國外對華反傾銷調查的原因分析與對策研究

摘要：反傾銷貿易戰愈演愈烈，使得我國外貿發展面臨嚴峻挑戰。國外對華發起反傾銷調查的原因錯綜復雜，外部原因主要有國際新貿易保護主義、經濟因素和歧視性政策，內部原因則主要涉及企業、政府和行業協會等。應盡快調整外貿發展模式、充分利用世界貿易組織(WTO)多邊規則、積極推進市場體制改革、加速行業協會功能轉型及建立專門反傾銷應訴部門，不斷提高我國應訴國外反傾銷的能力。

關鍵詞：國外對華貿易 反傾銷調查 應訴反傾銷 原因分析 對策研究

中圖分類號：F7

文獻標識碼：A

文章編號：1671-623X(2011)02-0001-07

一、引言

入世后，隨著外貿出口的持續增長和傳統勞動密集型產品在國際市場競爭力的不斷提升，我國與全球各個國家和地區之間的貿易摩擦也愈演愈烈，而運用和實施反傾銷調查、征收高額反傾銷稅率已成為一些國家和地區特別是發達國家抑制中國外貿出口增長的重要手段。在金融危機后全球經濟復蘇尚未明朗的背景下，我國頻頻遭受貿易保護主義圍堵，對復蘇仍不穩固的中國外貿來說，無疑是個巨大的挑戰。

國內已有不少學者探究了國外對華反傾銷調查的背景和原因。沈國兵指出，美國對華反傾銷，其內部經濟原因主要是由美國工業生產增長率下降和失業率劇升所決定，而外部經濟原因則是來自與中國貿易失衡加劇、美元與人民幣匯率變化等。楊艷紅從世界貿易組織(WTO)制度和貿易不對稱角度分析了1994-2006年間美國、歐盟、澳大利亞等國家對華反傾銷調查的共同影響因素。也有學者從中國自身角度來分析國外對華反傾銷調查日益突出的原因。李鋒、劉永進、秦娟、唐靜芳分別剖析了我國政府和企業在應對國外反傾銷的不足之處。國內現有的國外對華反傾銷調查原因分析，較多從WTO規則、貿易失衡和匯率變化等外部因素來探討國外對華反傾銷調查劇增的原因。而本文則在深入分析國外對華反傾銷調查主要特點的基礎上，認為對華反傾銷調查的增加，既有貿易失衡、匯率變化和國際經貿環境變化的外部原因，但更多的是來自于傳統的粗放型出口貿易發展方式和以低端出口加工制造業為特征的貿易產品結構，以及出口企業間的惡性競爭、政府與行業協會對國外反傾銷調查的應對缺失等問題，并根據面臨的問題提出相關的對策建議。

二、國外對華反傾銷調查的主要特點

1．中國已成為世界上反傾銷調查最多、最終被裁定實施措施最多的國家

改革開放以來外貿出口發展迅猛，貿易摩擦也接踵而至，并且愈演愈烈。1995-2008年期間，無論是反傾銷調查總量還是每年遭受反傾銷調查數，我國均高居榜首。從反傾銷總量上來看，中國已遭受反傾銷調查677起(占WTO成員國提起的反傾銷調查的19.75％)，被最終裁定實施反傾銷措施479起(占WTO成員國全部反傾銷措施的21.87％)，這兩項指標都遠遠超過排在第二位的韓國，分別是韓國的2.69倍和3.2倍。從每年遭受反傾銷調查數來看，我國遭受的反傾銷調查數持續攀升(如圖1)，1995年至2008年間平均每年高達48.36起。即便是在金融危機導致外貿出口出現萎縮的情況下，國外對華反傾銷調查態勢仍未減弱。據中國貿易救濟信息網統計，2009年共有20個國家(地區)對華啟動118起貿易救濟調查，比2008年劇增10起。其中，對華反傾銷75起，是從1995年至今數量最多的一年。截至2009年，中國已經連續15年成為遭遇反傾銷調查最多的國家，連續4年成為反補貼調查最多的國家。

此外，我國反傾銷調查案最終被裁定實施反傾銷措施的比率也較高。如表1所示，在目前國際上遭受反傾銷調查數最多的前15個出口國(地區)中，中國反傾銷執行率僅低于日本、俄羅斯、巴西及烏克蘭四國。雖然這四國的反傾銷調查執行率超過中國，但因中國的出口貿易規模大，1995-2008年間中國不但遭受反傾銷調查的累計總數遠遠超過這四國同期遭受反傾銷調查總數之和(這四國同期遭受反傾銷調查各自依次僅為中國遭受反傾銷數的21.2％、16.1％、14.3％和9.01％)，而且被最終裁定實施反傾銷措施數也超過這四國之和(這四國依次為中國最終被裁定實施反傾銷措施數的22.1％、18.8％、15.4％和10.4％)。1995-2008年我國的反傾銷執行率高達70.75％，這意味著每10個立案中有7個反傾銷調查被執行了反傾銷措施，中國產品面臨著一經調查就極有可能被實施反傾銷措施的嚴峻局面。

2．發展中國家對華反傾銷調查增長迅速，但中國遭受反傾銷調查的威脅仍主要來自發達國家

迄今為止已有30多個國家和地區先后對我國發起反傾銷調查。截至2008年，反傾銷調查總數超過40起的前5個國家依次是印度(120起)、美國(87起)、歐盟(84起)、阿根廷(61起)、土耳其(51起)，這5個國家占了總數的59.53％。從1995-2008年間全球對華反傾銷立案數的前20位國家分布可以看出(見表2)，發展中國家近年來對華發起反傾銷調查數增長迅速。尤其是作為中國近鄰和同為發展中國家的印度對華反傾銷數更高居榜首。由于長期對華貿易赤字，醫藥、化工、紡織、輕工業等行業又與中國產業結構極度相似，除IT行業外，中小企業競爭力不強等導致印度在對華貿易中頻頻揮出反傾銷“大棒”。盡管印度對華反傾銷數不斷攀升，然而就中國分別對印度、美國和歐盟的貿易出口額而言，印度對華反傾銷的影響遠遠不及歐盟和美國。2009年中國對印度出口額僅為296.67億美元，約占中國出口貿易總額的2.5％；而同年我國對美國和歐盟出口額則分別高達2208.16億美元和2362.84億美元，共占我國總出口額的38.04％。作為我國最大的兩個貿易伙伴和出口市場，美國和歐盟等發達國家和地區對華反傾銷調查不但對我國外貿發展造成了嚴峻沖擊，而且其極強的示范效應使得我國極易遭受全球反傾銷調查的嚴重威脅。

3．我國遭受國外反傾銷調查的產業相對集中，主要是傳統勞動密集型產業

1995-2008年，我國遭受反傾銷調查的產業相對集中，主要集中在賤金屬及其制品(157起)、化工制品(139起)、機電產品(84起)、紡織品(59起)、皮革制品(49起)、雜項制品(45起)和陶瓷、玻璃制品(38起)。其中賤金屬制品和化工產品位居反傾銷調查數的前兩位，分別占23.19％和20.53％，這七個行業占了對華反傾銷調查總數的84.3％。此外，將對華反傾銷涉案產業分布進行國際比較可知，我國大多數產品遭受反傾銷調查的比重明顯高于國際平均水平(見表3)。其中，我國傳統勞動密集型優勢產品是國際市場上反傾銷的主要目標，這些產品占世界同類產品反傾銷案件數的比重尤其高，比如皮革制品居然高達100％，雜項制品和鞋帽超過一半，陶瓷、玻璃制品超過1/3。這意味著全球反傾銷中，幾乎所有的皮革制品、超過一半的雜項制品和鞋帽、近1/3的陶瓷、玻璃制品都是針對中國發起的。近年來部分附加值較高的機電和冶金產品也開始成為調查重點，例如SDH光傳輸設備、貨物掃描系統、各種板材、管材等。這表明，國外對華反傾銷不僅僅影響了我國已有的出口利益，還將威脅著我國未來的出口增長。

4．反傾銷涉案金額大，征收反傾銷稅率高，對我國出口貿易造成嚴重沖擊

我國貿易救濟調查涉案金額，2006年為21億美元，2008年增至62億美元，2009年前三個季度涉案金額已達102億美元。我國遭受反傾銷調查不但涉案金額總額龐大，而且被訴傾銷產品的單件涉案金額也呈現不斷擴大的趨勢，其中以美國對華油井管反傾銷案和歐盟對華瓷磚反傾銷案最為突出。美國從2009年就開始對中國油井管進行反傾銷調查，涉案金額高達27億美元。此后美國并未放松對我國這類產品的反傾銷調查，截止2010年4月，美國商務部又裁定對中國進口的油井管征收反傾銷稅，涉案金額超過10億美元，共有幾十家中國企業受到影響。歐盟于2010年6月也對原產于中國的瓷磚進行了反傾銷立案調查。此次反傾銷調查被稱為“中國陶瓷史上最大反傾銷調查”，涉案金額超過3億元，涉案企業幾乎涵蓋國內知名陶瓷企業。對華反傾銷案件不但涉案金額大，而且最終裁定征收的反傾銷稅率極高。表4顯示，無論是美國還是歐盟，在對我國和別國同類產品執行反傾銷措施時，我國產品幾乎每次都被裁定征收最高反傾銷稅率。例如在美國對華生磁鐵反傾銷訴訟案中，美國對中國企業的最終稅率為105％-185.28％，而對臺灣企業的最終稅率僅為31.2％-38.03％；在歐盟對華硅錳合金反傾銷案中，歐盟對中國企業的最終稅率為60.1％，而對哈薩克斯坦企業的最終稅率僅為6.5％。作為中國最大的兩個貿易伙伴，美國與歐盟對我國產品發起的反傾銷涉案金額大、征收反傾銷稅率高，對我國產品出口美國、歐盟市場產生嚴重沖擊。

二、我國屢遭國外反傾銷調查的原因分析

近年來，我國出口產品屢遭國外反傾銷調查，尤其在國際金融危機條件下呈現愈演愈烈態勢，究其原因主要有以下幾點：

1．實行反傾銷調查是國際金融危機條件下實施新貿易保護主義政策的重要手段

2008年國際金融危機對世界經濟造成了重大沖擊，美國、歐盟、日本等主要發達國家經濟遭受重挫，發展中國家也遭受明顯負面影響。由于采取其他貿易保護措施有違世界貿易規則，而以反對低價傾銷、規避市場惡性競爭為幌子的反傾銷措施卻為世界貿易規則所允許，因而反傾銷已成為新國際貿易保護主義的重要手段。2009年7月，世貿組織就根據全球經濟貿易增長模型預測，2009年全球發起反傾銷數量將達437起(為2008年2.1倍)，是多年來國際貿易反傾銷調查數最多的一年。雖然2010年世界經濟出現復蘇勢頭，但因國際貿易格局及其走勢仍存在不確定性，在失業率居高不下、居民收入前景預期不明、產能過剩仍較普遍的情況下，一些國家和地區貿易保護主義呈現愈演愈烈態勢，而針對中國的貿易摩擦形勢也更加嚴峻。據中國貿易救濟網統計，2010年一季度中國遭遇貿易救濟調查19起，涉案金額11.9億美元，同比增長93.5％。事實表明，只要全球經濟尚未完全復蘇，金融危機的影響還未消退，國際反傾銷調查和反傾銷訴訟實施仍將持續拓展。

2．入世后中國外貿出口對美國、歐盟、日本等發達國家傳統產業造成較大沖擊

人世后，中國外貿出口總量迅猛增長，從2000年的2492億美元上升到2008年的14285億美元，短短9年增長了4.7倍之多。盡管2009年受到金融海嘯的影響，外貿出口總額較2008年有所下降，但隨著2010年初世界經濟開始從谷底回升，中國外貿也因此出現恢復性增長。據商務部統計，我國2010年1-4月份出口金額高達4360.52億美元，同比增長29.2％。與此同時，隨著中國勞動密集型傳統優勢產品出口競爭力加強，中國出口產品在發達國家的市場占有率明顯提高。如表5所示，在美國市場上，中國產品市場占有率從2003年的7.1％上漲到2008年11.6％，中國已成為美國第二大進口來源地；在日本市場，中國產品市場占有率始終維持在15％-16％左右，中國已超過美國成為日本最大的進口來源地。中國對歐盟貿易也迅速擴張，出口到歐盟的貿易額從2003年的721億美元劇增到2008年的2929億美元。我國出口增長發展迅猛，出口主導產品又是屬于低端制造業的傳統勞動密集型產品，這無疑給美國、歐盟、日本等發達國家的傳統產業造成了較大沖擊，而對中國進口的依賴性又使得發達國家時刻警惕中國會威脅到其貿易安全，這也是造成歐美國家對中國頻繁實施反傾銷調查這一貿易保護主義措施的重要動因。

3．中國的“非市場經濟國家”的地位，易遭受發達國家的政治、法律和制度歧視

中國長期被認定為“非市場經濟國家”，使得中國企業遭受反傾銷時極易受到歧視性待遇：一是出口產品一律采用替代國成本標準來認定產品的正常價值；二是中國企業長期被征收統一反傾銷稅。在非市場經濟地位條件下，我國企業成本低等事實在反傾銷調查中無法得到反映，發起國隨意選擇替代國成本標準，極易抹煞掉我國制造業的勞動力優勢和價格優勢并裁定我國產品傾銷且傾銷幅度大。長期遭受高額的反傾銷稅率使得我國不少出口企業苦不堪言，很多企業被迫減少出口甚至不出口。即使加入WTO后，中國還必須承諾人世15年內反傾銷與反補貼對中國產品仍適用非市場經濟地位原則。非市場經濟地位成為了中國產品在國際反傾銷摩擦中的“軟肋”，這在美國對華發起的雙反調查中表現地尤為突出。美國在裁定中國產品反傾銷時認定中國是非市場經濟，因此其在出口產品正常價值測定時對中國使用替代國標準，從而導致高額傾銷幅度的認定；而在反補貼調查中，卻一改對非市場經濟國家不適用反補貼的判例而裁定中國出口企業存在補貼問題，這是一個“自相矛盾”的現象。中國曾多次就傾銷和補貼使用替代國標準問題參與多邊談判，但至今未果。美國頻頻對華發起聲勢浩大的雙反調查，以及其他國家在反傾銷等問題上對中國的模糊對待，只是西方國家實現迫使中國改變宏觀調控法律制度和加速調整經濟體制改革進程等目的的步驟之一。因此，“非市場經濟國家”的地位，使得中國容易遭受歐、美、日發達國家的政治、法律和制度性歧視。

4．出口秩序混亂，價格惡性競爭也是使我國產品屢遭反傾銷調查的重要原因

我國出口產品屢遭反傾銷調查，與出口企業和出口市場存在的問題息息相關。其一是出口產品多屬低技術含量和低附加值的勞動密集型產品，企業間往往以價格競爭為主，容易造成出口秩序混亂和惡性價格競爭。據我駐外機構反映，我國商品在巴西、印度等國并非沒有市場，而是市場開拓剛見成效，我國企業之間的惡性競爭就蜂擁而至，當地企業不得不要求其政府采取反傾銷等保護措施；其二是自主創新和研發投入嚴重不足，知識產權保護觀念薄弱。我國出口企業多為加工貿易企業，往往以跟蹤模仿先進技術為主，自主創新和研發投入明顯不足，多數行業的關鍵技術與裝備基本依賴國外。不少企業考慮更多的是如何擴大生產規模、降低產品成本；其三是反傾銷預警不及時，企業應訴不積極。我國大多數出口企業缺乏對國外市場和行業狀況的了解和掌握，再加上會計制度不健全，資料不完整，往往造成反傾銷預警不及時，給應訴反傾銷造成了很大困難。而出口企業多為中小企業，應訴反傾銷成本高，使其面對反傾銷存在畏懼心理；出口秩序混亂，大量的“搭便車”和低價競銷行為，更是挫傷了應訴企業的積極性。

5．政府協助企業應對反傾銷的服務不到位

就反傾銷而言，政府服務不到位，對企業應訴支持不力，也使得國外對華反傾銷調查呈現愈演愈烈態勢。其一，信息提供服務不全。本來我國企業在拓展國際市場時特別需要政府及駐外使領館提供及時、充分的商業信息并保證信息可獲得性。但這些信息大部分都掌握在我國各政府部門手中而不公開對外提供，使得企業找不到可信的數據來源，不能及時掌握國內本產業的基本情況，不熟悉反傾銷發起國和潛在的“替代國”市場情況，從而導致在應對反傾銷訴訟上處于被動挨打的狀態；其二，我國政府還未形成規范有序的反傾銷應訴規則和激勵機制。雖然我國先后按WTO反傾銷規則制定了中國應對反傾銷訴訟的相關條例，但該條例缺少操作性、針對性、側重點不到位。而“誰應訴誰受益”的應訴激勵機制又難以在現行體制下貫徹，使得我國企業在遭遇反傾銷調查時不能及時得到我國政府的支持，也不知該如何獲得支持。

6．行業協會的角色失范，應對反傾銷機制缺失

按照發達國家的經驗，行業協會作為市場經濟條件下同行企業的自律性組織，在協調勞工工資、統一技術標準、制定產品價格和整合行業資源、共同應對反傾銷訴訟等方面發揮了主導性作用。但處于市場經濟過渡時期的我國行業協會由于體制弊端造成行業協會的定位模糊和職能不清，使我國的行業在應對國外反傾銷訴訟時存在明顯的角色失范，其主要表現：其一，相對國外行業協會的自組織性和獨立性，我國行業協會與政府的職能界限劃分不清。我國的行業協會往往是各政府部門的附屬事業單位或機構，帶有很濃的行政機關色彩，按照行政機關的定位行事，很難滿足行業應訴反傾銷的需要；其二，與國外行業協會在反傾銷中發揮的作用相比，我國行業協會在反傾銷應訴工作中表現相差甚遠。這些行業協會往往不清楚自己的職責所在，分工不明確，服務質量不高，相互之間缺乏有效的協調，無法正常溝通信息資料，再加上經費投入不足，對應訴反傾銷的組織統籌和業務整合能力不強。行業協會的角色失范，直接造成其應對反傾銷機制的缺失，行業協會不僅不能在遭受反傾銷調查前協調好各出口企業的產品價格、數量和市場，而且反傾銷預警和防范能力匱乏。目前我國只有汽車、化肥等行業協會有自己的產業預警機制。

三、有效應對國外對華反傾銷調查的對策建議

隨著中國超過德國成為全球最大出口市場和對外貿易經濟體，大規模的國外對華反傾銷調查已成為中國外貿發展面臨的嚴峻挑戰。而如何積極有效地應對國際反傾銷調查，已成為中國政府、出口企業和行業協會面對的緊迫任務。據此，提出若干對策建議，以供參考。

1．轉變經濟增長方式，加快外貿發展模式調整

為加快轉變以出口為主導，勞動密集型產品出口為主體的外貿增長方式。我國應首先摒棄“出口至上”的戰略，應適度擴大進口，尤其是開放服務業進口，因為來自服務業的逆差可以抵消中國貨物貿易上的部分順差，緩和總體貿易順差過大而不斷增長的國際經濟貿易摩擦；其次，應不斷優化出口產品結構，提高出口產品的質量和檔次，既包括以更多的資本、技術密集型產品替代勞動密集型產品，也包括勞動密集型產品質量和附加值的持續提高，以徹底改變中國產品的質次價低的形象，從源頭上防止和減少國外對華反傾銷，實現外貿增長方式的根本轉變。再次我國還應通過區域經濟合作和建立雙邊自由貿易區等方式，與不同的國家和地區建立廣泛的、深層次的經濟技術合作，如加強與非洲、拉丁美洲和大洋洲國家的合作等，徹底改變我國出口集中在歐美少數國家的現狀，實現出口市場的分散化和多元化。

2．應充分利用WTO多邊規則，積極應對反傾銷調查

我國企業應充分利用WTO多邊規則來維護自身合法權益，積極應對反傾銷調查。第一，充分利用發展中國家地位，爭取應有的特殊待遇。企業在應訴反傾銷調查時應強調我國在WTO中的發展中國家成員國地位，表明被調查的產品及其行業在我國國民經濟中的重要地位及其被征收反傾銷稅對我國基本利益造成的不利影響，積極主動并明確要求發起方探尋其他建設性救濟措施來取代征收反傾銷稅；第二，堅決抵制同一出口產品就同一損害后果采取雙重救濟措施。近年來，我國出口產品頻繁遭受WTO成員國“雙反”指控和調查，使得我國出口企業面臨雙重征稅的壓力。這種做法其實是一些發達國家貿易保護的升級，完全違反了WTO反傾銷和反補貼協議。現行關稅與貿易總協定(GATT)第6條5款明文規定禁止成員方對同一進口產品采取反傾銷和反補貼雙重救濟措施的。因此，在遭受“雙反”調查時，一方面我國企業應在應訴中充分利用這一規則，據理力爭，堅決抵制同一出口產品就相同損害被雙重征收反傾銷稅和反補貼稅；另一方面，我國政府應就有關問題及時與發起國磋商和談判，指出雙重救濟措施是違反WTO相關協議的，甚至在有必要時利用WTO爭端解決機制來制止這種違反WTO規則的行為，維護我國出口企業的正當權益。

3．積極推進市場經濟體制改革，爭取美、日等發達國家承認我國市場經濟主體地位

為了避免國外反傾銷訴訟方繼續揪著我國“非市場經濟地位”軟肋不放，我國應積極推動市場經濟地位問題的早日解決。首先，必須加快市場經濟體制改革。目前我國已基本建立社會主義市場經濟體制，這一巨大成就及其帶來的無限商機，不但使新西蘭、新加坡和馬來西亞等國家相繼承認我國的市場經濟地位，而且迫使歐盟將中國由非市場經濟國家列為轉軌國家。因此，必須進一步加快推進我國市場經濟體制的不斷完善，包括政府職能轉變、國有企業改革、統一國內市場、規范要素市場體系等；其次，積極爭取美、日等發達國家承認我國市場經濟主體地位。我國應充分利用中國巨大的市場吸引力，通過雙邊談判機制說服越來越多的貿易伙伴放棄對我國企業使用非市場經濟條款；尤其應加強與美國、日本、歐盟等發達國家的雙邊談判，積極爭取這些發達國家認同我國市場經濟地位。

4．加快進行行業協會的組織和功能轉型。重塑行業協會角色，完善行業協會的應對機制

我國行業協會長期帶有濃烈的“官辦”色彩，無法滿足應訴反傾銷調查的現實需要，亟需角色重塑和功能轉型。首先應大力發展以出口企業為主體的民間行業協會組織，并對政府機構附屬物的原行業協會進行重組轉型，使其成為市場化、自律性的企業互助組織；其次，必須重新劃分行業協會和政府機構之間的職能界限。政府充當“守夜人”角色，主要負責市場監督，對行業協會提供適當的指導和扶持，應給予行業協會在行業自律管理、溝通協調、咨詢服務、行業技術和產品標準制定等方面更多的自主權，有利于其在協調出口行為、維護行業秩序、解決貿易爭端等方面更好地發揮樞紐作用。此外，還必須不斷完善行業協會反傾銷應對機制。第一，行業協會應加強行業自律、出口管理和市場信息溝通。行業協會應協調行業產品的出口價格，控制對某一出口市場的出口數量，保障本行業產品在國際市場上的價格合理，減少摩擦；密切關注國內外產品的各種情況和信息，及時通報進口國反傾銷動態，為企業及時提供應訴反傾銷調查的相關信息；第二，遭受反傾銷調查后要積極組織企業參與應訴。行業協會組織應通過會員企業之間的相互監督，按照“誰不應訴誰受損”的原則促使涉案企業積極應訴。

5．盡快建立專門的反傾銷應訴部門，重視反傾銷應訴專業人才的培養

應加快培養反傾銷應訴專業人才，建立反傾銷應訴部門，以確保能夠順利地應對國外反傾銷。首先，應在政府及行業協會組織中設立反傾銷應訴部門，由專業人員負責反傾銷工作，為應對反傾銷的企業提供相關信息；制定反傾銷激勵機制，企業積極應訴反傾銷可獲得一定的稅收優惠；設立反傾銷應訴基金，支持和鼓勵企業參與反傾銷訴訟；其次，加快反傾銷應訴專業人才的培養，打造一批既掌握反傾銷知識，又熟悉了解產業發展動態和談判經驗的專業人才。為提高反傾銷部門的專業水平和實踐能力，建議聘請反傾銷專業律師、國內外專家，對政府部門、協會及成員企業中具有一定基礎的人員進行職業培訓，同時也可和地方高等院校合作，從中招聘應屆大學畢業生作為新生力量重點培養。還可以聘請全國行業協會、本行業領先的企業及科研院所的專家和反傾銷律師組成專家組，為應對反傾銷出謀劃策。