政府之“促”與民辦高校之“進”的互動研究

摘要：無論從理論層面，還是從實踐層面來分析，政府在促進民辦高等教育發展中都占據主導地位。但民辦高校亦必須積極應對，在促進中找準位置，定準目標。積極應對的具體內容包括加強師資隊伍建設，提高教育質量，規范管理制度等。

關鍵詞：政府 民辦高校 互動研究

中圖分類號：G64

文獻標識碼：A

文章編號：1671-623X(2011)02-0031-06

政府在處理與民辦高等教育的關系中到底充當什么樣的角色，政府需不需要、應不應該承擔起管理與促進民辦高等教育發展的重大職責?回答是肯定的，而且政府的有效促進，也是政府的權利、功能、責任所決定的。實際上，政府對民辦高等教育發展，給予了積極鼓勵、正確引導和大力支持，但政府的支持和促進并沒有達到應有的目標，而且存在著許多問題，諸如認識上的誤區、政策滯后和制度缺陷等等。因此，要真正實現民辦高等教育的快速發展和可持續發展，就必須消除對民辦高等教育的歧視和偏見，制定公平有效的政策，依法管理民辦高等教育。在促進民辦高等教育發展中，政府的作用顯然是至關重要的。但政府積極地去“促”，而民辦高校不能積極主動去應對，或只是被動地應付，那么，促進民辦高等教育的發展也只是一句空話。因而，民辦高校在促進中找準位置、定準目標，積極配合，同樣是民辦高等教育發展的重要條件。

一、政府與民辦高校在促進中互動的辯證關系

(一)政府在促進中的主導地位

對民辦高等教育發展的支持和促進，雖然有社會的積極因素與民辦高校自身的努力，但政府的性質、職能與責任決定了其在促進民辦高等教育發展中的關鍵角色和主導地位。

1．理論層面的分析

第一，馬克思主義人民主權理論是政府(政府代表國家)對民辦高校行使管理權，并進行有力支持的基本理論依據。馬克思主義人民主權理論體現在教育上就是人民是國家權力的主體，教育必須體現出它的人民性。人民群眾直接興辦教育事業或者通過國家來發展教育事業，都是以實現和實行人民主權為原則的。在社會主義國家，政府是廣大人民群眾利益的集中代表，反映了廣大人民群眾的共同利益，它不僅是發展教育的主要力量，也是管理教育支持教育發展的主體。總之，人民主權理論決定了：其一，社會組織和個人同政府一樣享有平等辦學權；其二，政府作為人民權力的集中代表，有權管理、監督民辦高校以符合社會利益；其三，國家的人民性和教育的人民性，要求政府采用集中人民共同意志的法律形式和各項積極政策對民辦高校進行依法管理和有效促進。

第二；市場失靈需要政府對民辦高等教育進行有效干預和管理，繼而引導其健康穩步發展。市場失靈是指在市場環境中不具備市場運行的基本條件，使得市場規律在某些具體的交換行為中無法起到調整與規范的作用。市場失靈主要有以下幾種情況：一是公共產品供給不足；--是無法解決“外部效應”問題；三是經濟的周期性波動；四是收入分配不公；五是壟斷的形成；六是信息不對稱。對我國來說，市場經濟還處于逐漸的完善過程中，民辦教育的市場更處于剛剛起步的階段，在這種情況下，如果放松政府對教育供求的宏觀調控，將會使得教育市場處于混亂和教育供求嚴重失衡的狀況。我國民辦教育市場的失落主要表現在教育產品的要素市場欠缺、產品市場欠完善兩個方面。從教育的要素市場與產品市場總的情況來看，政府對教育要素的提供承擔著大部分的責任且對教育要求的價值有著決定權；對教育產品的消費又以政府為主體，將教育個體置于第三人的地位，使得教育的消費者與供給者之間無法按照市場交換原則行事，這是極為明顯的市場失落現象。在這種情況下，需要政府加強對教育市場的培育，對市場的培育主要通過各種有效的合理的科學的政策進行調控。

第三，資源配置的帕累托最優原理要求政府對民辦高等教育進行有限管理。恰好的適中的有限管理即是有力的支持。帕累托最優是現代福利經濟學的中心概念，它是由意大利經濟學家帕累托(Pare-to)提出的。它是指一種狀態：即在此狀態中沒有任何一個人能在至少不使另一個人處境不變得更壞的基礎上讓自己的處境變得更好。很明顯，達到資源配置的帕累托最優非常困難，但同時也是人們所希望的。資源配置的帕累托最優原理告訴我們，國家應減少對民辦高等教育的市場干預，積極培育具有競爭性的民辦高等教育市場。總之，市場機制在民辦高等教育市場中發揮基礎性作用，為維護競爭性民辦高教市場，實現資源配置的帕累托最優要求政府對其管理限制在非常必要的范圍內。政府不能像管理公辦高校那樣管理民辦高校，管理民辦高校主要靠宏觀間接調控，依靠有關法律、法規以及必要的行政手段進行管理。

2．實踐層面的分析

在實踐過程中，民辦高等教育的發展應該說在一定程度上得到了社會的支持，這包括思想認識的認同和肯定，對民辦高校的捐贈和資助等。民辦高校本身也作出了相應的努力，但在促進中，政府的行為和舉措顯得更為重要，其主導地位是不言而喻的。

首先是輿論的引導和支持。民辦高等教育的發展為教育事業、為社會進步做出了巨大的貢獻，理應得到政府及公眾的重視和支持，獲得廣泛的輿論贊譽，但無論從政府層面、社會公眾層面，還是從輿論宣傳的實際狀況來看，民辦高等教育發展的輿論支持是令人沮喪的。民辦高等教育的發展確實需要輿論支持。所謂輿論支持，即引導和調控輿論，使之適宜于民辦高等教育發展的目標和方向。但不管屬于哪個層面的輿論，引導或調控，歸根結蒂是有明確目的的政府行為。

政府對輿論的引導，必須堅持正面宣傳和正確引導、相信群眾和依靠群眾以及辯證等各項原則。一是對公眾輿論進行正確引導和調控，二是強化新聞輿論的主導作用，使整個輿論朝著有利于促進民辦高等教育發展的方向發展，形成良好的輿論體系。

其次是政策法規的規范和促進。從民辦高等教育發展歷程來看，民辦高等教育發展每前進一步，都與國家和政府制定的政策法規息息相關。政策法規的出籠就像晴雨表，其直接影響了民辦高等教育發展速度和水平。

再次是制度的保障。民辦高等教育的發展離不開各種制度的保障。如準人制度的建立，它不僅能保證符合設立條件具有發展前景的民辦高校進入辦學行列，發揮重要作用，而且能夠將那些辦學條件差，混水摸魚，辦學思想不端正，甚至想通過所謂辦學大撈一把的“假民辦”阻擋在門外，這顯然能為民辦高等教育的發展掃除道路上的障礙。而制度的建立同樣需要政府的全力以赴。

政府是民辦高等教育制度的建設者。政府建立制度的目標是在保證國家利益的基礎上。創建對民辦高等教育機構具有良好的激勵和約束功能的制度環境。既為民辦高等教育的發展、合作和運營創造條件，又要抑制其機會主義行為。民辦高等教育的制度建設要體現合理性、可操作性、穩定性、創新性和行業特點。這樣才能使建立有關民辦高等教育的制度有章可循、有據可依，使民辦高等教育的制度與民辦高等教育機構的動機、行為之間產生更多的內在聯系，使民辦高等教育在良好的制度環境下健康持續地發展。

(二)民辦高校在促進中的積極應對

1．思想觀念上的積極應對

首先，民辦高校要清醒地認識到，我國民辦高等教育的發展雖然已有二十余年的歷史，已取得了足以讓世人震驚的重大成就，為社會作出了巨大貢獻，但仍處于發展初期，同我國公立高等教育發展相比，確實存在著很大的差距。除了學校數量的巨大差距外，兩者的在校生數、師資隊伍的數量和水平、教學設施和設備的條件，都存在著很大差距。因而，民辦高校不能因為已取得一些辦學成果就沾沾自喜，盲目樂觀，當然也不能因為發展中有困難或差距大，就退縮或氣餒。民辦高校要正視現實，找出差距，緊跟形勢，抓住時機，快速發展。

其次，民辦高校必須意識到，民辦高等教育雖然有良好的發展機遇，但困難重重，同樣面臨著各種嚴峻的挑戰，機遇與挑戰并存。就社會公眾對民辦高等教育的理解和認識情況，筆者做了一個調查。

2009年11月，筆者對廣東省廣州市執信中學(省重點中學)、廣州市第63中學(位于城郊結合部的中學)、廣州錦華中學(民辦中學)等學校進行了問卷調查。共發問卷500份，收回有效問卷420份，其中297份畢業班學生問卷，70份畢業班學生家長問卷，53份教師問卷。調查內容包括學生及家長的擇校意圖及原因，對國家有關民辦教育政策的了解情況，民辦教育的社會認識情況等。統計結果顯示：在家長對民辦高等教育的總體評價中，對之表示很滿意的家長為零，表示滿意的占30％，11人表示失望，5人表示非常失望，有相當一部分家長不清楚現階段民辦高等教育發展狀況(只知道經常在報紙做招生廣告宣傳的白云職業技術學院)，占47.1％；這說明民辦高等教育在廣東的影響力還相當有限；在家長及學生擇校意愿中，大部分家長選擇“不會讓孩子入讀民辦大學”，原因是民辦高校師資力量不完善、教育質量不高；民辦學校“師資不穩定”、“知名度差”、“民辦大學以營利為目的”。在297份學生問卷中，有211名學生選擇“不會人讀民辦大學”，占總人數的71.04％。主要原因是不了解民辦大學，其次是收費太高，民辦教育的信譽水平較低等；家長、教師對國家有關民辦教育政策的了解。調查發現，大部分學生家長不了解《民辦教育促進法》，占調查總人數的67％。教師不了解《民辦教育促進法》也占了36.3％。

調查結果表明，社會民眾對民辦高等教育的社會認知和認可度比較低，相當一部分調查對象不了解民辦教育的發展現狀。究其原因，一方面可能普通民眾對國家法律及政策層面的情況不太關注，有關民辦高等教育的輿論宣傳不足；另一方面也說明了民辦高等教育的發展，還不足以在公眾心目_中占據重要位置，民辦高等教育在社會上的影響還不夠深遠。

對此，民辦高校要分析深層次的原因，加強和重視輿論宣傳，用良好形象和實力向社會展示自己，從而消除不利影響。

2．具體行動上的積極應對

第一，端正辦學指導思想，依法辦學，始終堅持教育不以營利為目的的宗旨。民辦高等教育是一項公益性事業，教育公益性質決定了民辦高等教育不應以營利為目的，同時更不能獲得所謂的“暴利”。對于民辦高校的舉辦者來說，在辦學的指導思想上，一定要尊重教育的基本規律，按照法律政策的要求，依法進入辦學行列，依法舉辦教育教學活動，正正規規辦學，實實在在發展。

第二，要面向市場，準確定位，堅持多樣化辦學，主動適應社會經濟發展的全面需要。堅持辦學多樣化，轉變教育觀念，民辦高校才能有寬廣的發展空間。多樣化應包括兩個方面：一是辦學規模、形式、層次、專業門類等多樣化；二是指集資渠道、產權關系、舉辦體制、管理體制等多樣化，以提高民辦高校的社會適應性和生存發展能力。

第三，強化硬件等基礎性建設。包括規劃合理的綠化達標的校園和寬敞的校舍，具有設施齊備的體育運動場館，藏書豐富適應教學和學習需要的圖書館，儀器設備一流的多媒體教室、語音室、計算機室和實驗室等，為學生營造一個良好的學習及生活環境。

第四，培養和拓展民辦高校的科研職能，加強民辦高等教育的理論研究。一是通過科研提高民辦高校教師的教學水平和質量，為國家培養合格有用的人才；二是以理論研究成果為政府決策和民辦高校自身管理提供理論依據，促進民辦高等教育的發展。

二、民辦高校在促進互動中積極應對的目標選擇

應該說，政府為民辦高等教育的發展，制定了一系列的法規政策，雖然其效果有限，但方向和目標正確，也為民辦高校的發展營造了一個寬松適宜的外部環境。那么民辦高校如何加強內部環境的自身建設，選擇有利可行的發展目標，則是值得關注和研究的重要課題。

(一)加強師資隊伍建設

1．加快建立專兼職相結合的師資隊伍

民辦高校創辦之初，以兼職教師為主要力量，還勉強而為之。但隨著時間的推移，以兼職教師為主，已無法滿足辦學規模擴大、教學質量提高、辦學特色形成的要求。而且“兼職”教師，其主要精力還是放在其“第一崗位上”，依靠兼職教師，無法形成一支以民辦高校為家的穩固的師資力量。這是將來影響教育質量提高的決定因素。因此，民辦高校應確立“高素質、高水平、高待遇”的“三高”用人機制，采取得力措施，建設一支素質優良、年齡職稱結構合理、具有開拓精神、具有現代教師品質、相對穩定的專職教師隊伍，最終形成專兼職教師隊伍相結合的良好局面。民辦高校的實踐證明，擁有一支相對穩定的師資隊伍，對于保證教育教學質量，提高辦學效益，促進民辦高等教育的健康持續發展至關重要。

2．建立現有人力資源優化機制以及績效考評制度

民辦高校在對現有人力資源的開發培養、使用管理上，應立足現在，放眼長遠，對于現有人才資源優化，通過競爭、激勵和更新三種途徑來進行。要挖掘高素質的人力資源，需要借助競爭機制，遵循公開、公平、公正的競爭原則，擇優遴聘，獲得需要的教師。民辦高校教師管理的激勵機制，可以依據與考績結果相配套的獎勵制度、合理且人性化的升等制度、彈性的薪資制度來激發教師的積極性、主動性和創造性。建立激勵機制的目的是增強教師責任感、義務感和成就感，使其看到學校的發展目標與個人目標間的關系，促使教師產生積極的教學和研究工作欲望，從而最大限度地發揮潛能。人力資源優化的更新機制，包括人員更新和知識更新兩方面。人員更新機制旨在廢除聘任終身制，藉由人才流動，不斷發現新人才，選用新的優秀教師來教導學生，真正做到人盡其才，才盡其用。知識更新機制是指教師和管理人員需隨著社會發展更新知識，以適應科學技術與知識迅速發展的需求。

3．確立終身教育觀念，重視師資培訓工作，提高教師素質

民辦高校的管理者應樹立現代管理觀念。為了更好的用人，必須重視人的自身發展，重視人才培養，挖掘人力資源潛力為前提。在人才培養和使用上，民辦高校一定要突破“重使用，輕培養”的傳統觀念，有計劃、有組織地培養各類人才。鼓勵教師進行學識或技能的再充實和進修，創建一套適應知識經濟體制要求、充滿活力的育人機制，不斷提高廣大教師的全面素質。

(二)提高教育質量

《民辦教育促進法》明確規定，民辦學校應遵守法律、法規，貫徹國家的教育方針，保證教育質量，致力于培養社會主義建設事業的各類人才。可見，保證和提高教育質量，是民辦高校辦學最重要的任務，也是民辦高校應對政府促進最有力的目標。提高教育質量須努力做到如下方面：

1．樹立教育精品意識

第一，視質量為生命。教育的終極關懷在教育本身。民辦高等教育要發揮的最重要功能即是提高教育質量。在質量成為21世紀高等教育發展生命線的背景下，要樹立以質量求生存、以特色求發展的觀念，以“教育要面向現代化，面向世界，面向未來”為指導思想，千方百計提高教育教學質量和水平。作為美國兩大教育基金會之一的洛克菲勒兄弟基金會曾明確提出：“追求優秀不是大學教育的一個副產品，而是其生存的條件”。質量得不到保證，民辦高等教育就將失去其存在的合理性，因而絕不能以犧牲教育質量為代價來換取辦學規模的盲目擴大。

第二，踐行現代教育新理念。第一，倡導人本主義教育思想和終身教育觀念，關注人自身的發展。民辦高等教育應以聯合國教科文組織提出的面向21世紀教育的四個支柱(學會認知，學會做事，學會共同生活，學會生存)作為培養目標，即知識、能力、素質“三位一體”的培養目標，據此，民辦高校應確立專業與課程設置，淡化專業界限，注重課程改革，加強課程建設，變專業對口的觀念為適應的觀念，變教育的針對性為適應性的觀念，以優秀傳統文化在內的“超越時代的不變的價值”、“永恒性”內容為主要教學內容，以適應不斷變化的世界和社會，促進學生更好地生存和發展；第二，堅持專業教育為中心、注重文化素質教育，并使二者有機結合的教育原則，努力成為真正推行素質教育的試驗田；第三，堅持“教為主導，學為主動”的教學策略。筆者認為，學生學習是最為根本的。因為，“做事、生存與合作”，從本質上講也是學習。民辦高校的管理者、辦學者應樹立教學管理是最為核心的學校工作的觀念。針對民辦高校學生知識基礎、學習習慣與方法等方面參差不齊的現實，教會學生“學會學習”尤其重要。“從現在的單方面灌輸知識的教育，轉變為培養孩子自主學習、獨立思考能力的教育。”惟有如此，方能創國內一流，世界知名的民辦高校。

陜西省民辦高校在樹立獨特教育理念方面在全國成為典范。自1997年以來，陜西共有37所學校因辦學思想端正、辦學條件良好、管理科學嚴格、教育質量高、社會信譽好，被陜西省教委評為“明星學校”。其中西安翻譯學院、西安外事學院、西安歐亞學院、西安西京學院、西安思源學院5所高校在校生均超過萬人，有的近3萬人，占全國萬人以上民辦高校總數的50％，成為全國民辦高校中的“超級大校”。這幾所著名的民辦高校幾乎都形成了自己獨特的教育理念和發展思路。西安翻譯學院提出了“第二希望工程”的民辦教育理念，在校生已達2.9萬人，積累資產5億元。西安外事學院提出了“多元集納，綜合創新”的校訓和“校無大小，教無高下，學無長幼，育無國界”的教育理念，學校擁有固定資產3個億，校園上千畝。西安歐亞學院提出了“辦學以人為本，育人以德為本”的教育理念，學校更新觀念，開拓進取，全面推行科學化管理。西京學院提出了“一切為了學生，為了一切學生，為了學生的一切”的辦學理念，倡導以“奉獻、無畏、創新、高效”為主要特征的“西京精神”，校園占地1320畝，校舍30萬平方米，校產超過3.5億元。他們還在教育體制、運行機制、教育質量、隊伍建設、對外開放、教育現代化水平等方面，大膽開拓，勇于創新，取得了一系列重大成果。

2．進行合理科學的專業設置

民辦高校的專業設置應想方設法扭轉不當的局面。一是要對專業設置進行合理規劃，增強辦學活力。應該確定專業人才培養質量的指標體系，組織專業評估，提高專業建設水平。對專業布局進行整體規劃，定期抽查，以減少重復建設，使教育資源得到合理配置，提高辦學效益；二是要優化專業設置結構，加強專業內涵建設。民辦高校要改變公辦高校過去那種學科間界限分明、缺乏交流和融合的狀況，一方面加強傳統學科專業的改造和建設，發揮學校已有的學科專業優勢，鍛造品牌專業，建立特色專業；另一方面通過市場發掘或學科專業交叉整合，孕育新專業，大力扶持有廣闊前景的朝陽專業。同時，應加強人文科學、社會科學、自然科學的基礎性專業的建設，以鞏固民辦高校的辦學基礎，提高學校的辦學層次和水平；三是構建多樣化的以人為本的專業教育培養模式。以人為本的專業設置理念，既體現以學生的興趣、愛好、特長等為根據設置專業，又體現學校自主研究來設置專業，為潛在的個人創造性、自主性提供盡可能多的機會。四是遵循專業設置的各項原則，即適應性原則、最優化原則和特色性原則，以便更科學合理地構建各類專業。

3．積極推進“外引內聯”，增強辦學實力，提高教育質量

以“外引”促進民辦高校國際化，民辦高校應以全新的觀念，主動出擊，積極發展同世界各國的教育交流與合作，學習別國教育的先進經驗，以靈活的民辦高等教育機制和優惠的政策吸引外資，擴大投資力度，其核心是加強民辦高等教育的國際化。廣東培正學院在開展國際教育合作方面取得了顯著成果。該學院從2000年開始國際合作辦學，先后與澳大利亞臥龍崗大學(UOW)、澳大利亞開放大學(OLI)、英國工商管理家協會(ABE)簽訂了合作辦學協議，學生在取得ABE證書后，修讀國外大學課程，取得本科學歷、學士學位，走出了一條國際教育合作的新路。目前，該校又與澳大利亞詹姆斯·庫克大學(JCU)、加拿大北大西洋學院、英國寶盾學院等多家國外教育機構簽訂了開展其他教育項目的合作協議。

(三)規范管理制度

民辦高校積極應對還有一個不可忽略的重要目標，即是內部制度建設及其規范。民辦高校有關制度建設的完整和協調如何，直接關系到政府促進的目標和效果。民辦高校的制度建設可從以下幾個方面著手：

1．建立健全董事會領導下的校長負責制

要規范該制度就必須做到：一是提高認識、轉變觀念。民辦高校應將完善董事會領導下的校長負責制視為自身事業發展的客觀需要，一方面在獲得社會各力量的支持下發展自身，另一方面又能向社會輻射能量，直接為經濟建設和社會服務。二是規范管理，健全機制。機制不健全和管理不規范必然會引起董事會領導下校長負責制工作的隨意性。因此，要搞好民辦高校內部各機構的組織和協調，進一步完善董事會章程，細化條款，增強可操作性和控制性，注重發揮合作各方的主動性、實效性和互動性，把董事會定為學校的最高決策機構。董事會應當在貫徹執行國家法律、法規和教育方針，并在國家法律、法規及董事會章程規定的范圍內，對學校的重大事項進行決策。三是建章立制，理順關系。首先要明確相應的工作制度，嚴格的議事規則制度、重大問題的表決制度、廣泛聯系群眾的制度以及教職工代表大會制度等，做到有章可循，有法可依。其次，要理順各方面關系。包括董事會與校黨委的關系、民辦高校與政府的關系、董事會、校長與教代會、工會的關系等。處理和協調各種的關系，為學校各項工作的開展，提供有力的保障。

2．建立和完善學生工作管理制度

民辦高校對學生管理分為兩個部分：一是對學生學習過程進行管理；二是對學生就學過程的常規管理。在管理中必須重視制度建設，做到：第一，依法保障受教育者即廣大學生的合法權益；第二，建立學生政治思想教育工作制度；第三，建立學生日常學習、生活、紀律方面的制度。學校應教育督促學生努力完成學習任務，樹立良好的學風。關心學生的生活與健康，抓好校風校紀建設，教育學生熱愛學校、宣傳學校和建設學校，遵章守紀，形成良好的校風；第四，在學生管理中，要把“以人為本”的管理理念切實貫徹到管理工作中去，改變傳統的學生管理工作中學校與學生處于管理和被管理的對立格局，變管理為引導，變管理為服務。要運用多種學生管理方式，充分發揮學生的主觀能動性，變被動管理為自我管理，從而提高管理和服務的質量。

3．完善民主參與和監督制度

民辦高校的管理，還要靠全體教職工的共同參與，給教職工以知情權、參與權、表決權以及評估、批評權，以增強管理的民主性和科學性。

教職工的參與可以通過成立工會組織的形式來進行。管理者都應主動地把教職工組織起來，讓他們真正參與到學校的管理中來，增強大家的主人翁責任感，增強民辦高校的凝聚力和向心力，讓大家感到學校的事業就是自己的事業。在學校重大決策特別是事關教職工切身利益的決策中，應該有工會主要成員參與。如果全體教職工真正把學校的事情當作自己的事業，學校的發展有了不竭的源泉和動力。

對民辦高校的監督包括國家權力部門的立法監督、教育行政部門的行政監督、司法部門的司法監督、人民群眾的社會監督以及教育督導對民辦高校的教育教學方面的監督。民辦高校對于各種監督活動不僅不能拒絕，而且應予以積極配合，不僅要建立應對來自外界監督的機制，還要完善好內部各部門對學校辦學的監督制度，諸如對辦學目標和方向、財務管理以及教學質量等方面的監督等。這樣，民辦高校的辦學就不會偏離方向，從而穩步健康地向前發展。