建立完善“大城管”體制破解城市管理困境

黨的十七大報告提出：要“健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，推進(jìn)電子政務(wù)，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)”。服務(wù)型政府的發(fā)展目標(biāo)對城市管理工作提出了更高的要求，如何提高城市管理效力，為群眾提供更高水平的生活工作環(huán)境也就成了當(dāng)前城市管理工作的首要任務(wù)，但是我國現(xiàn)有的城市管理體制模式顯然已經(jīng)成為制約城市管理水平有效提升的瓶頸。如何突破體制瓶頸，探索出更加合理高效的體制模式是當(dāng)前城市管理領(lǐng)域亟需探討的課題之一。

一、“大城管”體制模式的建立與完善的必要性

（一）“大城管”體制模式的建立與完善是由新時期城市管理的內(nèi)涵、特點、性質(zhì)、目的所決定的

準(zhǔn)確把握城市管理的基本內(nèi)涵、特征及其目的是“大城管”體制模式建立和完善的前提和重要保證，不能夠正確理解城市管理的基本內(nèi)涵就無法深入系統(tǒng)研究“大城管”體制，也無法保障“大城管”體制模式的科學(xué)性。

1.城市管理的基本內(nèi)涵。城市管理具有多角度、多層次的含義。到目前為止，對什么是城市管理，國內(nèi)還沒有形成一個統(tǒng)一的概念。因為城市管理工作的復(fù)雜性、系統(tǒng)性、廣泛性，對城市管理職能的科學(xué)界定難以把握，過寬過窄都不利于城市管理效力的提升。作為城市政府的職能部門——城市管理局（行政執(zhí)法局）往往是指狹義上的城市管理，即對城市市政基礎(chǔ)設(shè)施的管理和公共空間環(huán)境的管理，以及相關(guān)的行政執(zhí)法活動。“大城管”模式應(yīng)當(dāng)以這些職能權(quán)限為依據(jù)，將這些基本的職能從分散的各個職能局統(tǒng)一起來，形成工作效力較強(qiáng)的政府服務(wù)機(jī)構(gòu)——城市管理局（行政執(zhí)法局），這才是“大城管”模式所要解決的首要問題。

2.城市管理的特點。城市管理是一項系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，是城市政府的主要職能，具有廣泛性、動態(tài)性、綜合性的特征。在廣泛性方面，包含對市政、城市規(guī)劃、城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和社會公共事務(wù)的管理。在綜合性方面，現(xiàn)代城市是高度復(fù)雜的社會綜合體，社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境資源等系統(tǒng)，具有各自的運行規(guī)律和特征，既自成體系，又相互影響，相互制約，并同外界環(huán)境有著密切的聯(lián)系，從而決定了城市管理具有綜合性的特點。在動態(tài)性方面，在我國經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，深化改革、擴(kuò)大開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)過程中各種社會矛盾隨之增加，城市管理的理念和模式也要不斷創(chuàng)新。

3.城市管理性質(zhì)。城市管理具有公共性質(zhì)，城市管理部門存在的目的和職能，就是為人民群眾的利益和需求服務(wù)。公民及其組織的各種直接需求，需要通過各種形式的社會生產(chǎn)過程予以滿足。在這些社會生產(chǎn)過程中，通過資源的配置和組合而達(dá)到產(chǎn)出。這些社會生產(chǎn)過程就是提供服務(wù)的過程（這里所指的服務(wù)同產(chǎn)出不一定具有實物形式）。政府為滿足公民及其組織的直接需求所開展和介入的活動，即為公共服務(wù)。城市管理工作是政府公共服務(wù)性的重要體現(xiàn)之一。

4.城市管理的目的。城市管理的公共服務(wù)性決定了城市管理的目的，即維持城市高效、協(xié)調(diào)運行和城市功能的正常發(fā)揮。城市管理的水平最終要體現(xiàn)在管理的效益上，也就是提供公共服務(wù)的能力和水平，即是否以最低的社會和經(jīng)濟(jì)成本最大限度地實現(xiàn)了整合城市資源，實現(xiàn)城市高效、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)和城市功能的正常發(fā)揮，促進(jìn)城市社會、經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。從根本上講城市管理的最終目標(biāo)，是改善城市的生產(chǎn)生活環(huán)境，促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展和人民生活的改善。

（二）“大城管”體制模式的建立與完善是由當(dāng)前城市管理面臨的體制困境決定的

1.城市管理的職能權(quán)限尚未得到科學(xué)、明確的界定。長期以來，城市管理的職能權(quán)限往往來源于行政命令，缺乏法定依據(jù)，這種管理方式不但容易造成城管權(quán)限急劇膨脹，一些權(quán)限的劃分缺乏科學(xué)依據(jù)，程序隨意，也造成了違法執(zhí)法、違法行政的現(xiàn)象層出不窮。雖然國務(wù)院頒布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》在一定程度上明確了城管執(zhí)法機(jī)關(guān)的法律地位，規(guī)范了職責(zé)權(quán)限，完善了執(zhí)法體制。但是，這依然只是城市管理職能的某一方面的規(guī)定。總體來看，城市管理職能權(quán)限依然處于探索階段，缺乏系統(tǒng)的、科學(xué)的法律規(guī)定，特別是職權(quán)范圍沒有得到科學(xué)、合理的界定和細(xì)化，當(dāng)前全國各地城市管理在職能的劃分上并沒有一個確切可依的標(biāo)準(zhǔn)，往往都是根據(jù)各自實際來決定城市管理職能權(quán)限。目前，如何根據(jù)城市管理的特點確定城市管理的權(quán)限范圍，是一個亟需探討的問題。

2.科學(xué)的管理體制難以形成。當(dāng)前的理論界比較認(rèn)同的城市管理體制的概念，是指關(guān)于城市管理的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、地位、職責(zé)和內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系及其相關(guān)的規(guī)章制度的總和。城市管理體制是確保城市管理過程得以順利實施的物質(zhì)載體和保證，也是支撐城市管理系統(tǒng)的骨架支柱。城市管理體制是一個綜合性的概念，從不同的角度就有不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，主要包括：城市管理的機(jī)構(gòu)及其職能體制、領(lǐng)導(dǎo)體制、市區(qū)街道的層級管理體制等，其核心是各機(jī)構(gòu)間的職、權(quán)、責(zé)的配置問題。目前，全國城市管理體制呈現(xiàn)出多元模式并存的局面。每種模式都有自己的優(yōu)勢，但也存在弊端，往往偏重于某一方面或幾方面的管理職能的強(qiáng)化，綜合管理效力低下。如個別城市成立了以市長牽頭的“城管委”，也僅僅起到了臨時的協(xié)調(diào)作用，管理效力的高低往往取決于一位行政首長的意志和投入的精力及重視程度，難以使管理長效化、制度化、規(guī)范化。

3.現(xiàn)有的管理體制難以解決現(xiàn)存的問題。當(dāng)前城市管理存在以下幾點突出問題：一是“輕規(guī)劃、重建設(shè)、輕管理”現(xiàn)象依然存在，城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)與城市管理的現(xiàn)實需求嚴(yán)重脫節(jié)，在積極推進(jìn)城市化和城市現(xiàn)代化進(jìn)程中，大幅度擴(kuò)張經(jīng)濟(jì)總量、加快擴(kuò)張城市規(guī)模與循序漸進(jìn)完善城市功能一直處于矛盾之中，城市在追求確定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)時，往往難以顧及合理的規(guī)劃、建設(shè)的質(zhì)量，致使城市道路、綠化、市政基礎(chǔ)配套設(shè)施嚴(yán)重滯后，最終增加城市管理的難度，也影響管理的質(zhì)量。二是管理與執(zhí)法職能失衡。有的單一重視行政管理權(quán)或者執(zhí)法權(quán)，甚至部分模式只有城市綜合管理行政執(zhí)法權(quán)，沒有或基本沒有城市綜合管理權(quán)。有的行政管理權(quán)范圍較窄，行政執(zhí)法權(quán)范圍較寬，行政管理權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)寬窄不匹配，工作的協(xié)調(diào)度較低。甚至出現(xiàn)市政、市容、環(huán)衛(wèi)、園林等多局齊頭并進(jìn)平行的管理模式，機(jī)構(gòu)重疊，管理權(quán)限分散，行政成本較高，也與中央“大部制”改革精神背道而馳，難以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。三是長效管理的機(jī)制難以形成。整治—回潮—再整治—再回潮，一直是城市管理沒有走出的怪圈。缺乏有效的長效管理機(jī)制，城市管理工作仍處在依靠突擊式、短促式、集中式整治，長效化、常態(tài)化、長期化的舉措不足，整個城市管理工作在低水平、低層次徘徊，難以取得根本性突破。為了迎會、迎節(jié)、迎查，往往采取成立專項指揮部，并由“一把手”親自掛帥的辦法去組織實施，力度很大，效果顯著。但往往形成了重集中突擊輕常抓不懈，日常管理效率不高，城市管理局限于治標(biāo)層面。

二、“大城管”體制模式建立與完善的內(nèi)容及其途徑

（一）科學(xué)劃定城管綜合執(zhí)法的權(quán)限范圍

按照十七大報告中提出的“進(jìn)一步加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”的要求和“大部制”體制管理理念，在行政管理體制改革的大背景下，城市管理在職能配制上，將具有相關(guān)性綜合行使的職能進(jìn)行重新組合，形成具有更高管理效力的“大城管”模式，以便節(jié)約管理成本，提高管理效率。當(dāng)然這種相關(guān)性要有一定的科學(xué)界定，通常表現(xiàn)為相互接近和相互關(guān)聯(lián)的管理職能，即城市管理權(quán)在管理客體或?qū)ο笊匣緦儆谕活惢蛲活I(lǐng)域，其行為目的、活動規(guī)律具有多數(shù)的共同點。但是，在“大城管”體制模式的研究探討上依然要本著辯證的、發(fā)展的觀點來探討這一問題。也就是說，這種“大城管”體制模式不能是無所不包的，不能將絕大多數(shù)的保障城市運行的因素都容納進(jìn)去，城市管理處于發(fā)展階段，應(yīng)當(dāng)限于城市日常管理中專業(yè)性不強(qiáng)的事項。專業(yè)化是社會分工的必然，社會發(fā)展的程度越高，專業(yè)化的程度就越強(qiáng)。這個規(guī)律體現(xiàn)在城市管理領(lǐng)域，表現(xiàn)為城市管理的不同職能部門會隨著社會生活的精細(xì)化和問題的多樣化而趨向?qū)I(yè)化。如果將不同專業(yè)領(lǐng)域的職能硬性地合并到一個職能部門，必然耗費大量的行政成本，并且未必能取得預(yù)期效果，甚至適得其反。

在管理體制上，應(yīng)當(dāng)建立由城市管理局統(tǒng)管的綜合管理和綜合執(zhí)法相結(jié)合的“大城管”綜合管理體制，從根本上解決機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、扯皮推諉、效率低下的弊端。城市管理局是政府主管城市管理的職能部門，主要職能是負(fù)責(zé)中心城區(qū)市政、園林綠化、河道、市容環(huán)衛(wèi)、城市供水、城市供氣、供熱等方面管理。城市管理行政執(zhí)法局是市政府在城市管理方面相對集中行使行政處罰權(quán)的職能部門，公用事業(yè)管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市綠化管理、市政管理和環(huán)境保護(hù)、工商行政、公安交通管理等方面的部分行政處罰權(quán)由行政執(zhí)法局直屬單位執(zhí)法支隊行使。在權(quán)責(zé)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上實現(xiàn)城市管理領(lǐng)域的行政處罰權(quán)的相對集中。不能將“大城管”體制模式僅僅局限于“城管委”這種協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建立，由市長兼任“城管委”主任的“大城管”單一模式無法改變當(dāng)前城市管理體制中的一些根本性缺陷，因為“城管委”只是城市管理議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對防止出現(xiàn)城市管理空白和應(yīng)急管理起到一定的積極作用，但是難以讓城市管理走出當(dāng)前體制困擾的瓶頸。

（二）構(gòu)建科學(xué)合理的保障體系，高效保障“大城管”體制模式的有效運行

按照“決策上移、執(zhí)行下移、監(jiān)督外移”的思路，著力構(gòu)建“科學(xué)合理的運行體系、堅強(qiáng)有力的保障體系、和諧高效的公眾參與體系”， 以切實保障“大城管”體制模式的有效運行。

1.大力構(gòu)建科學(xué)合理的城市運行體系

一是建立權(quán)威高效的指揮協(xié)調(diào)系統(tǒng)。成立以政府主要負(fù)責(zé)同志為主任，城市管理相關(guān)職能部門領(lǐng)導(dǎo)為成員的城市管理委員會，領(lǐng)導(dǎo)城市管理工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)所有涉及城市基礎(chǔ)功能設(shè)施和公共空間管理的部門、單位，協(xié)調(diào)城市文明創(chuàng)建工作，對城市管理狀況及有關(guān)部門的城市管理工作進(jìn)行監(jiān)督、考核和評價。

二是建立規(guī)范高效的城市管理綜合執(zhí)法系統(tǒng)。根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)開展相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國發(fā)〔2002〕17號）等文件精神，實施相對集中處罰權(quán)工作，結(jié)束在市容環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、市政管理、環(huán)境保護(hù)管理等分頭管理的局面。

三是建立職責(zé)明確的長效管理責(zé)任系統(tǒng)。通過構(gòu)建“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”層級管理體制，進(jìn)一步明確市、區(qū)、街、居在城市管理中的主要職責(zé)，切實形成市為主導(dǎo)、區(qū)為重點、街道為基礎(chǔ)、社區(qū)為配合的分工科學(xué)、責(zé)權(quán)明確、務(wù)實高效、運行有序的城市管理格局，實現(xiàn)城市管理重心下移。

2.建立堅強(qiáng)有力的保障體系

一是立足提升功能，建立以規(guī)劃為先導(dǎo)、以建設(shè)為依托的城市硬件設(shè)施建設(shè)配套機(jī)制。城市管理中的問題，相當(dāng)一部分是由于規(guī)劃、建設(shè)的先天不足帶來的。因此，要跳出管理抓管理，認(rèn)真做好規(guī)劃和建設(shè)環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)性工作。從源頭抓起，制定城市管理專業(yè)規(guī)劃，完善對廣告店招、夜景亮化、農(nóng)貿(mào)市場、早餐攤點、大排擋、公廁、垃圾中轉(zhuǎn)站、停車場等城市配套設(shè)施的專項要求，發(fā)揮好規(guī)劃的先導(dǎo)作用和約束功能。在老城改造和新區(qū)建設(shè)中，要堅持以人為本的理念，高度重視與人民群眾生活息息相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，將有關(guān)城市配套設(shè)施納入建設(shè)規(guī)劃，同步建設(shè)、同步驗收。加大城市管理部門對城市發(fā)展規(guī)劃、決策的參與權(quán)和話語權(quán)，并賦予其一定的否決權(quán)，使城市管理的意見切實得到重視和采納。同時，在城市規(guī)劃中合理布置具有一定特色的商業(yè)區(qū)街區(qū)，引導(dǎo)商業(yè)中心由內(nèi)向外逐步擴(kuò)展，走可持續(xù)發(fā)展道路。建設(shè)具有地方城市特色的商業(yè)步行街、夜市排檔一條街等專業(yè)市場，從完善城市功能上，也是從源頭上，減少和控制占道經(jīng)營、流動攤點的出現(xiàn)，真正使城市零售商業(yè)設(shè)施按照規(guī)劃合理布局，實現(xiàn)相對集中，提升城市管理效力。

二是積極推行城市管理服務(wù)行業(yè)市場化運作機(jī)制，建立城市市政設(shè)施的行業(yè)監(jiān)管體制，提升公共服務(wù)效能。要實現(xiàn)城市管理職能、管理方式和管理重點的大轉(zhuǎn)變，城市管理職能和體制必須與市場經(jīng)濟(jì)的要求和城市建設(shè)的發(fā)展相吻合，做到政企分開、政事分開、建管分開、行業(yè)管理與市場運作分離；管理方式由單一行政管理向以依法綜合管理過渡。要在城市管理中積極引入市場化運作機(jī)制。通過引入市場機(jī)制，使城市管理所提供的公共服務(wù)由部門壟斷逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樾袠I(yè)競爭。事實證明，通過企業(yè)和社會的參與，可以使城市管理在效率、成本、服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量等方面，實現(xiàn)很大的改進(jìn)和提高，而且還可以有效地增強(qiáng)社會對城市的認(rèn)同感。

三是建立城市管理經(jīng)費保障機(jī)制，切實為城市管理、維護(hù)、執(zhí)法工作的有效開展提供經(jīng)費保障。城市綜合管理是完全公益性行政行為，經(jīng)費必須由市財政投入，并隨著城市建設(shè)加快、規(guī)模擴(kuò)大、任務(wù)增加、養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)提高和管理手段更新而相應(yīng)保持適度穩(wěn)定增長，使城市建設(shè)與城市管理相互補(bǔ)充、協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，實行多元化的城市管理資金投入機(jī)制。保證城市綜合管理服務(wù)作業(yè)企業(yè)獲取社會平均利潤，激勵各城市綜合管理的服務(wù)企業(yè)提供高水平、高效率的基礎(chǔ)功能服務(wù)。支持和鼓勵外來資本和民間資本以多種形式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施的建設(shè)和管理，努力形成以政府為主體、各類資本廣泛參與的城市管理資金投入新格局。

3.大力構(gòu)建和諧高效的“公眾城管模式”

通過“公眾城管”的構(gòu)建，達(dá)到由城管執(zhí)法隊伍“單防、單管、單治”逐步向群眾多方參與的“群防、群管、群治”轉(zhuǎn)變。隨著城市化進(jìn)程逐步加快，城市管理事務(wù)越顯紛雜繁多，原本由政府一手包辦的城市管理漸漸顯得孤掌難鳴，城市管理越來越需要社會的廣泛關(guān)注、各方的大力支持、公眾的自覺參與。公眾城管即公眾（社會各界）參與城市管理，它作為一種新的城市管理模式，有利于吸引公眾參與城市管理，共同解決城市管理中的深層次問題。強(qiáng)化公眾城管要做好以下三點工作：一是強(qiáng)化政務(wù)和執(zhí)法公開。進(jìn)一步梳理和明確執(zhí)法依據(jù)，列出“權(quán)力清單”，確定執(zhí)法程序和標(biāo)準(zhǔn)，制定行政權(quán)力運行流程圖，公開城管執(zhí)法的全部內(nèi)容，接受群眾監(jiān)督，形成比較健全的陽光操作制度。二是建立文明創(chuàng)建長效宣傳機(jī)制，向市民宣傳文明公約和城管法規(guī)，推動公眾了解城管；利用網(wǎng)絡(luò)媒體超大的信息量和快速的傳播速度，加強(qiáng)城管門戶網(wǎng)站的建設(shè)與完善，通過網(wǎng)絡(luò)即時發(fā)布城管信息，增強(qiáng)城市管理工作政務(wù)公開度和透明度，以實現(xiàn)與市民互動、為社會服務(wù)的宗旨，逐步形成完善的城市管理宣傳教育網(wǎng)絡(luò)，在全社會營造走近城管、支持城管、參與城管的良好氛圍，促進(jìn)城市管理工作從傳統(tǒng)的單一部門管理向全社會“共建共管共享”轉(zhuǎn)變，提高城管的多元共管合力和長效管理水平。三是注重民意，自覺接受社會監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督。要立足把解決群眾關(guān)心的熱點、難點問題放在首位，作為服務(wù)于民的關(guān)鍵點，誠邀服務(wù)對象座談，通過座談了解服務(wù)對象有什么困難，需要解決什么問題，接受群眾合理化意見和建議;通過城管網(wǎng)站了解、收集社會各方面對城管的意見建議，并切實加以改進(jìn)。定期開展市民群眾對城市管理工作滿意度的調(diào)查；充分利用信訪、城管熱線、城管門戶網(wǎng)站、區(qū)長（局長）信箱、專家咨詢、企業(yè)（商家）座談會等途徑，多層次、多渠道征求意見和建議，及時進(jìn)行整改，積極解決群眾關(guān)心的熱點、難點問題。

總之，建立和完善“大城管”體制，完善配套機(jī)制，是解決當(dāng)前城市管理難題的有效途徑。“大城管”體制模式可以有效提升城市管理效力，提升公共服務(wù)的質(zhì)量，營造出更加適宜的人居環(huán)境，更好地為市民服務(wù)。

（責(zé)任編輯：文雪峰）