政府部門預算支出管理制度的選擇

摘要：環境管制旨在應對因資源環境消費而產生的外部性問題，它通過三種不同類型政策工具的運用得以實施，即：命令與控制型、基于市場型與自愿型。對政府而言，這意味著三種具有不同交易成本發生和負擔機制的管制手段選擇。環境管制的發展包含了一種政府在管制過程中不斷減少交易成本的嘗試，這種努力使得在最新的環境管制形態——自愿環境協議中，企業、非政府組織等多元社會主體共同形成決策并參與管制的實施，分擔改善環境質量的社會責任與成本投入，環境管制因而實現了從管理到治理的轉變。

關鍵詞：政府部門預算；環境管制；交易成本

中圖分類號：F810.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2011）02-0019-05

一、引言

新制度經濟學的思想源頭可以追溯到美國經濟學家羅納德#8226;科斯于1937年發表的一篇著名論文《企業的性質》，其真正流行并成為一門新興經濟學分支，引起人們關注則是在20世紀70年代以后。新制度經濟學繼承了新古典經濟學①，并在其理論框架內，研究和評估資源配置所依賴的制度條件，但這一制度條件過去在新古典經濟學假設中是被視為“外生變量”不予理會的。顯然，新制度經濟學摒棄了制度是外生的這一新古典假設，認為制度是重要的，并把它作為自己研究的對象，用經濟學的方法研究制度的內生化及其對經濟績效的影響，從而彌補了經濟學原存的理論缺陷，使經濟理論對現實的解釋力得以增強。新制度經濟學試圖揭示制度的起源和演化、制度的性質與功能及各種制度具體的經濟后果，研究領域廣泛，其制度分析已經遠超出企業和市場范疇，延伸到社會組織、政府部門、公共政策等眾多領域，并積累了大量文獻。其中，政府預算管理制度作為公共部門制度體系中的重要組成部分，已經成為新制度經濟學的一個重要研究領域。當前，我國尚處于經濟體制轉軌時期，財政預算支出管理制度的變革與完善，也同樣處于路徑探索和方向選擇的重要時點。面對傳統投入控制型預算支出管理模式的種種制度性缺陷，如預算支出控制的異化所導致的預算投入與結果的嚴重脫節；預算支出管理缺乏靈活性，執行效率低下所導致的預算資金供給時效與公共部門事權責任相分離等，如何構建符合公共財政要求，并具有科學理論基礎的新型政府預算支出管理制度，必將成為未來我國財政預算管理制度改革的重要任務。以下主要從新制度經濟學的交易成本理論與制度變遷理論兩個角度，分析基于績效管理的我國部門預算支出管理制度選擇。

二、交易成本理論與我國部門預算支出管理制度選擇

交易成本理論是新制度經濟學的重要組成部分，它源于科斯和康芒斯，主要由威廉姆森發展，并著重分析交易過程中成本約束對交易結果的影響，以及為獲得有效結果需要采取的治理機制。科斯認為，交易成本是“通過價格機制組織生產的最明顯的成本，就是所有發現相對價格的成本。”它包括交易準備階段所花費的成本；交易進行時所發生的談判和簽約成本；利用價格機制對未來不確定性和風險預測困難等產生的成本，還有度量、界定和保護產權的成本等。可見，科斯的交易成本含義非常廣泛，而且，主要是在研究企業和市場這兩種互相替代的制度安排時，考慮如何降低利用市場的交易成本而提出的概念。盡管科斯提出了交易成本的概念，但將交易成本理論發揚光大，對其發展做出最大貢獻的，應屬威廉姆森。威廉姆森認為，交易成本的存在取決于三個因素：有限理性、機會主義及資產專用性。有限理性是指人的智力資源是稀缺的，人的認識是有局限的。機會主義則描述了“狡詐地追求利潤的利己主義”。而資產專用性是指耐用人力資產或實物資產在何種程度上被鎖定而投入一特定交易關系。同時，威廉姆森還將交易成本理論引入契約關系的研究，他指出，實際上，任何關系——經濟的，或是其他的，如果可以被描述為契約問題，那就可以用交易成本理論來評價和研究。雖然交易成本理論最初主要是用于解釋私人部門中的組織形式，但經過許多學者的努力，交易成本理論已經被應用到公共管理、預算制度、預算執行、政治學和財政政策等多個領域。

就政府預算管理制度而言，其建立和運作過程當中的交易成本同樣客觀存在。正如張五常教授所認為的，從廣義角度講，制度是因為交易成本而產生的，所以交易成本也可稱為制度成本。如果將政府預算同樣視為一種普遍的契約關系，那么，在許多利益主體之間都存在著交易契約，其中包括納稅人、公眾及其代理人——立法機關與行政部門之間；審計監察機構與政府部門之間；財政部門與公共職能部門之間；政府部門內部組織之間，等等。顯然，由于交易契約關系的存在，建立、協商、分配、執行及監督這些契約也就相應形成了各種預算制度交易成本。然而，從新制度經濟學角度分析，傳統投入控制型預算支出管理模式是難以有效降低預算制度中的交易成本的。第一，根據有限理性假設，預算決策者無法了解預算中的所有支出細節，因此，通過細致、全面的預算管理規則制定，對預算投入進行嚴格控制，每個預算環節都要做到對規則和程序的遵守，以保證預算按原計劃執行。可見，傳統預算支出管理模式的執行與監督交易成本是很高的。第二，雖然傳統投入控制型預算支出管理模式強調嚴格的預算投入控制，但由于無法避免預算參與者的機會主義傾向，且控制不到位情況的時常出現，往往使得預算管理交易成本不降反升。因此，當前我國政府預算支出管理制度改革的目標就是要克服傳統預算支出管理模式的缺陷，努力降低預算制度交易成本，提高支出效益。

首先，讓我們以構建模型的方法從交易成本的角度分析部門預算支出管理制度的選擇。從眾多有關探討交易成本的文獻中，結合本文所要研究的問題，我們借用麥克庫賓斯（Mc Cubbins）和佩奇（Page）[1]的研究方法建立模型。

假定1：在政府預算支出管理制度的選擇中，立法機構或制度決策者只面臨投入控制制度成本（LC）和績效管理制度成本（AC）兩種制度交易成本，即兩種制度同時存在，并且可以通過各種投入控制手段（P）和績效管理手段（D）的改變來降低以上制度成本。

假定2：更廣泛的績效管理手段的應用增大了D，并且以增加績效管理制度成本的代價有效降低了投入控制制度成本。同理，更深程度的投入控制增大了P，并以增加投入控制制度成本的代價降低了績效管理制度成本。

假定3：降低投入控制制度成本LC的最好手段是D，降低績效管理制度成本AC的最好手段是P，且D、P在{0，1}區間內變化。

于是，部門預算支出管理的制度選擇問題就轉化為：

在滿足LC=mP-nD，且AC=vD-qP的條件下，選擇D{0，1}，P{0，1}使Y=LC+AC最小化。這里的m、v是加大P對LC和AC產生的效用，n、q則是加大D對LC和AC產生的效用。

代換LC和AC可得以D和P為條件的Y:

Y=（m-q）P+（v-n）D

可見，P與D的變化對總交易成本Y的效用，是各自變化對兩種制度交易成本（m-q）和（v-n）的效用之和。P與D的變化（dD）與（dP）產生的總交易成本的改變（dY）是：

dY=dLC+dAC

=（LC/P dP+LC/dD dD）+（AC/P dP+AC/D dD）

=（m dP-n dD）+（v dD-q dP）

=（m-q）dP+（v-n）dD

因此，當（m-q）>0，（v-n）>0時，為使交易成本最小，進行最低限度的投入控制和績效管理，即P=0，D=0；當（m-q）<0，（v-n）<0時，則進行最大程度的投入控制和績效管理，P=1，D=1。然而，根據假設3可知，實現交易成本最小化的制度選擇是P=1且D=1。

于是，我們得出這樣一個結論，即部門預算支出管理制度選擇的最佳方式是投入控制與績效管理兩種制度同時發揮各自最大功效。

這一結論的有趣之處在于，它并不像人們事先預想的那樣，以某一制度的明顯勝出指明改革的制度選擇取向，沒有表現出一種“革命”式的制度變革，而是得出了一個類似制度組合的解決方案。這樣的結果可能看似矛盾，但進一步分析，這實際上是指出了部門預算支出管理制度選擇的一個重要指導思想，即預算支出的投入控制與績效管理兩種制度是相互兼容，而非排斥的。回顧國外預算支出管理改革的歷史，從歐美國家廉價政府的有限預算，到后來的分項排列預算，再到項目預算、零基預算，直至今天的新績效預算，投入控制與績效管理兩種預算制度偏廢任何一方的改革都很難取得預期效果，只有兩種制度的科學組合才能實現理想的預算支出管理目標。

應當說投入控制與績效管理之間是相互制約、相互促進的辯證統一關系，兩種制度的有效組合充分體現了激勵機制與約束機制間的理性調和。在部門預算支出管理中，越是深入的績效管理和激勵因素的注入，就越需要科學的控制、完善的流程和健全的規則。需要強調的是，這里的“控制”并不是傳統意義上的資源控制，而是適應績效管理的科學控制，它代表了一種預算控制理念的轉型，即傳統預算支出控制概念的消退與績效控制概念的建立。

基于交易成本的這一理論模型的結論，對于指導我國部門預算支出管理制度改革具有典型意義。就投入控制與績效管理兩種預算支出管理制度而言，在我國政府預算支出管理制度的歷史上，傳統的投入控制型預算支出管理模式占據絕對地位，而預算支出績效管理制度則嚴重缺失，這就明顯違背了模型所得出的結論。因此，我國當前預算支出管理改革的核心任務就是彌補績效管理制度的空白。同時，改革者還應清醒地意識到，以一種長遠的、全面的改革心態面對績效管理制度的構建，以及投入控制的轉型，避免某一方的偏廢、教條或是過度激勵影響到改革的最終成敗。總之，有控制的部門預算支出績效管理制度創新，既是適合我國國情，也是構建具有中國特色預算支出管理制度框架的合理選擇。

接下來，讓我們進一步闡述從交易成本理論出發的部門預算支出績效管理制度改革論據。

第一，部門預算支出績效管理是政府預算管理的擬合市場制度改革。按照交易成本理論，市場經濟制度之所以存在，就在于它能夠節約交易成本，是人們解決利益矛盾最好的一種制度安排。市場交換產生的各種規則和方式，可以有效地降低交易成本，特別是契約制度的存在。市場經濟實質上也是一種契約經濟，締約雙方在既定的契約內容基礎上，確立各自的權利與義務約束機制，并在自我約束和必要的外部監督下履行契約。同時，締約雙方還可以根據契約執行的情況，對契約內容進行調整，甚至重新締約。雖然，傳統投入控制型預算管理模式也存在著預算參與者之間的契約關系，但主要是原則概念和分配投入層面上的，預算利益主體之間并沒有形成以公共產品與服務供給為基礎的具體、明細的契約內容，真正有約束力的契約制度并沒有建立起來，或者說傳統預算管理關注的不是契約內容，而是契約的簽訂。部門預算績效管理改革的出現將改變這種狀況，它以部門預算產出與結果為現實的預算管理契約內容，以預算績效目標約束公共部門的預算支出行為，實現社會公眾的預算契約需求。同時，以產出與結果為預算績效衡量依據，也有助于預算契約的科學調整與重締合約。加之，績效管理本身就源于私營部門，因此，關注契約核心內容與執行結果的部門預算支出績效管理改革，是與市場經濟制度擬合程度更高的政府預算管理模式，這種更為務實、具體、明確的預算契約，將十分有利于預算制度交易成本的降低。

第二，部門預算支出績效管理改革將極大地降低預算管理過程中的交易成本。預算制度交易成本的客觀存在，要求預算管理改革起到降低交易成本，提高預算資金使用效率與效益的作用，部門預算績效管理改革也正是以此為目標。雖然作為一種預算管理制度，部門預算績效管理同樣避免不了交易成本的存在，但它通過轉變預算管理模式和控制目標，追求預算支出的最終績效成果，在交易成本既定的情況下，力求提高預算產出的數量和質量，減少預算制度交易費用，反向節約成本。同時，部門預算績效管理改革將賦予公共部門適當的預算支出自由裁量權，以激發公共部門實現預算績效目標的積極性。通過這種方式對預算參與者的行為特征[2]進行有效疏導，可以較好地降低機會主義、信息不對稱等因素所造成的交易成本。{2}將管理重點集中在預算成果上，相對忽略預算管理過程中的部門預算活動，也必將降低以往投入控制模式下預算分配、使用過程中存在的監督控制和其他不確定因素引發的交易成本。

三、制度變遷理論與我國部門預算支出管理制度選擇

觀察并分析制度變遷的規律和原因，回答制度為什么會發生變化？它是如何變化的？制度變遷與經濟績效有何關系？是新制度經濟學的重要研究內容之一，其目的是為了改善經濟績效。制度變遷有兩重含義：一是制度創新，二是新舊制度轉軌。[3]制度變遷也可以被看成是制度的替代、轉化與交易過程，即可以被理解為一種效益更高的制度對另一種效率較低制度的替代過程。諾斯認為，制度變遷是一個制度不均衡時追求潛在獲利機會的自發交替過程。林毅夫則認為，制度變遷是人們在制度不均衡時追求潛在獲利機會的自發變遷（誘發性變遷）與國家在追求租金最大化和產出最大化目標下，通過政策法令實施強制性變遷的過程③。

制度變遷要受到來自制度變遷主體方面和客體方面的各種變量和因素的影響。從主體方面來看，參與制度創新的行為主體包括個人、社會團體和政府部門這三個追求自身效用最大化的基本單位，它們參與制度創新的根本動機是獲取外部潛在利潤。如果不存在改革制度安排會帶來更多收益的可能性，或者制度創新的預期收益低于預期成本，制度創新便不可能發生。從客體方面講，制度環境的變化，以及制度非均衡，客觀上促使了新舊制度轉軌。新制度經濟學所說的制度環境，是指一系列用來建立生產、交換與分配基礎的政治、社會和法律制度。這類制度不僅決定著基本經濟行為規則，而且決定著其他具體制度的基本特征，同時還決定著制度變遷的形式和范圍。制度環境決定了具體制度安排的性質、范圍和進程，制度安排也反作用于制度環境并推動制度環境的局部調整。因此，制度環境并不是一成不變的，它的變化必將導致具體制度安排的適應性變革，產生新的制度需求，進而打破以往的制度均衡，形成制度供給不足。為了實現新的制度均衡，制度變遷與創新也就在所難免了。

此外，從制度變遷的類型上考察，按制度變遷的主體，通常可以劃分為需求誘致性制度變遷和強制性制度變遷。按制度變遷的速度，可以分為激進式的制度變遷和漸進式的制度變遷。首先，誘致性制度變遷來自于微觀主體或地方政府對潛在利潤的追求，改革來自于基層，程序為自下而上，具有邊際革命和增量調整性質。而強制性制度變遷是由政府行政命令和法律強制推進和實施的制度變遷，它以政府為制度變遷的主體，程序是自上而下的激進性質的存量革命。兩種制度變遷是相互聯系、相互制約和相互補充的。當誘致性制度變遷由于外部效應和“搭便車”等問題無法適時地滿足社會對制度的需求時，由國家實施強制性制度變遷就可以彌補制度不足。有些制度供給及其變遷也只能由國家來實施，如法律規則的改變、政府預算制度的調整等。而且，由于制度安排本身就是一種公共產品，而公共產品一般是由國家提供的。④其次，激進式的制度變遷是以終極預期目標為參照系數，采取迅速而果斷的行動，一步到位安排預算制度方式。漸進式的制度變遷是假定每個人、每個組織的信息和知識存量都是有限的，不可能預先設計好終極制度的模型，只能采取需求累增與階段性突破的方式，逐步推動制度升級并向終極制度靠攏。

部門預算支出績效管理改革是我國政府預算管理制度變遷的客觀需要。首先，我國政府預算存在進行績效管理改革的制度需求。一方面，隨著我國經濟的迅猛發展，人們生活水平不斷提高，其維護并追求公共利益的意識也不斷增強，特別是對足夠且高質量的公共產品與服務的需求日益加大。社會經濟生活中，公共產品與服務的高效、優質供給，最大限度地發揮其正外部效應，可以有效地降低私人部門的交易成本，提高經濟效率，使人們獲得更多外部潛在利潤。然而，雖然我國經濟發展取得了巨大成就，但其與政府部門公共產品與服務供給滯后之間的矛盾卻無法回避。社會公眾對于政府部門能夠更好地為社會提供公共服務，滿足公共需求的呼聲和要求越來越高，這在社會公眾的主觀層面上，構成了以預算產出與結果績效為導向的政府預算管理改革制度需求。另一方面，作為處于經濟轉軌時期的發展中國家的政府部門，其肩負著更多地促進經濟發展的職責，這同樣需要向社會提供數量越來越多、質量越來越好的公共產品與服務，這其中既包括實物與勞務供給，也包括政府預算管理這樣的制度供給。同時，面對公共產品與服務需求足量、優質且越來越多樣化的發展趨勢，政府預算的收支矛盾也在不斷深化。因此，如何通過構建一個科學、高效的政府預算管理制度，以達到滿足社會公共需求，促進經濟高效發展，有效緩解政府預算收支矛盾等目的，就自然成為我國政府預算管理制度改革所必須面對的問題，而部門預算績效管理改革正是針對以上的問題積極探索。

其次，制度環境的變化促使政府預算管理制度改革。中國的改革開放已有三十多個年頭，計劃經濟向市場經濟的轉軌到今天仍在繼續，且其深度與廣度也已進入改革的攻堅階段。這種深刻的社會經濟制度環境的變遷，必然引起社會各種具體制度安排的顯著變革，反映在政府預算管理改革上，就是建設與市場經濟相適應的公共財政管理體制。顯然，公共財政強調政府部門的第一職責是滿足社會公眾不斷增長的公共需求，關注公共產品與服務的有效供給，這與過去以預算分配與投入控制為管理核心的建設型財政形成了鮮明對比。因此，在具體的政府預算支出管理制度安排上，適應公共財政要求的部門預算支出績效管理改革必將逐步取代傳統投入控制型的預算管理模式，成為在新制度環境下實現政府預算管理制度均衡，彌補政府預算管理制度供給不足的有益嘗試（見圖1）。

最后，我國部門預算支出績效管理改革具有誘致性和強制性兩種制度變遷的綜合特征，也體現了漸進式制度變遷的特點。一方面，我國部門預算績效管理改革具有社會公共需求與政府自身治理機制完善的誘致性制度變遷基礎。另一方面，部門預算績效管理改革作為政府預算管理制度，具有典型的公共產品性質，其外部效應顯著，任何誘致性制度變遷主體（個人或組織）無法彌補這種制度供給不足。因此，有必要實行強制性政府預算管理制度變遷。同時，根據我國漸進式制度變遷的特點，以強制性制度變遷推動自上而下的部門預算績效管理改革，可以盡快地消除誘致性政府預算管理制度變遷所存在的制度供給“時滯”問題。⑤此外，立足于部門預算的政府預算績效管理改革，以及其區分于績效預算，但以績效預算為改革終極目標的預算管理改革嘗試，也充分體現了其漸進式制度變遷的特點。

四、結語

基于績效管理的部門預算支出管理制度改革，可視為我國政府預算管理制度向真正公共預算管理制度邁進的重要突破口，其背后所隱含的時代特征和新制度經濟學的理論范式，預示了未來我國政府預算支出管理制度、公共財政制度，乃至政治參與和決策制度的改革路徑選擇。然而，從制度選擇分析到制度變革實踐，其過程必將受到各種主客觀因素的影響和制約，如何正視各種現存的改革障礙，深刻體會局部改革與整體變革的辯證關系，將是決定今后我國政府預算支出管理制度改革進程的關鍵層面。

注釋：

①科斯、諾斯等在《制度、契約與組織》一書中指出：新制度經濟學是用流行經濟學的方法分析制度的經濟學，分析方法仍然是以新古典經濟學為基礎的。我們要把傳統的正規新古典價格理論與我們的制度理論結合起來，我們最終目的不是試圖去替代新古典理論，我們的目的是使制度經濟學成為對人類更有用的理論。

②根據威廉姆森的交易成本理論，預算參與者的行為特征包括：有限理性、機會主義、信息不對稱、預算的不確定性等。

③顯然，林毅夫的觀點更好地解釋了類似中國這樣的轉型國家的制度變遷特征。

參考文獻：

［1］Mc Cubbins， M.D，and Page，T.“A Theory of Congressional Delegation［A］.”M.D. Mc Cubbinsand.T. Sullivan. Congress: Structure and Policy［C］． Cambridge: Cambridge UniversityPress，1987：25-409.

［2］王國順，周勇，湯捷．交易、治理與經濟效率：O.E.威廉姆森交易成本經濟學［M］．北京：中國經濟出版社，2005.

［3］朱琴芬．新制度經濟學［M］．上海：華東師范大學出版社，2006.

［4］戴維#8226;奧斯本，特德#8226;蓋布勒．改革政府——企業家精神如何改革著公共部門［M］．上海：上海譯文出版社，2006.

［5］彭健．政府預算理論演進與制度創新［M］．北京：中國財政經濟出版社，2006.

責任編輯：焦世玲

責任校對：馬 斌

On the Budget Expenditure Management System Selection of the Government Department

Sun Kejing

（School of Finance and Taxation， Dongbei University of Finance Economics， Dalian 116025，China）

Abstract: Environmental regulation aims to cope with the externality problem resulting from resource environmental consumption， it can implement through three different types of policy tool， namely command and control type， market-oriented type and voluntary type. For governments， this means three choices possessing different transaction costs and burden mechanism of control method. The development of the environmental regulation includes an attempt that government continuously reduces transaction costs in control process， the efforts result in the latest environmental regulation form， that is the voluntary environmental agreement， which include enterprises， non-governmental organizations， etc multiple social subjects jointly form decision-making and participate in the control implementation， share the social responsibility and the cost investment to improve the environment quality， so the environment control consequently realizes the transformation from administration to management.

Key words:government budget; enviornment control; transaction cost