以案說法——私自堆放工程渣土案件中的法律適用

一、案情介紹

2010年6月5日，江蘇省新沂市城市管理局無錫—新沂工業園分局兩名執法人員巡查時發現新修的三山路兩側堆放有建筑工程渣土長達十多米，約五千立方米左右。經查，該工程渣土系新沂市某房地產開發有限公司堆放的。執法人員找到該公司的總經理，要求當事人在規定時間內整改，但到期后當事人并未整改。執法人員經批準開始立案，2010年6月12日調查終結，于2010年6月13日向當事人送達了行政處罰事先告知書，在規定的期限內，當事人未進行陳述申辯。在執法人員進行調查的過程中，該公司領導稱本公司屬于招商引資重點企業，而且建筑渣土很快就會回填，城管局不應該管。后來該公司的法定代表人和總經理“出差”，其他工作人員也拒不配合調查。

二、案件處理過程

由于當事人拒不配合且態度蠻橫，造成執法困難。在根據何種法律法規進行處罰時，城管執法隊伍內部有兩種意見：一種是根據《江蘇省城市市容和環境衛生管理條例》處理，一種是根據原建設部制定的《城市建筑垃圾管理規定》進行處理。《江蘇省城市市容和環境衛生管理條例》第51條第9項規定：“擅自傾倒建筑垃圾、工程渣土的，處以五百元以上五千元以下罰款。”而《城市建筑垃圾管理規定》第26條規定：“任何單位和個人隨意傾倒、拋撒或者堆放建筑垃圾的，由城市人民政府市容環境衛生主管部門責令限期改正，給予警告，并對單位處5000元以上5萬元以下罰款，對個人處200元以下罰款。”經過討論，最后一致同意依據《城市建筑垃圾管理規定》進行處罰。執法人員于2010年6月16日向當事人送達了行政處罰決定書，依據《城市建筑垃圾管理規定》，作出責令當事人限期改正違法行為及罰款五萬元的行政處罰。對此，當事人表示不服，并表示要提起訴訟。

此案后經集體討論，發現在辦理過程中城管部門未告知當事人聽證的權利，于是于2010年7月1日向當事人送達了撤銷行政處罰書，撤銷了2010年6月16日作出的行政處罰決定書。

執法人員于2010年7月1日以郵寄方式向當事人送達了聽證事先告知書，但當事人以企業負責人外出為由拒絕簽收。執法人員于2010年7月6日再次向當事人送達了聽證事先告知書，當事人仍以處罰主體錯誤，企業負責人不在拒絕簽收。執法人員后來采取留置送達的方式送達了上述文書。當事人于2010年7月8日向城管部門郵寄了一份《行政處罰申辯書》，指控城管分局程序違法、認定事實錯誤及重復罰款。當事人辯稱，分局于2010年5月26日收取了工程施工單位新沂市某建筑安裝公司1.3萬元的渣土處置費，不應再交罰款。如果處罰就是重復罰款。

對此，分局執法人員書面答復認為，渣土處置費是根據市政府文件收取的，與違法行為的罰款是兩回事。而且主體不同，談不上重復罰款。至于執法程序，未告知聽證的程序已補正，目前的執法程序都是嚴格按照法律規定進行的，談不上程序違法。本案的事實認定正確，證據確鑿。主要證據有：（1）現場檢查筆錄一份；（2）當事人總經理詢問筆錄一份；（3）當事人總經理職務證明和身份證復印件各一份；（4）該公司營業執照復印件一份；（5）現場照片6張；（6）當事人關于三山路堆放建筑垃圾的情況說明一份。

2010年7月8日，當事人開始對工程渣土進行回填處理。城管局鑒于當事人能夠認識錯誤，并進行了整改，決定對其減輕處罰，撤銷了第二次的行政處罰決定書，重新制作了行政處罰決定書，責令當事人限期改正，恢復道路原貌，并處以罰款一萬元。當事人于2010年7月23日繳納了罰款。

三、案例啟示

本案當事人的一個違法行為，同時違反了兩個法律規范，這在理論上稱為法條競合。法條競合一詞源于刑法理論，指一個犯罪行為同時觸犯數個具體犯罪條文，依法只適用其中一個法條定罪量刑的情況。法律調整對象是特定的，本不應出現法條競合這種情況，但由于社會現象復雜多變，加之立法技術不高，對某一違法行為常出現多頭調整的情形，法條競合的產生便不可避免。目前我國行政法中尚無明確的競合概念，所以對于行政執法中的競合，通常參照刑法中的基本原理來處理。有人認為應按重法吸收輕法的原則處罰，從一重的違法行為論處。有人認為應該根據法條之間競合關系的不同，采用特別法優于普通法、新法優于舊法、上位法優于下位法等原則進行處理。筆者認為，法條競合的關系是多種多樣的，有重合、交叉、吸收等情況，不宜簡單采取按處罰重的一種法條處理，而應根據具體情況，結合法條競合的關系，選擇最合理的法條處理。

本案中，雖然當事人的一個違法行為同時觸犯了《城市建筑垃圾管理規定》和《江蘇省城市市容和環境衛生管理條例》，但前者對于建筑垃圾的管理來說屬于特別法，針對性更強，而對于后者，建筑垃圾的規定只是其中很少的一部分。從實際情況來看，違法的情節也比較嚴重，如果適用《江蘇省城市市容和環境衛生管理條例》的規定“擅自傾倒建筑垃圾、工程渣土的，處以五百元以上五千元以下罰款”也顯得處罰過輕。

本案還有一個值得注意的問題就是聽證告知程序。在實際執法過程中，聽證程序往往容易被忽略。《中華人民共和國行政處罰法》第四十二條規定:行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利;當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。但對于多大數額屬于較大數額罰款，全國并沒有統一的規定。能夠參照的就是各個地區或部門的具體規定。《江蘇省行政處罰聽證程序規則（試行）》第2條規定：前款所稱的較大數額的罰款，指對經營活動中的違法行為處以2萬元以上罰款。也就是說，在江蘇省內，行政處罰擬給予2萬元以上處罰的，都應該告知當事人聽證的權利。對于執法人員，必須熟悉當地或者本部門關于聽證程序的有關規定，這樣才能避免在執法過程中發生程序錯誤，影響執法的權威。

（責任編輯：文雪峰）