臺灣“立法院”在兩岸關系中的作用

摘要：兩岸關系自2008年以來迅速升溫，達成多項協議，發展態勢良好。但其中卻顯現出新的問題即“立法院”在兩岸事務中發揮何種作用的問題。本文將從正反兩方面入手來闡述這一問題，并且就此提出其對臺工作的啟示。

關鍵詞：臺灣；“立法院”；兩岸關系

中圖分類號：D675.8 文獻標識碼：A 文章編號：1008－6269（2011）01-0046－03

自2008年臺灣再次政黨輪替后，兩岸關系迅速解凍，經由“海協會”和“?；鶗焙炇?2項協議，兩岸間亦簽訂“兩岸經濟合作架構協議”（簡稱為ECFA），兩岸關系進入空前和諧階段。但奇怪的是，在兩岸關系進展順利之時，臺灣內部的反彈聲卻不絕于耳，“反對黨”屢次發起反對ECFA的“公投”，而且在ECFA協商過程中，關于“立法院”中是否應設置“兩岸事務監督小組”，也引起臺灣“朝野”激烈的爭執，形成了僵持不下的狀態。究其原因，可能因為幾次“陳江會”下來，多達12項協議“自動生效”的結果，衍生出“立法院”“監督失靈”的印象，讓廣大民眾認為兩岸間的“協議”只要“行政”部門拍板定案，民意機關是毫無置喙的余地?；诖苏J識，兩岸間形成的諸多共識和協議，在臺灣地區的推行中躑躅難行，為兩岸關系的良性發展埋下隱患。因此當前兩岸關系雖然發展勢頭良好，但是對“民意機關”——“立法院”在兩岸關系中的地位和作用的研究卻是刻不容緩的，由此筆者將從臺灣“立法院”的概況，“立法院”在兩岸關系中的作用以及大陸相關的對策方面入手來分析。

一、臺灣“立法院”概況

臺灣“立法院”是根據孫中山先生的“五權憲法”設計，由“國民大會”代表全體國民行使政權，中央分設“行政院”、“立法院”、“司法院”、“考試院”、“監察院”等五院，行使治權。根據臺灣的“憲法”，“國民大會”、“立法院”、“監察院”共同承擔“國會”的功能。但經由7次“修憲”后，臺灣相繼將“監察委員”改為由“總統”提名，“國民大會”同意，進而改為由“總統”提名，“立法院”同意，不再由選舉產生，當前“監察院”已經不再承擔“國會”的功能。此外，“國民大會”先是被修改為所謂的“任務型國大”，后進一步將“國民大會”廢除。由于“監察院”和“國民大會”相繼不承擔“國會”的功能，“立法院”便成為臺灣最高的“立法機關”，相當于“國會”，履行相關的職權。

臺灣“立法院”內分設“內政”、“外交及國防”、“經濟”、“財政”、“教育及文化”、“交通”、“司法及法制”、“社會福利”及“衛生環境”等8個委員會及“紀律”、“程序”、“修憲”、“經費稽核”等4個“特種委員會”處理院內特定事項。“立法院”設置院長、副院長各1人，另外設置秘書長和副秘書長各1名，除此之外還設置參事12到14名，負責法規的撰擬、審核和院長指派的任務。除了“立法院”的基本組成結構外，“立法院”整個運作流程，可以分為提案、程序委員會，一讀會、逕付二讀、三讀會等程序。其中二讀會是相當重要的一個環節，對于議案的深入討論、修正、重付審查、撤銷、撤回等，都是在這個階段做成決議。而完成三讀會的“法律案”和“預算案”由“立法院”咨請“總統”公布并函送“行政院”?！翱偨y”應于收到10日內公布之，或依“憲法”增修條文第3條規定之程序，由“行政院”移請“立法院”復議。另外，“立法院”除了有“議決法律案、預(決)算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其它重要事項等職權”外，它還有聽取報告與質詢、提出法律案及審議預算案、行使同意權和調查權?？傊瑥摹傲⒎ㄔ骸钡慕M織結構和功能上看，其屬于臺灣的“決策中心”，其地位和作用不容忽視。

二、臺灣“立法院”在兩岸關系中的作用

自蔣經國時代到陳水扁時期，兩岸關系在曲折中前行，其中雖然不乏上世紀90年代初短暫的“蜜月期”，但長久以來的恩怨糾葛，使得兩岸間對彼此的了解，特別是對方內部“政治運作”的了解不夠深入，這一問題在2008年“總統”選舉后開始顯現。自2008年臺灣第二次政黨輪替后，兩岸關系迅速升溫，兩岸間達成的協議亦隨之增加。但在兩岸關系發展勢頭良好之時，關于“立法院”是否需要監督兩岸間所達成的協議，是否有權介入兩岸事務談判的問題，引起了臺灣內部的爭論。其中反對黨“民進黨”和“立法院院長”王金平對于“兩岸協議”40天自動生效非常的不滿，感覺讓“立法院”的監督失靈，由此，他們多次呼吁“政府”提出“兩岸訂定協議處理條例”。此問題除了在臺灣“政壇”上引起爭論外，學界也對此現象進行了廣泛的討論，認為造成此種現象的原因來自于歷史和現實兩個方面。

從歷史層面看，在兩岸事務的處理方面，一直沒有明確的規定，使其處于懸而未決的狀態。對于規避“兩岸協議應否送交立法院審議的問題”，大法官司第329號解釋文是限于“經法律授權、或事先經‘立法院’同意簽訂、或其內容與國內法律相同者”。但此解釋引起不同的意見，有學者擔心“立法院”事先同意，意味“立法院”可以主導“行政部門”及“外交”及兩岸事務，但是，在實務運作上，“立法院”至今根本沒有在兩岸事務采取主動的機會。2000年12月“立法院”設置了“兩岸事務因應對策小組”，但從未發揮功能，加上“立法院”沒有處理“兩岸事務的專門委員會”，對于“立法院”推動和監督“行政院”處理兩岸事務頗受限制。

從現實層面來看，兩岸關系定位特殊，根據《兩岸人民關系條例》第4條第1項的規定：“‘行政院’得設立或指定機構或委托民間團體，處理臺灣地區與大陸地區人民往來有關之事務”。因此是由“行政院”授權?；鶗k理大陸事務的委托，包括兩岸協商事宜。雖然“海基會”由“政府”授權與“海協會”協商，但在協商的實際過程又是由臺灣方面的“政府官員”以“?；鶗鳖檰柹矸萆献乐髡劊瑥亩_?！罢钡摹肮珯嗔Α辈灰蛲讌f而被侵害?；谝陨戏N種原因衍生出“立法院”在兩岸關系中到底扮演何種角色的問題。

根據上文分析，關于“立法院”在“兩岸關系”中發揮作用的討論，實際上是關系到在臺灣權力如何分配的問題，即“立法院”、“總統”和“行政院”的權力范圍的問題，但這個問題在臺灣也屬于爭論不休的問題?？傊?，在臺灣，經歷五次“憲改”后，雖然使得“立法院”的權限加以突顯，但是“總統”的權力也開始擴大。實際上，“立法院”介入到兩岸協商之中將會產生正反兩方面的作用。

從積極方面來看，“立法院”介入到兩岸的談判中去，有其法理上和現實上的需要，而且在推進兩岸的協商方面亦發揮著重要作用。

從法理上看，“中華民國憲法”與其它的法律規范賦予了“立法院”參與和決定臺海兩岸事務及政策的權力。其 第62條規定：“立法院為國家最高立法機關……代表人民行使立法權。”而“國家政策”最具體之表現則為法律的制定，包括規范“行政院”處理兩岸關系的法律在內，由此“憲法”賦予“立法院”規范兩岸關系的權力。另據“憲法”第57條：“‘行政院’……對‘立法院’負責?！薄靶姓骸毙柘颉傲⒎ㄔ骸碧岢鍪┱结樇皥蟾?；“立法委員”有向“行政院院長”及各部會首長質詢的權力。這些都顯示“憲法”對“立法院”賦予了相當程度的督促“行政院”施政（包括大陸政策部份）的權力。另根據《臺灣地區與大陸地區人民關系條例》第5條規定，“協議之內容涉及法律之修正或應以法律定之者，協議機關應于協議簽署后30日內報請‘行政院’核轉‘立法院’審議；其內容未涉及法律之修正或無須另以法律定之者，協議機關應于協議簽署后30日內報請‘行政院’核定，并送‘立法院’備查，其程序，必要時以機密方式處理?！眱砂蛾P系雖非國際，但是由于內戰而導致的現狀是不容忽視的。未來關于兩岸之間的諸多問題，例如和約、協議的簽訂等，均需經由“立法院”討論和決議，這點可由“立法院”與“行政院”幾經商議，終于在兩岸關系條例中明訂有關兩岸關系之協議，涉及需修改法律者需送“立法院”審議可以看出。因此“立法院”根據相關“憲法”條款，在一定程度上具有處理兩岸關系的權力是肯定的。另外根據“憲法”第63條，“立法院”有議決預算案的權力?！傲⒎ㄔ骸蓖高^預算審查及議決過程，對大陸政策及兩岸關系，實有一定程度之影響?？傮w來看，有關兩岸關系與臺港澳關系的法律已先后制定，在制訂過程中，“立法院”對兩岸關系之立場及意見均有一定程度之表達，而制定之法律如《兩岸關系條例》也賦予“立法院”一定程度過問兩岸關系的權力。隨著兩岸關系的開展，將會不斷的產生各項有關兩岸經貿來往及兩岸人民權益保障之法律制訂的需要，且實施效果亦將日益擴大，“立法院”在此方面之權力及影響力之增進可以預見。

從實際的操作層面來看，“立法院”可以協助“行政院”協調各“立法委員”的意見，促進兩岸協商的順利進行，以及兩岸協議的審核。如果兩岸在協商協議前，“行政院”與“立法院”各政黨協商，除可擴大“陸委會”推動政策的助力，還可以增加“陸委會”授權?；鶗拇硇耘c正當性，拉大兩岸談判的縱深。另外，如果“立法院”事先參與其中部分過程，可降低談判結果遭“立法院”懷葛的可能性，亦可作為談判代表的后盾，使得兩岸之間的諸多談判順利進行。通過“立法院”可以加深各政黨“立法委員”在兩岸問題上的一致性，從而可在兩岸關系上累積正面性影響。當前兩岸之間政黨交流頻繁，從積極面講可加深兩岸間的了解，促進兩岸的發展，但是由于各政黨“立法委員”的立場之不同，使得他們之間有相互作負面評價的趨向，這在某種程度上抵消彼此努力所可能產生之正面累積性影響。因此可借由“立法院”的協商功能來改觀這點。協助行政部門推動大陸政策的助力與正當性，如果兩岸在協商協議前，事前與“立法院”各政黨協商，除可幫助“陸委會”推動政策外，也可以增加“陸委會”授權“?；鶗钡拇硇耘c正當性，拉大兩岸談判的縱深。若有“立法院”事先參與其中部分過程，可以降低談判結果遭“立法院”懷葛的可能性。

“立法院”介入兩岸事務符合臺灣民意的想象。兩岸問題涉及到分歧嚴重的“統獨”議題，另外兩岸協商的內容均涉及到臺灣未來的走向，政治敏感性非常的高，除了廣泛征求各界的意見外，“立法院”對于“行政院”、“陸委會”、“?；鶗钡刃姓c協商的結果，有需要適時、適度的參與到其中。

從局限性來看，“立法院”介入兩岸協商和協議的問題，將導致臺灣內部權責不清的現象產生。雖然無論從“中華民國憲法”還是“兩岸人民關系條例”上看，“立法院”都有權介入兩岸事務中，但是這個介入的程度幾何？卻是個爭論不休的問題，由此使得在實際操作層面，時有其失靈的現象產生。一是“立法院”介入兩岸事務混淆了“行政”與“立法”的憲法侵權原理。一般“行政部門”負責協商并完成協議，制訂法律或議決協定則屬于“立法院”的職權?！傲⒎ㄔ骸北O督兩岸關系或“行政院”施政的途徑非常多，包括審議法律案、預算案、決議條約案、行使人事同意權等。一旦“立法委員”，尤其是反對黨“立法委員”參與協商、談判，勢必不利兩岸談判的順利進行，也可能造成相關協議內容的曝光，沖擊兩岸互信，但如果排除反對黨的“立法委員”加入將是不可能的情況，即使可能也喪失了“公平的原則”。二是“立法院”介入兩岸事務，將使得程序混亂，增加行政成本?！翱偨y”與“行政院”較“立法院”在“國家”安全情報、談判人才上，擁有更大優勢。若說“行政”團隊是一體，“立法委員”黨派、立場分歧，各有主觀意見，難以形成共識。一旦“立法院”有委員參與協商，其背后的政黨與選區利益糾葛，將加大其行政成本。三是“立法院”介入兩岸事務中有侵犯“總統”的某此權限的問題。根據《“國家”安全會議組織法》第2條第2項規定，“國家安全系指國防、外交、兩岸關系及國家重大變故之相關事項”。有關兩岸關系的事務，包括兩岸協議及兩岸政策推動，一向為“總統”的職權?！傲⒎ㄔ骸彪m有監督行政之權，若制訂法律要求兩岸協議簽署前，需經“立法院”審議，可能有侵犯“總統”職權的嫌疑。

通過上文正反兩面的分析，可以明顯的看出，在臺灣由于職責不明析，使得在諸多事務上紛爭不止，尤其對于極為敏感謝的兩岸問題，每每引起了較大的爭論，從而引起一系列的問題。由此可知“立法院”在兩岸事務中起到了正反兩方面的作用：一方面是其的介入將會促進兩岸的協商、協議的達成以及協議的實施；另一方面，“立法院”的介入將會使得問題復雜化，使得其在內部難以達成一致，從而為兩岸關系持續發展留下隱患。

三、對臺工作的啟示

基于“立法院”在兩岸關系中正反兩方面的影響，為大陸對臺工作提出新的挑戰和要求，由此在以后的對臺工作將加強如下幾個方面的工作。

一是加強對臺灣“政治體制”的研究。長期以來，兩岸間實務多研究少，研究兩岸的多研究臺灣內部的少。為了扭轉此種局面，在以后的工作中應該加強對臺灣“政治體制”的研究工作，這其中不僅包括“立法院”、“總統”、“行政院”等方面關系的研究，而且還包括各自內部運作程序的研究，從而更加深入的了解臺灣的決策體系，掌握其運作的規律，在以后的對臺工作中更加的有的放矢，從而增加對臺工作的效率。

二是不能忽視民進黨的力量。雖然在臺灣“立法院”中民進黨所占的席位只有三分之一，但是這已經達到法定“彈劾總統”的席次了，對于這股力量是不容小視的。另外，自2008年臺灣第二次政黨輪替以來，臺灣“兩黨制”的態勢非常的明確。而且經歷2009年底縣市長選舉，以及當前的五都選情來看，臺灣的“兩黨制”日趨成熟。由此可以預見，在臺灣，國民黨和民進黨在諸多議題上的分歧將逐漸縮小，而政黨輪替亦成為常態，由此，我們不能忽視民進黨的力量，因此要加強對民進黨的工作，特別是民進黨“立法委員”的工作。

三是兩岸間需努力建立兩岸協商協議的長效機制。兩岸協商常態化、機制化，不因臺灣政黨的輪替而改變。

責任編輯：鄧凌