加強城市生活垃圾處理工作的行政法律手段探討

2011年4月19日，國務院批轉了住房和城鄉建設部等部門《關于進一步加強城市生活垃圾處理工作意見的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》指出，要綜合運用法律、行政、經濟和技術等手段，不斷提高城市生活垃圾處理水平。本文對運用行政法律手段加強城市生活垃圾處理工作進行探討。

一、完善法規標準

目前城市生活垃圾處理工作方面的唯一行政法規《城市市容和環境衛生管理條例》是1992年發布的，由于年限較長，與當前形勢已不相適應。表現在市容環境衛生管理責任規定不夠明確、有關單位和個人在環境衛生方面的權利和義務的規定不明確、缺少具體的處罰措施、執法力度不強等問題[1]。因此，《通知》提出要研究修訂《城市市容和環境衛生管理條例》，加強生活垃圾全過程管理。《城市市容和環境衛生管理條例》修訂后，各地關于環境衛生管理的地方性法規也要作相應的修訂。同時要建立健全生活垃圾處理標準規范體系，制定和完善生活垃圾分類、回收利用、工程驗收、污染防治和評價等標準。立法的主要方向和立法重點是生活垃圾的減量化、資源化和無害化，通過立法逐漸構建和完善我國生活垃圾管理法規體系，這個體系應是綜合性基本法、各主要方面單行法、針對具體問題的法規規章相互配合、相互補充形成的一個協調統一的體系[2]。

二、統籌規劃

《通知》提出城市生活垃圾處理要與經濟社會發展水平相協調，注重城鄉統籌、區域規劃。通過行政規劃，強化引導。因此要抓緊編制全國和各省（區、市）“十二五”生活垃圾處理設施建設規劃，推進城市生活垃圾處理設施一體化建設和網絡化發展，基本實現縣縣建有生活垃圾處理設施。各城市要編制生活垃圾處理設施規劃，統籌安排城市生活垃圾收集、處置設施的布局、用地和規模，并納入土地利用總體規劃、城市總體規劃和近期建設規劃。在城市新區建設和舊城區改造中要優先配套建設生活垃圾處理設施，確保建設用地供應，并納入土地利用年度計劃和建設用地供應計劃。編制城市生活垃圾處理設施規劃，應當廣泛征求公眾意見，健全設施周邊居民訴求表達機制。生活垃圾處理設施用地納入城市黃線保護范圍，禁止擅自占用或者改變用途，同時要嚴格控制設施周邊的開發建設活動。

三、加強行政執法

加強行政執法需做好以下工作：一是行政檢查。一方面要建立城市生活垃圾處理工作督察巡視制度，加強對地方政府生活垃圾處理工作以及設施建設和運營的監管，另一方面地方政府行政部門要加強日常巡查，及時發現和制止涉及城市生活垃圾的違法行為。二是行政許可。要簡化程序，加快生活垃圾處理設施立項、建設用地、環境影響評價、可行性研究、初步設計等環節的審批速度；嚴格設定城市生活垃圾處理企業資金、技術、人員、業績等準入條件，加強市場準入管理；建立城市生活垃圾處理運營單位失信懲戒機制和黑名單制度，堅決將不能合格運營以及不能履行特許經營合同的企業清出市場。三是行政處罰。對違反城市生活垃圾處理工作法律法規的行政相對人要及時予以行政處罰，尤其是造成環境污染或安全生產事故的違法行為要嚴管重罰。四是行政強制執行。對逾期不履行義務的行政相對人，行政機關要依法強制執行。對金錢給付義務的履行，要申請人民法院強制執行；對排除妨礙、恢復原狀等義務的行政決定，地方性法規規定可以代履行的，行政機關可以實施代履行。在實施行政強制執行時，可以參照《中華人民共和國行政強制法》草案（審議稿）的相關程序方面的規定，如履行催告程序，經催告當事人還不履行義務的，才實施行政強制執行。五是行政指導。住房城鄉建設部、發展改革委、環境保護部、監察部等部門要對省（區、市）人民政府的相關工作加強指導。城市生活垃圾處理各職能部門在其職權范圍內要加強對相關工作的指導。行政指導可以采用建議、示范、引導、輔導、提供信息以及其他有助于城市生活垃圾管理的非強制方式。

四、加強行政獎勵

行政獎勵是指行政機關或者法律法規授權的具有行政獎勵權限的組織依照法定條件和程序，對為國家、人民和社會做出突出貢獻或者模范地遵紀守法的行政相對人，給予物質的或者精神的獎勵，以此來表彰先進、激勵后進， 充分調動和激發人們的積極性和創造性的具體行政行為[3]。在我國實踐中多表述為 “表彰獎勵”或者 “獎勵”。目前有不少城市對在城市生活垃圾處理中有顯著成績的單位和個人進行表彰獎勵作了規定，如《北京市生活垃圾管理獎勵辦法》規定，設立生活垃圾減量化、資源化、無害化優秀獎。《廣州市生活垃圾處理終端階梯式終端計量收費及獎懲辦法》規定，對減量的區進行獎勵。《湖南省城鎮生活垃圾無害化處理設施建設獎補資金管理辦法》則規定對城鎮生活垃圾無害化處理設施建設進行獎勵。《通知》提出研究制定生活垃圾減量激勵政策。從理論上說，要在規范授獎主體、明確獎勵范圍、確定獎勵種類、規范獎勵條件、規制獎勵程序 、確保獎勵資金等方面作出操作性強的規定，并不斷建立健全行政獎勵的監督機制，對行政獎勵的設定、實施和救濟進行監督。

五、完善行政應急

《通知》提出，運營單位要制定應急預案，有效應對設施故障、事故、進場垃圾量劇增等突發事件。但城市生活垃圾處理中發生的突發事件涉及面廣，造成影響大，僅僅由運營單位制定應急預案不足以對付。因此，需要地方政府制定應急預案。目前有不少地方政府都出臺了城市生活垃圾處理應急預案，如浙江省寧波市出臺了《寧波市市區生活垃圾處理應急預案》，嘉興市出臺了《嘉興市生活垃圾處理應急預案》。沒有制定應急預案的政府應盡快出臺應急預案，已制定應急預案的政府要完善應急預案，要在生活垃圾處理突發事件分級、組織機構和職責、監測和預警、應急響應、后期處置、保障措施等方面做出科學的規定，尤其是要建立和完善政府應急管理的組織體系和建立良好的應急管理信息交流機制。通過完善行政應急，提高應對生活垃圾處理突發事件的能力，規范和指導市區生活垃圾處理突發事件的應急處置工作，確保將可能發生的生活垃圾處理突發事件造成的影響降到最低限度，保障公眾的身體健康和生命財產安全，維護城市環境，促進經濟社會全面、協調、可持續發展。

六、加強行政征收

《通知》提出按照“誰產生、誰付費”的原則，推行城市生活垃圾處理收費制度。產生生活垃圾的單位和個人應當按規定繳納垃圾處理費。但對于垃圾處理費的性質未作規定。目前各地城市生活垃圾處理收費管理辦法基本將之視為經營服務性收費。其依據來自于原國家計委、財政部、建設部、國家環保總局聯合下發的文件《關于實行城市生活垃圾處理收費制度促進垃圾處理產業化的通知》（計價格[2002]872號）。這樣在實踐中就出現了“一種定性為由環衛企業收取的經營服務性收費居然要委托行政和壟斷部門征收”的怪現象，有的地方生活垃圾處理費由環衛企業收取，用的卻是行政事業性收費發票[4]。如果生活垃圾處理費是經營服務性收費，也難以理解《城市生活垃圾管理辦法》對單位和個人未按規定繳納城市生活垃圾處理費的行為可以作出行政處罰的規定。垃圾處理的社會公益性，決定了垃圾處理收費行為的強制性，因此垃圾處理收費行為定性為行政征收行為更為妥當。行政征收是指行政主體出于公共利益之需要，對行政相對人的財產進行無償的征收[5]，生活垃圾處理費是實行社會公共管理需要而開征的一種收費。應從法律的層面確定垃圾處理費地位。在我國目前的條件下宜按照行政事業性收費加以管理，改變目前生活垃圾處理費收取比例偏低的狀況。此外，要探索改進城市生活垃圾處理收費方式，降低收費成本。目前在已經實行收費制度的地方存在著委托稅務、財政、社保、工商、自來水、煤氣等行政部門或壟斷行業代征的情況。

七、加強行政協作

在行政機關各職能部門分工日益細化的今天，城市生活垃圾處理工作已經不是單個職能部門所能獨自完成的了，需要住房城鄉建設部門、環境保護部門、發展改革委、科技部門、工業和信息化部門、財政部門、國土資源部門、農業部門以及商務部門等各部門在分工基礎上的通力協作，發揮行政的整體優勢。加強行政協作的主要方式有：一是部門聯合。部門聯合是指相關部門共同對城市生活垃圾處理工作統一進行管理，通過聯合辦公、聯合執法，并根據各自的職責權限范圍分別作出決定的協作方式。住房和城鄉建設部門負責城市生活垃圾處理行業管理，牽頭建立城市生活垃圾處理聯席會議制度，協調解決工作中的重大問題。二是行政協助。行政機關在履行職責過程中因法定原因獨自行使職權難以達到行政目的、因事實原因尤其是因缺少必需的人力和設備而不能完成公務的，向與其無隸屬關系的其他行政機關提出協助請求，被請求機關依法提供職務上的幫助以支持請求機關實現其行政職能。三是通報、告知。在工作中行政機關加強相互協商，定期或不定期地通報情況，交換意見，確定問題，協調措施，及時解決工作中遇到的問題。如環保等專業部門的監管信息及時告知住房和城鄉建設部門。

參考文獻

[1] 張益.我國生活垃圾管理立法體系亟待完善[N].中國建設報，2010-09-20.

[2] 何文初.我國城市生活垃圾污染防治的立法研究[D].湖南師范大學學位論文，2003.

[3] 王瑩.我國行政獎勵制度的缺陷與完善[J].河北公安警察職業學院學報， 2007 (3).

[4] 熊洪斌.關于城市生活垃圾處理實行收費制度的幾點思考[J].當代經濟，2009 (15) .

[5] 李清.淺談我國行政征收制度[J].科教導刊，2010 (8).

（責任編輯：文雪峰）