中國政府應急物資的儲備模式研究

摘要：建立應急救援物資、生活必需品及應急處置裝備制度是應對突發事件的重要保障。當前，中國建立了“分責管理、分級負責、屬地為主”的應急體制，并在處理突發事件中取得了良好效果，但也存在著應急物資儲備數量少、品種單一及科學的保障能力評估體系不健全等問題。為此，中國應優化應急物資儲備模式與體系，進一步增強應急物資保障能力。

關鍵詞：突發事件；風險級別；應急物資；儲備模式

中圖分類號：F259.23 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2011）02-0092-05

一、引言

各類突發事件如地震、洪水、冰凍災害以及各類疫情等頻繁侵襲著人類生存的世界，嚴重威脅著人們的生命健康和財產安全，尤其是近年來突發事件造成的人員傷亡、經濟損失和社會影響呈現逐漸增加的趨勢。如何做好突發事件應對成為目前政府部門和學術界十分關注的問題。應急資源在突發事件應急處置中占有極其重要的位置。所謂應急，其本質就是對應急資源的充分占有、合理配置和快速展開的過程，所以做好應急物資儲備工作是保障突發事件物資供應、提高突發事件應對效率、減少人員傷亡和經濟損失的重要基礎，也是決定著突發事件應急處置成敗的關鍵因素。2003年席卷全國的SARS給中國的應急物資儲備帶來空前的挑戰，出現了十分嚴重的應急物資儲備與需求之間的矛盾[1]；2008年年初的雨雪冰凍災害再一次給中國的應急物資儲備敲響警鐘；2008年的汶川大地震又再次出現了應急物資儲備嚴重不足的現象[2] [4]，在地震發生后的48小時內中央級救災物資儲備庫的應急物資已被調空，但還是遠遠不能滿足災區對應急物資的需求。事實已經證明，做好突發事件應急物資的儲備工作，已成為目前急需解決的問題。

突發事件應急物資的儲備問題已受到了國內外研究者的關注，如Abend等研究了核事故發生時應急資源的需求特征[5]；Pavel Albores等研究了針對恐怖襲擊事件政府應急準備的問題[6]；Timothy探討了對于危險化學品事件地方政府和社區應該如何準備的問題[7]，其中就包含應急物資的儲備。應急物資的儲備不僅是政府的事情，每一個普通民眾都應該做好自己的準備，Brenda等研究了低收入家庭應該如何做好突發事件應急物資準備的問題[8]。此外，醫院應急醫療物資的儲備以及醫療物資的整合問題也受到了國外研究者的關注[9] [10]。中國學者也對應急資源儲備問題進行了一些探索，包玉梅和陳桂香等分別探討了中國應急資源儲備中存在的問題，并給出了相應的策略[11] [12]。盡管政府部門和學者高度重視應急物資的儲備工作，然而政府部門如何儲備的應急物資的研究卻未見報道?！吨腥A人民共和國突發事件應對法》明確規定，中國是“分類管理、分級負責、屬地為主”應急管理體制，這就要求各類政府作為主責部門，分別應對不同級別的突發事件，并根據突發事件的級別儲備相應的應急物資。本文以中國突發事件應急處置中“分級負責”原則為基礎，重點研究基于風險級別的政府應急物資儲備模式，以期為政府應急物資儲備提供理論依據，優化應急物資的儲備模式，提高突發事件的應急資源保障能力。

二、中國應急物資儲備中存在的問題

應急物資就是突發事件應對過程中所需要的各類物品、設備和設施的總稱。應急物資是突發事件應急救援的物資保障。中國政府高度重視應急物資的儲備工作，1998年張北地震以后，民政部和財政部在全國建立了10個中央級救災物資儲備庫；2008年汶川地震之后，民政部和財政部又決定將中央級應急物資儲備庫由原來的10個增加到24個，應急物資儲備的數量和種類將大大增加，但是中國應急物資儲備仍存在許多問題和不足，主要表現在：

1. 沒有建立以風險評估為基礎的應急物資儲備模式。突發事件的風險大小決定了應急物資儲備的數量、品種和儲備方式，而中國目前應急物資儲備多是經驗性的，缺乏科學的風險分析，沒有在風險評估基礎上建立相應的儲備制度。

2. 應急物資分級儲備的制度不完善。按照突發事件“分級負責”的應急管理體制，各級政府都需要根據自己的級別，確定主要負責應對相應級別的突發事件，并需要儲備相應的應急物資。然而目前各級政府需要負責應對的突發事件的級別劃分不明確，因而對應急物資的儲備也沒有明確要求，以至于部分地方政府很少或者根本就沒有儲備應急物資。

3. 應急物資儲備的數量少、品種單一。中國目前應急物資儲備數量少，遠遠不能滿足大規模突發事件的需求；另外應急物資儲備品種比較單一，也僅僅局限于帳篷、棉被等。

4. 儲備方式單一。表現在只注重實物儲備，對合同儲備和生產能力儲備尚未得到重視，雖然有些地方政府也開始了協議儲備，但是雙方的權利和義務不明確，缺乏有效的監管[13]，當突發事件發生后這些合同儲備能否真正發揮作用，還不得而知。

5. 對應急物資的保障能力缺乏科學的評估。應急物資的保障能力評估是發現應急物資儲備中存在的問題與不足、調整應急物資的儲備結構、合理安排應急物資儲備方式、提高應急物資保障能力的重要手段。然而，目前中國各級政府對應急物資保障能力尚缺乏科學的評估工作。

為了克服中國目前應急物資儲備中存在的問題，政府部門須按照突發事件“分級負責”的原則，確定各級政府主要負責的突發事件的風險級別，然后以此為基礎，儲備相應的應急物資，這樣對于科學儲備應急物資、提高資源的利用效率、保障突發事件應對的物資供應具有重要作用。

三、突發事件的風險級別與應急物資儲備

（一）突發事件的風險級別

中國地域遼闊、地理環境復雜，突發事件種類多、隨機性強，如果僅僅依靠國務院進行應對不僅不現實而且也容易失去最佳應對機會。因此需要根據 “分級負責”的原則，建立與政府級別相對應的突發事件的風險級別，即什么級別的突發事件由什么級別的政府為主負責進行應對。

中國已經對突發事件進行分級，如《國家突發公共事件總體應急預案》將突發事件分成4個級別：特別重大（Ⅰ級）、重大（Ⅱ級）、較大（Ⅲ級）和一般（Ⅳ級）。但是突發事件的級別和需要負責應對的政府級別缺乏必然聯系，如膠濟鐵路火車相撞事件導致72人死亡、416人受傷，屬于造成重大人員傷亡的突發事件，但只需要當地政府就能夠應對[14]。因此，需要建立與政府級別相對應的突發事件風險級別，根據突發事件發生的規模、受災人口數和應急物資需求等要素，可將突發事件分為3個級別：

1. 大規模突發事件。大規模突發事件就是造成的受災面積廣、受災人口多、經濟損失大、應急物資需求量大、應急物資需求點多、持續時間較長的突發事件[14]。這類突發事件需要國家應對和全社會的共同努力才能確保迅速控制災情、安置災民、最大限度地減小突發事件造成的損失，如2003年的SARS、2008年的雨雪冰凍災害和汶川大地震等。這類突發事件發生的概率極低，但是影響極大，甚至需要國家動員去應對。

2. 較大規模突發事件。較大規模突發事件一般指受災面積較大、受災人口較多、有比較大的經濟損失和社會影響、需要較多應急物資的突發事件，這類突發事件超過了突發事件所在地政府的應對能力，需要省級政府為主才能有效應對。這類突發事件發生的概率較小。

3. 一般規模突發事件。一般規模突發事件是指超出當地政府的日常工作范圍，但受災面積較小、有一定的人口受到災害影響，同時具有一定的破壞性、需要一定數量的應急物資的突發事件，這類突發事件只需要縣級政府就可以有效應對。

（二）應急物資的儲備方式

應急物資的儲備方式主要包括三種：實物儲備、合同儲備以及生產能力儲備。

1. 實物儲備。實物儲備就是以實物的形式儲存在倉庫中，當突發事件發生后隨時可調用的物資儲備，實物儲備是突發事件尤其是大規模突發事件初期應對的主要物資來源，實物儲備對于生命的拯救、災情的控制具有重要意義。但是如果全部或過多的依靠實物儲備，由于突發事件的不確定性以及物資的有效使用期限等因素，往往會造成社會財富巨大的浪費和大量資產的長期閑置等。

2. 合同儲備。合同儲備就是政府部門與擁有應急資源的企事業單位或個人簽訂合同，保證在突發事件發生后按照合同約定，能夠優先租用、調用這些單位或個人的物資進行救災，這種物資儲備方式稱為合同儲備。可采用合同儲備應急物資很多，如建筑企業的鏟車、挖掘機、大貨車等設備，倉儲企業的食品、藥品等，當突發事件發生后按照合同約定優先調用這些資源進行救災。但是，由于合同儲備的應急物資無法對應急資源的具體需求時間作出約定，所以要防止在突發事件發生后，合同儲備的應急物資已報廢、正在維修或者暫時沒貨，影響突發事件的應急處置。

3. 生產能力儲備。生產能力儲備是對那些能夠生產、轉產或研制救災物資的企業或其他單位，通過簽訂有關協議或合同，保證突發事件發生后能夠按照合同要求迅速生產、轉產或研制救災物資，這類應急物資的儲備方式稱為生產能力儲備。但是生產能力儲備轉化為應急物資需要一定的時間。這種儲備對大規模突發事件的長期救災起到非常重要的作用，但是如果過多的依靠生產能力儲備，會影響突發事件的處置尤其是前期的處置工作。

（三）突發事件的風險級別對應急物資儲備的影響

1. 風險級別決定應急物資的儲備數量和結構。政府應急物資儲備的數量取決于需要應對的風險級別，突發事件的風險級別越高，需要準備的應急物資就越多，如大規模突發事件影響范圍大、受災人口多、應急物資需求量大，因此國家就需要儲備較多的應急物資；對于一般規模突發事件由于影響范圍小、受災人數少、應急物資的需求量小，因此縣級政府應急物資的儲備量也相對較小。

突發事件的風險級別對應急物資的儲備結構也有很大影響，一方面是不同級別的突發事件對應急物資的需求結構有所不同，如巨災不僅需要應急救援物資，而且需要災民安置物資，但一般性災害則更需要應急救援類物資；另一方面大規模突發事件如洪水和地震容易產生衍生、次生災害，所以在應急物資儲備中，不僅要儲備突發事件本身所需要的物資，而且還要儲備次生災害所需的應急物資。

2. 風險級別影響應急物資的儲備方式。突發事件的風險級別對應急物資的儲備方式影響也非常顯著。大規模突發事件要求國家不僅要做好實物儲備，而且也要做好合同儲備和生產能力儲備，因為大規模突發事件往往持續時間長，僅僅靠實物儲備遠遠不夠，而合同儲備和生產能力儲備是長期救災的必要保障；對于較大規模突發事件，需要采用實物儲備和合同儲備并重的儲備方式；對于一般規模突發事件則只需要實物儲備。

四、應急物資的儲備模式

政府是突發事件的主要應對者，同樣也是應急物資的主要儲備者。除了政府之外，家庭、企業和市場等也都需要儲備一定量的應急物資，因為家庭和企業不僅是主要受災者，而且也是災害的第一應對者。企業、家庭和市場儲備是對政府應急資源儲備的必要補充，雖然數量較小，但是對于生命拯救以及災情控制往往發揮著重要作用。因此，整個應急物資儲備就形成了以政府儲備為主、其他儲備為輔的應急物資儲備體系。圖1給出了各類物資儲備與突發事件應對之間的關系。

以風險級別為基礎的政府應急物資儲備模式包括四個階段：根據突發事件“分級負責”的原則，第一，確定各級政府主要負責應對的突發事件的風險級別；第二，以突發事件的風險級別為基礎，確定各級政府需要儲備的應急物資的種類和數量；第三，確定各類應急物資的儲備方式；第四，對應急物資的保障能力進行評價，提高應急物資的儲備質量（見圖2）。

（一）確定各級政府所要應對突發事件的風險級別

確定各級政府需要應對的突發事件風險級別，是各級政府應急物資儲備的主要依據和前提條件。國家應急物資儲備主要針對大規模突發事件。大規模突發事件如汶川地震這類的巨災，應急資源需求量十分巨大，如果按照這種百年一遇或者更小概率事件的風險標準來儲備應急物資，顯然不現實，因為應急物資的使用期限都是有限的，而巨災發生的概率特別小，什么時候發生具有非常大的不確定性，這樣就往往造成社會財富的巨大浪費。因此需要科學確定各級政府主要負責應對的突發事件的風險級別。

在對各類突發事件進行風險分析的基礎上，結合各級政府的經濟實力，確定國家、省（市）、縣級政府需要應對災害的規模和級別?？h級政府主要負責應對一般規模突發事件；省級政府主要應對較大規模突發事件；國家主要負責應對大規模突發事件。或者根據風險概率確定各級政府需要應對的突發事件的級別。如國家主要負責應對50年一遇或更小概率的突發事件，?。ㄊ校┲饕撠煈獙?0年或者30年一遇的突發事件，縣級主要負責因對10年或者15年一遇的突發事件。

（二）確定各級政府應急物資儲備的種類和數量

各級政府根據本級政府主要負責應對的突發事件的種類和級別，確定需要儲備的應急物資的種類和數量。在確定應急物資儲備的種類和數量過程中，既要考慮社會效益，也要考慮經濟效益，做到規模適度，既要避免應急物資儲備過少，無法滿足突發事件應對的需求；又要避免應急物資儲備過多而造成不必要的浪費。

（三）確定政府應急物資的儲備方式

在確定各級政府應急物資儲備種類和數量的基礎上，需要合理安排各類應急物資的儲備方式。在選擇各類應急物資儲備方式的過程中，需要注意幾個問題：第一，應急資源的用途、急需程度、有效使用期限等因素影響應急物資的儲備方式；第二，實物儲備是應急救援的關鍵，當突發事件發生后，就可以立即調運這些物資；第三，存儲重要應急物資，尤其是對生命救助和災情控制起重要作用的物資；第四，以最小投入獲取最大的社會效益。

合理安排各類物資的儲備方式，確定哪些應急物資需要實物儲備、哪些需要合同儲備以及哪些需要生產能力儲備、哪些物資需要多種儲備方式相結合，做到在突發事件發生后既能夠及時向災區提供必要的應急物資，確保最大限度地挽救人民的生命和財產，又能夠使投入和維護成本最低。

對于大規模突發事件由于應急物資需求量大，中央在應急物資儲備的過程中，不僅要注重實物儲備，同時還要注重合同儲備和生產能力儲備。實物儲備和合同儲備要滿足三天的基本救災需求，一方面是因為生產能力儲備、大規模的社會采購、社會捐贈等都很難在第一時間發揮作用；另一方面也為應急資源籌集爭取寶貴的時間。

對于較大規模突發事件，省級政府應急物資儲備一般需要滿足1—2天的救災需要，同時也要進行一定比例的合同儲備和生產能力儲備。由于各個省份的災害類型、經濟特征、人文因素差別很大，所以，應急物資儲備的數量、種類和方式也不盡相同。經濟發達的省份可以提高實物儲備的比例，經濟欠發達省份除了以實物的形式儲備最急需的應急物資之外，更需要注重合同儲備和生產能力儲備。

一般規模突發事件所需應急資源較少，縣級政府只需要以實物的形式儲備應對中最急需的應急物資，以及市場上不容易采購或市場數量較少而突發事件又急需的物資，其他物資完全可以通過市場采購獲得。

（四）應急物資保障能力評價

應急物資保障能力評價是發現應急物資儲備中存在問題和不足、調整應急物資的儲備結構、改善應急物資的存儲質量、提高突發事件應急物資保障能力的有效手段。應急物資保障能力評價可根據不同的需求選擇不同的方案，如評價應急物資在應急處置的各個階段——搜尋救援、醫療救護、災民安置、恢復重建等階段的保障能力；或者按照總體應急預案的要求，評價應急物資在應對的各個方面如交通運輸、醫療衛生、通訊等方面的保障能力。通過評價及時發現應急物資儲備中存在的問題與不足，調整應急物資儲備的數量和種類，優化應急物資的儲備方式，提高應急物資的儲備質量，以最小的成本獲取最大的社會效益。

五、結論

《中華人民共和國突發事件應對法》明確規定，中國執行的是“分類管理、分級負責、屬地為主”應急管理體制，這就要求各級政府作為應對突發事件的主要部門，分別負責應對不同級別的突發事件，因而也需要儲備相應級別的應急物資。本文在分析中國應急物資儲備存在問題的基礎上，按照中國突發事件“分級負責”的原則，提出以突發事件風險級別為基礎的政府應急物資儲備模式。本文的主要結論有：

1. 界定了突發事件的風險級別，將突發事件的級別劃分為大規模突發事件、較大規模突發事件以及一般規模突發事件。大規模突發事件需要國家為主進行應對；較大規模突發事件需要省級政府為主進行應對；一般規模突發事件需要縣級政府為主進行應對。

2. 界定了政府應急物資儲備方式，主要包括三種儲備方式，即實物儲備、合同儲備以及生產能力儲備。

3. 提出了政府應急物資的儲備模式，主要包括四個步驟：第一，根據突發事件“分級負責”的原則，確定各級政府主要負責應對的突發事件的風險級別；第二，以突發事件的風險級別為基礎，確定各級政府需要儲備的應急物資的種類和數量；第三，確定各類應急物資的儲備方式；第四，對應急物資的保障能力進行評價，提高應急物資的儲備質量。

參考文獻：

［1］孫華，王繼群，段曉軍，等.“非典”物資裝備應急保障存在的問題及應對措施［J］.醫療衛生裝備，2003，（8）.

［2］趙文武，伍國正.我國南方冰雪災害的特征與城市救災對策研究［J］.中國安全科學學報，2008，（10）.

［3］楊文鍵，胡文峰.優化應急救災物資儲備功能［J］.中國減災，2009，（3）.

［4］劉宗熹，章竟.由汶川地震看應急物資的儲備與管理［J］.物流工程與管理，2008，（11）.

［5］Abend M，Bubk O，Hotop S，et al. Estimating Medical Resources Required following a Nuclear Event［J］. Computers in Biology and Medicine，1999，（29）.

［6］Pavel Albores，Duncan Shaw. Government Preparedness： Using Simulation to Prepare for a Terrorist Attack［J］. Computers Operations Research，2008，（35）.

［7］Timothy R. G. The role of Local Communities in Chemical Accident Prevention and Preparedness［J］. Journal of Loss Prevention in the Process Industries，2005，（18）.

［8］Brenda D P，William C. M，Leslie A N. Disaster threat： Preparedness and Potential Response of the Lowest Income Quartile［J］. Environmental Hazards，2005，（6）.

［9］Robert K，Kanter，John R. Hospital Emergency Surge Capacity： An Empiric New York Statewide Study［J］. Annals of Emergency Medicine，2007，（9）.

［10］Dent C M，Drake D. Development of a Healthcare Coalition for Emergency Preparedness［J］.American Journal of Infection Control，2006，（5）.

［11］包玉梅.突發公共事件應急物資儲備策略研究［J］.科技信息（學術研究），2008，（34）.

［12］陳桂香，段永瑞.對我國應急資源管理改進的建議［J］.上海管理科學，2006，（4）.

［13］張紅.我國應急物資儲備制度的完善［J］.中國行政管理，2009，（3）.

［14］唐偉勤，張敏，張隱.大規模突發事件應急物資的調度過程模擬［J］.中國安全科學學報，2009，（1）.

責任編輯：秦學詩

責任校對：關 華

The Study on Emergency Material Reserve Model of Chinese Government

Zhang Yongling

（Emergency Management School， Henan Polytechnic University， Jiaozuo 454000， China）

Abstract：Establishing emergency relief supplies， necessities and emergency equipment system is an important guarantee of replying emergency. At present， our country established emergency system of \"the principal points， responsibility by level and apanage primarily management \" and achieved good results in the process of dealing with emergencies， but there also exists lack of emergency supplies reserves quantity， breed onefold and less scientific support capacity assessment system， etc. Therefore， we should optimize emergency supplies reserves mode and system; further strengthen the support ability of emergency supplies.

Key words：emergencies; risk level; emergency material; reserve model