城市管理體制如何應時而變,變當其用

城市管理體制改革創新一直是國內各城市不斷探索的重要課題。我國在推進城市化過程中，城市管理遇到了一些新問題，需要從深層次的管理體制尋求解決辦法。城市管理體制如何應時而變，變當其用，是值得探討的。

2010年10月23日至27日，作者赴廣州、深圳專題調研兩市的城市管理體制改革情況，通過座談、參觀，對兩市的城市管理體制改革情況有了一定程度的了解。兩市基本上是按照“大城管”的思路來構建城市綜合管理體制，突出了市級城市管理的綜合協調職能，將城市管理重心下移到區街，完善“兩級政府，三級管理，四級網絡”縱向管理體制，實現管理權與執法權相結合、綜合執法與專業執法相結合。

一、廣州城市管理體制改革的有關情況

（一）改革背景與總體情況

2009年9月，廣州市啟動了“大部制”政府機構改革，市政府機構減少9個，調整、撤并29個，市級行政審批事項和議事、臨時機構均精簡50%以上。這次改革的一項重要內容，就是對城市管理職能機構進行整合。組建廣州市城市管理領導小組，將原先的廣州市城市管理委員會實體化，負責全市市政基礎設施、公用事業、環境衛生和市容環境綜合整治以及城市管理綜合執法，實行由市城市管理委員會統籌全市的管理和城管綜合執法，實現發展規劃、專業管理、綜合執法、監督考評的有機統一，形成資源共享、行政高效、責任到位的城管格局。新的廣州市城市管理委員會是市政府組成部門，將原城管綜合執法、市容保潔、市政設施建設與維護等多個職能進行整合，設置17個機關處室，15個直屬單位和8個專項單位，成為一個綜合性大部門。同時把市城管局由掛靠建委管理轉由市城管委全權接管，保留市城管局原有的綜合行政執法職能。

（二）改革動因

廣州市進行城市管理體制改革，基于三個目的：一是整合城市管理資源，精簡并理順管理體制；二是實現綜合執法和專業執法的有機統一；三是實現建管分離、建管并重的管理目標。新的城市管理體制旨在實現管理、服務和執法的“三統一”，實現執法力量重心下移，形成“統一領導，各司其職，規范管理，強化基層”的管理新格局，建立起科學、規范、高效的“兩級政府，三級管理，四級網絡”新體制，構建“適應、協同、集中、高效”的新模式。

改革恪守五條原則：一是立足于整合城市管理資源，將相關城市管理職能相對歸并，能一個部門管好的就不再設多個部門管理；二是立足于理順管理體制，建管分離，原則上工程建設歸口建設部門，建設部門建好后，能移交管理部門的就移交；三是立足于公共管理和綜合執法有機統一，市城管委主任兼市城管綜合執法局局長，防止出現管理與執法脫節和“兩張皮”現象；四是立足于統籌考慮城市管理維護和運行，堅持標準化、精細化、人性化、網格化、數字化、社會化；五是立足于堅持從大局出發，從利于工作和可操作角度出發，提高管理效能，局部利益服從整體利益。

（三）改革的具體措施

一是調整機構。將原市城市管理委員會更名為市城市管理工作領導小組，市長任領導小組主任、常務副市長任常務副主任、多位副市長以及各部門各區主要負責人任副主任和委員，作為廣州市城市管理新的協調議事機構。重新組建市城市管理委員會，掛市城市管理委員會和市城市管理綜合執法局牌子，不再單設市城市管理綜合執法局。將原市建委、市政園林、市容環衛三個直屬執法分局整合為三個副局級專業執法支隊（市容環境執法支隊、市政建設執法支隊、違法建設執法支隊），同時，將市愛國衛生運動委員會辦公室并入市城市管理委員會。區、縣級也參照市城市管理委員會的編制整合，區、縣級城管辦與區、縣級城管分局，街（鎮）城管科與城管隊分別合署辦公，兩塊牌子、一套人馬。改革后，市城管執法部門從原先8方面59項執法任務增加到現在16方面207項執法任務，人員總量從原先定編2000人增加到3196人，按照“人隨事走、財隨事走”原則，總體不突破職級和定編員額，做到改革與精簡并舉。

二是梳理部門職責。在對有關城市建設和管理部門的職責進行全面梳理的基礎上，將市市容環境衛生局的職責、市市政園林局有關市政管理和燃氣行業管理的職責、市建委有關城市管理和市容環境衛生的職責，以及市城管綜合執法局的綜合管理和綜合執法職能劃入新的市城管委，實現城市管理工作歸口管理。

三是理順市區與基層的關系。推進城市管理重心下移，調整充實街道執法、管理和服務力量，把適合街道負責的事項都交給街道實施，形成層級分明、職責清晰的“市城管委統籌管理、城管綜合執法局專業執法、執法重心下移到街道”的工作體系。現在廣州全市總共有125個街道，平均每個街道有16-17名城管執法人員。

二、深圳城市管理體制改革的有關情況

（一）改革背景與總體情況

深圳是全國最早進行城市管理綜合執法的試點城市之一。從1998年起就開始城市管理綜合執法工作試點，做了許多探索，也積累了一些寶貴經驗。2009年9月，深圳市啟動行政機構改革，按照“大部制”思路分設委、辦、局。原先46個政府工作部門減為31個，80％的工作部門納入整合范圍。此次改革中，深圳的城市管理局職能涵蓋市政管理、市容衛生、愛國衛生、公用事業、園林綠化和綜合執法，內設8處室，直屬16個單位。

（二）主要措施

一是調整職能，實現建管分離，充實城管內容。借助政府機構“大部制”改革，深圳市將原由市城管局承擔的市政建設、橋梁的規劃、建設職責劃轉給市交通委，保留市政道路照明設施的管護工作；同時，將原由市農林漁業局承擔的林業管理職責，包括森林警察隊伍轉給市城管局。

二是理順管理體制，實現重心下移。在執法體制上由區管理為主轉變為以街道管理為主，各區城市管理行政執法局在轄區各街道設立街道執法隊，執法隊派駐街道辦事處，人、財、物全部由街道辦事處負責；在管理模式上，市、區城市管理行政執法局由執法與監督并舉轉變為以監督為主，市、區城市管理行政執法局原有的執法隊伍分別調整為市城市管理行政執法監察支隊和區城市管理行政執法監察大隊。除跨區的、重大的執法事項外，具體的執法職能全部下放到街道，市、區城市管理行政執法局主要負責指導、協調和監督，各街道執法隊負責具體執法工作。

三是劃分執法范圍，實行綜合執法和專業執法相結合。深圳原先是個“大城管”的架構，綜合執法范圍涵蓋多個職能局。結合“大部制”改革，深圳市對行政執法范圍進行了重新界定，并將原屬于綜合執法范圍的工商、食品衛生、規劃、土地、藥品、醫療器械、保健食品、化妝品、勞動、人才市場以及文化市場管理等職責調整出去，交由各相關部門專業執法。比如，非法利用土地的違章建筑由國土規劃局執法部門執法。該部門從市、區到街道，有相應的執法隊伍和人員。由過去強調相對集中行政處罰權轉向今天適當的專業執法，深圳力圖解決管理與執法脫節、部門交叉推諉現象。

四是探索綜合執法逐步向警察化過渡，實行“一警多能”的執法模式。結合森林公安劃歸該局的新情況，深圳市城管局正在依托森林公安平臺，利用森林公安機構和建制，增加人員編制，拓展職能，增加案件管轄范圍，以保障配合協助城管綜合執法。同時，對城管執法隊伍和森林警察隊伍實行整合，實行“捆綁式”聯合執法，確保行政處罰能夠及時、到位。目前，深圳市城市管理局正在研究有關方案，上報深圳市委市政府，力爭在執法體制機制警察化方面邁出新的一步。

三、廣州、深圳兩市城管體制改革對北京的啟示

廣、深兩市是全國最先面臨流動人口大量涌入、城市管理產生大量難題的城市。兩市在開展綜合執法工作方面也是全國最早的一批。十幾年來，兩市在加強城市管理、提高綜合執法水平和能力方面多有探索，勇于創新，他們的一些做法和嘗試有一定的先導性和參考價值，對北京進行城市管理體制創新具有啟示意義。

（一）在加強城市管理過程中，要處理好管理權和執法權的合理配置，同時要寓服務于管理和執法之中

此次廣州城管體制改革，一方面將城管委轉為政府組成部門，并轉入若干個部門的管理職責，增加城管委的管理權；同時，將城管綜合執法局并入城管委，形成管理和執法并重的城市管理體制。可以說，廣州市城管委是“小變大、弱變強”的改革。深圳的改革與此不同，鑒于深圳城管局原先就是一個涵蓋了五個職能局再加一個執法局的職責，此次改革，剝離出城管局不應有的工程規劃建設的職責，實行建管分離，同時，并入林業管理的執法權，職責有增有減，總體看，是“適度化、專業化”的改革。兩市改革的共同之處，都是在城市管理機構作為政府組成部門獨立運作的基礎上，力求實現管理權和執法權的合理配置，形成管理、服務、執法統一、協調的“大城管”工作格局。

目前，北京市城市管理綜合行政執法局采取掛靠北京市市政市容委的做法，與國務院國發[2002]17號文中“關于城市管理綜合執法組織是各級人民政府直屬的行政機關”的規定不符。參照廣、深兩市獨立“大城管”的做法，需要研究北京城市管理職能定位，明確改革方向。

（二）重視末端建設，加強基層城管力量，關鍵是要形成有效的執行力

廣、深兩市均將城管執法權下放到街道，并配之于街道相應的人、財、物權。除了跨區的城管執法任務外，其他的城管執法皆由街道執行，市、區僅保留指導監督權，市、區的執法隊分別調整為市、區執法監察隊。深圳還制定了街道執法的16項規章制度，規范街道執法行為。通過強化街道執法功能，減少了重復執法、監察執法，及時把問題解決在基層，真正實現了城市管理重心的下移。

目前，北京的區、街城管執法體制，采取了各區政府自主決定的做法，形成了區對街道完全垂直管理、區和街雙重管理和完全由街道辦事處管理這三種不同的模式，執法權完全下放到街道的只有朝陽區和原東城區。上述三種模式各有利弊，北京市級城管部門希望實行垂直管理。今后，北京區、街城管執法體制是維持現狀，還是進行改革，如果改革，朝何種方向改，是需要研究的課題。筆者認為，北京可以參考其他城市的做法，更重要的是應從北京市城市管理狀況和需要出發，從如何提高管理效能著手，實事求是，實現管理權和執法權的合理配置。

（三）探索建立與國際接軌的城市管理綜合執法體制

實現城管執法逐步向警察執法過渡，是廣、深兩市，也是各地城管部門共同推進的方向。深圳市借助森林公安劃歸市城管局的機會，意欲利用森林公安機構和編制，增加人員編制，拓展職能，增加案件管轄范圍，保障配合協助城管綜合執法。目前，深圳市城管局正在研究有關方案，上報市委市政府，爭取對城管執法隊伍和森林警察隊伍實行整合管理。

但是，深圳目前的這種努力，只是在綜合執法未能實現警察執法之前的一種過渡，面臨體制機制上的許多障礙，但深圳的探索與努力方向值得關注。

據了解，國外發達國家對類似我國這樣的城管，基本采用警察執法，采用一警多能的模式。國內長沙、沈陽和哈爾濱等城市的城管綜合執法部門也有多種形式的城管警察隊伍。北京已經是國際性的大都市，現在又提出要建設世界城市，在建立與國際接軌的城管綜合執法體制方面，可以多一些探索。

（四）設立國家層面的城市管理行政主管部門或指導部門，同時要解決城市管理上立法缺失

從廣、深兩市調研情況，以及從全國城市管理實踐看，城管部門強烈要求設立國家層面的城市管理行政指導部門，或者明確現有的某個中央部門負責指導全國城市管理工作，制定全國城市管理長遠規劃和遠景目標、體制及機制；研究指導解決城市管理領域的共性問題；建立相對統一和規范的全國城市管理綜合執法機構的基本構架和職能范圍。

北京城管執法工作同樣面臨這些問題，城管部門多次提出類似要求。筆者認為，城市管理綜合執法已經有十幾年的探索，鑒于中國城市化方興未艾，預計今后20-30年，中國的城市化率將從現在的46%提高到70%以上，城市管理的重要性迫切需要改變各地自行探索、各行其是的現狀，有必要形成相對統一、規范的全國性城管綜合執法體系。同時，適當的時候，建議全國人大立法，確定城市管理工作中央主責部門，使城管執法工作從立法上、行政領導上更加堅實、更強有力。

（責任編輯：文雪峰）