我國城市屋頂綠化加速發展的政策困境及現實進路

通過屋頂綠化擴大城市綠色空間和綠色面積，是改善城市生態環境的重要途徑[1]。實踐證明，大面積推廣城市屋頂綠化，對緩解我國城市化進程中日趨突出的生態惡化、土地存量驟減、“熱島效應”等問題，無疑是一種現實而有效的應對之策。

一、加快發展屋頂綠化的重要意義和政策困境

（一）發展屋頂綠化的重要意義

屋頂綠化是指在各類建筑物、構筑物、城圍、橋梁（立交橋）等的屋頂、露臺或天臺上進行綠化、種植樹木花卉的統稱[2]。屋頂綠化因其不占用地面資源、易養護、成本低等特點，完全可以取得與地面綠化同等的比較優勢。對城市建筑進行屋頂綠化，可以在緩解“熱島效應”、調節小氣候、增加生態景觀、節省綠化用地、開拓城市空間等方面發揮重要作用。經科學規劃、精細管理、穩步推進的屋頂綠化，能夠產生可觀的環境、生態、經濟和社會效益。

（二）我國屋頂綠化加速發展的政策困境

屋頂綠化是一項方興未艾的事業，在我國大多數城市有著潛在的巨大市場和廣闊的發展前景。據估計，一座城市的屋頂面積總和約為居住區的1/5，面積十分可觀。但對多數城市來說，屋頂綠化至今仍是一片有待開墾的處女地[3]。要讓這項事業迅速發展起來，當務之急是必須抓緊落實法制、資金、人才等方面的相關政策，努力消解開展城市屋頂綠化面臨的“瓶頸”問題。

1.政策供給不足，法制支撐蒼白

世界上的一些屋頂綠化發達國家，早就建立了一系列有利于這項事業良性發展的政策支持機制。如德國從20世紀80年代起就制定對屋頂綠化業主進行稅收減免的政策，還通過建筑法、自然保護法、環境影響評估法、土地利用法等聯邦法直接影響屋頂綠化政策；日本東京規定，凡是新建建筑物占地面積超過1000m2，屋頂必有20%為綠色植物覆蓋，否則要被罰款[4]。近年來，我國的一些城市，如北京、深圳等，盡管陸續出臺了一些有關推進屋頂綠化工作的文件、辦法和措施，但總體上剛性不夠強，政策供給明顯不足，尤其是與績效考核、獎勵等我國政府的主要政策資源相對隔離，因此，屋頂綠化在我國始終難以快速開展起來，一直處于可搞可不搞、半搞半不搞以及搞好與搞壞、搞多與搞少沒區別的自發隨意狀態，市場混亂無序，建筑單位、施工方以及與業主的職責邊界模糊，缺乏法律界定，影響了多方面的積極性，制約了屋頂綠化的發展進程。

2.規劃較滯后，規范不到位

國際上關于屋頂綠化的一貫做法是，進一步前移屋頂綠化設計，在建筑設計時同步考慮屋頂綠化設計，這不僅增加了工作的主動性，更增大了屋頂綠化與周邊環境的融合度。大面積的屋頂綠化通過精心規劃設計，不但可以確保房屋結構的安全和抗震能力，給水、排水、衛生、防雷等諸多因素也可綜合考慮，而且可以設計出豐富多彩的園林[5]。我國的屋頂綠化規劃相對滯后，既缺乏城市的整體規劃，沒有對可供綠化的屋頂存量進行全面摸底；在個體的建筑設計中也未事先考慮屋頂綠化設計的因素，沒有進行設計結構和承載能力核算，易產生屋頂綠化與建筑構造“兩張皮”、技術難度大、安全有隱患、長效管理不落實等問題，屋頂綠化建設的質量也難以得到充分的保證。

此外，在遠離地面的屋頂進行綠化是一項比較復雜的“技術活”，對屋頂綠化的規劃設計、植物選擇、工程施工以及后期養護等都有較高的要求。但我國目前的屋頂綠化實踐中，還缺少行業技術規范和標準，技術上缺少權威的理論參數，因此屋頂綠化行業尚存在施工單位盲目操作、工程技術不統一、施工標準不固定、施工企業技術水平良莠不齊等現象。

3.資金和專業人員未能得到有效落實

無論為開展屋頂綠化的老房改造，還是后期的綠化管養，城市屋頂綠化需要充足的資金保障。目前，我國城市屋頂綠化的資金渠道還較單一，基本是以政府投入為主，但相對屋頂綠化的廣闊市場無異于杯水車薪。這一方面固然受到各地財稅收入的制約，同時也與我國的政府投入體制有關。我國的公共財政是“投入跟著預算走，預算跟著規劃走”，由于相關規劃的滯后，政府投入也因之無據可依。再者，由于缺乏相應的政策激勵，社會對屋頂綠化的市場前景認識不足，因此，社會資本投入的積極性也未能充分激發起來。

在人才隊伍建設方面，大部分城市并未建立專門的屋頂綠化實施機構，日常監管人員得不到落實。此外，我國的農林院校還未建立專門的屋頂綠化院（系）和專業，人才培養有“斷層”，實際從事屋頂綠化的人員大多為“半路出家”，專業水準也因此大打折扣。同時，我國的屋頂綠化專業人才資質認定體制也未建立起來，關于屋頂綠化的一系列的專項研究工作比較滯后。

4.缺少社會認同和廣泛參與

城市屋頂綠化是一項造福全體市民的生態工程，理應得到廣泛的社會認同和參與。但長期以來，我國公眾的綠化意識不高已是不爭的事實，對屋頂綠化的認同度更是偏低。他們對屋頂綠化的效益預期、安全是否可靠以及技術是否過關等，普遍認識不足，有些業主甚至認為屋頂綠化會招致不必要的麻煩，往往對屋頂綠化懷有較大的抵觸情緒。由是觀之，吸引廣泛的社會參與，是促進屋頂綠化事業良性發展的一項艱巨任務。

二、加快我國城市屋頂綠化發展的現實進路

當前，我國屋頂綠化加速發展既面臨資金、人才等實際困難，也具備建筑硬件不斷改善、低碳理念深入人心以及對建設宜居城市的訴求日益高漲等有利條件。各地如能充分利用好這些有利條件，因勢利導，必將迎來一個我國屋頂綠化的高速發展期。

（一）抓緊編制政府層面的長遠規劃，強化宏觀指導

目前，除北京、上海、深圳、成都等少數城市對屋頂綠化有較為明確的行政要求和激勵政策外，不少地方的屋頂綠化工作基本處于自發狀態，在發展方向、工程標準及技術實施等方面都亟須規范。甚至還有一些城市對屋頂綠化工作仍處于“集體無意識”狀態，至今尚未全面啟動。因此，建立國家層面的屋頂綠化長遠規劃迫在眉睫。要通過規劃的實施，對今后一段時期內我國推行屋頂綠化的基本目標、指導方針、主要舉措、實施主體、具體要求等內容作出詳細規定，強化宏觀指導，加大對地方的政策支持和技術扶持力度；同時出臺剛性的法規制度，從法律層面強化職責履行，為去除職責交叉、責任不落實等體制性障礙提供支撐。各地也要結合國家相關政策文件的出臺，立足本地實際，制定切實可行的屋頂綠化地方規劃以及相應的技術標準和規范，如《屋頂綠化技術規程》、《屋頂綠化技術導則》等，促進行業的健康發展。

（二）開展全國性的試點，分類實施，逐步推廣

經過30多年的發展，目前，在全國全面推廣城市屋頂綠化的資金、技術等條件都已具備。針對我國不同地方的氣候特點和發展狀況，可確立先期試點、分類實施、逐步推廣的城市屋頂綠化發展模式。試點對象的確定要兼顧差異性和層次性，既要包括北京、上海等已先行一步的大城市，也要兼及中小城市；既要包括杭州、深圳等沿海發達城市，也要顧及相對落后城市，初步建成大、中、小城市以及發達、欠發達城市共同發展的格局，力爭通過幾年的試點，取得城市屋頂綠化工作的實質性進展。

（三）進行城市屋頂的全面摸底，建立目標責任落實機制和獎懲激勵機制

各城市要抓緊落實專業機構和人員，對本區域內當前及未來可實施綠化的建筑屋頂進行一次全面摸底，從地段、樓層、面積、責任主體以及建筑性質、材質等方面建立起準確翔實的數據庫。然后分區域落實給相關責任部門，明確實施屋頂綠化的工程要求和年度目標，并將各部門屋頂綠化實施情況納入政府績效考核指標體系，建立切實可行的獎懲激勵機制，實現從“鼓勵綠化”到“強制綠化”的轉變，有計劃、有重點、有層次地推進屋頂綠化工作。

（四）多方開拓發展屋頂綠化的資金保障渠道

資金保障是制約不少城市屋頂綠化工作進度和規模的主要因素之一。在當前情況下，可逐步建立“公共財政撥一點，建筑業主掏一點，成績顯著獎一點”的“三個一點”資金保障模式，年初將屋頂綠化工程和管理項目資金納入政府預算，實行市、區等層級財政配套撥付，同時，調動建筑業主投資屋頂綠化的積極性，年終對成績突出的部門、業主及個人給予一定的物質獎勵。

（五）組建專門的管理機構，建設一支屋頂綠化專業技術人才隊伍

首先，要建立比較高位的屋頂綠化工作領導小組，由負責實施屋頂綠化的相關部門、機構和單位擔任成員單位，進一步理順權屬關系，統籌屋頂綠化方面的政策制定、標準編制和管理落實等方面的工作，加強資金管理，鼓勵社會投入，全面構建起政府主導、社會參與、全民受益的屋頂綠化發展模式。

其次，屋頂綠化是一項牽涉多個部門、涵蓋多個學科的復雜的系統工程。從園藝設計到花木選擇、土層配置到后期管理等，都需要專業的技術人才。同時，也需要善管理、會協調的管理人才。因此，要立足屋頂綠化的長期發展，抓緊建立屋頂綠化的專業技術人才隊伍、屋頂綠化專業規劃師隊伍、兼擅建筑藝術和園林藝術的復合型人才隊伍和管理人才隊伍。通過人才梯隊建設，為屋頂綠化的可持續發展奠定堅實的基礎。

（六）建立立體化、門類全的研究體系，組建行業協會，促進業內交流

在推進城市屋頂綠化中，要充分利用一切可以利用的科研資源，加大對屋頂綠化技術難題的科研攻關力度，建立包括科研院所、林業院校或非林業院校在內的屋頂綠化研究體系，全面覆蓋建筑荷載、防滲漏、植物配置、基質選型、種植模式等方面，加快科研成果向應用的轉化，同時加強對施工隊伍的專業培訓，有計劃、有重點地扶持一批有信譽、有基礎的施工企業，逐步發揮這些企業的市場引領和技術導向作用。隨著屋頂綠化的快速發展，條件成熟時可建立全國性的屋頂綠化協（學）會，定期開展業務交流，鞏固階段性的科研成果。

（七）擴大社會宣傳，吸引社會參與

形式豐富、富有成效的宣傳是加快城市屋頂綠化建設的重要途徑之一。要借助媒體、廣告、公益活動以及社區櫥窗、墻報等形式開展屋頂綠化的宣傳，努力延伸宣傳半徑，擴大知識普及受眾面，當前要重點加強對屋頂綠化基本常識、相關標準法規以及實施效益等方面的宣傳，以圖文并茂的案例消除人們心中尚存的顧慮，壯大城市屋頂綠化的參與隊伍，為全面推廣城市屋頂綠化創造良好的社會氛圍，贏得更廣泛的社會認同和支持。

參考文獻

[1] 任，杜忠，陶玲，等.屋頂綠化策略研究[J].環境科學與管理，2007（3）：76-80.

[2] 黃茶英，潘維數，羅金飛.杭州屋頂綠化的植物種類與形式調查研究[J].浙江教育學院學報，2009（4）:91-96.

[3] 郭運青，唐樹梅，許先升，等.論屋頂綠化在中國的推廣和普及[J].熱帶農業科學，2008（6）：55-59.

[4] 趙曉英，胡希軍，馬永俊，等.屋頂綠化的優點及國外政策借鑒[J].北方園藝，2008（2）：109-112.

[5] 陳輝，任，杜忠.屋頂綠化的功能及國內外發展狀況[J].環境科學與管理，2007（2）：162-165.

（責任編輯：文雪峰）