基層央行領導干部履職審計的現狀與思考

摘要：履職審計已經成為人民銀行內審部門最主要的工作形式之一，它對促進各級領導干部依法履行職責具有重要的作用。然而，在實際操作過程中，目前履職審計存在許多問題或不足，需要加以改進。本文從當前履職審計存在的問題入手，提出了如何加強履職審計的改進建議，以期能使履職審計發揮其應有的作用。

關鍵詞：人民銀行 履職審計 思考

對基層央行領導干部開展履行職責審計，是人民銀行內審工作的一個重要課題。近兩年來，各級內審部門分別從履職審計的程序、內容和評價方法等多方面進行了積極的探索，并積累了一定的經驗。然而，從開展的審計實踐看，履職審計雖然在一定程度上彌補了離任審計的不足，但與開展履職審計的預期目標相去甚遠，可以說，現階段開展的履職審計無論是審計內容還是審計方法上，仍然是全面審計的翻版，“履職”二字沒有得到真正體現。本文試圖從當前履職審計中存在的問題入手，深入分析基層央行領導干部的作為情況，即崗位職責(應該干什么)、執行情況(干了沒有)和應達到的標準(干得怎么樣)，提出如何對領導干部開展履行職責情況審計的方案。

一、當前履職審計中存在的突出問題

（一）審計定位不準，內容不清，履職審計不可避免成為全面審計的“翻版”

一是定位不準確?？傂谐雠_《中國人民銀行領導干部履行職責審計辦法》(以下簡稱《履職審計辦法》)的背景是為解決離任審計“不離不能審”的問題而將全面審計與離任審計相結合，以全面審計所要檢查的主要內容，再涵蓋被審計單位領導班子履行職責情況，對審計發現的問題檢查落實領導干部應負的相應責任，并把審計內容明確界定為“業務管理職責”。應該說這種定位不夠準確。領導履行職責與業務管理具有完全不同的內涵，根據人民銀行干部管理辦法的有關規定“業務管理職責”只是領導履行職責中的一個方面，“干部任免管理”、“黨風廉政建設”等也是領導職責的重要內容。如果只對“業務管理職責”進行審計評價，則得出的結論是不完整的，也是不準確的。其直接后果是責任界定不準確、評價不全面不客觀、審計部門的權威性不足。同時，易導致審計人員在認識上產生混亂。但由于領導干部的履職情況涉及全行，而目前可以借鑒的審計方案只能是全面審計方案，故在審計時不可避免落入全面審計的套路，無法真正有效開展履職審計。

二是審計內容不清楚。雖然《履職審計辦法》中要求涵蓋領導班子履行職責情況，但截止目前，人民銀行的人事部門對單位領導特別是人民銀行行長崗位，并沒制定詳細的崗位職責及其相應的工作標準，目前所依靠的全面審計內容僅包括行長部分職責內容，其重點是各業務部門的操作執行情況，與管理性審計要求相差甚遠。采用全面審計內容必然導致審計人員在開展對行長履行職責情況審計時無法做到全面、科學、有效。

（二）責任界定模糊，落實不到位，實際操作中流于形式

目前，各級內審人員在開展履職審計時，對責任的劃分均是按領導責任、主管責任、直接責任進行界定。具體落實到行長個人，即行長對審計發現的所有問題承擔領導責任，對本人主管或分管的部門存在的問題承擔主管責任，對直接負責或經辦的工作存在的問題承擔直接責任。從近兩年審計實踐看，這種責任界定方式實質意義不大，特別是領導責任對行長而言，問題整改難度較大。主要原因為：

一是由于行長的主要職責是決策、用人和協調管理，而決策、用人和協調管理工作尚無具體的量化標準，也很難進行量化。一個單位內部管理和內控執行情況好壞取決于單位的文化氛圍和整體人員素質，同時與這個單位的傳統習慣有緊密聯系。如果一個單位整體人員素質較差，爭先進位的意識不濃，無論這個單位的行長多么盡職，短時間內是很難進行扭轉的。那么，對其責任界定為承擔領導責任，實質意義不大。

二是行長一般主管或分管內審或人事部門，有的行長甚至什么部門都不主管，而內審和人事部門并不是審計的重點，所以對行長來說，承擔主管責任的可能性很小。至于直接責任，只有查庫和綜合治理工作屬行長具體負責，也只有這二項工作發生了問題行長才承擔直接責任。也就是說，對行長而言，對審計發現的問題一般只承擔領導責任。而領導責任究竟是什么責任，是沒有安排布置還是監督管理不力，是不履行職責還是執行不到位等，《履職審計辦法》并沒有做出明確規定，僅僅是一句承擔領導責任了事，這種責任劃分方式，由于沒有對領導責任規定具體的處理辦法或意見，不僅不利于問題的整改，有時甚至會將本應由行長承擔的直接責任或主管責任，也以領導責任作為借口，從而逃避責任。

(三)審計結果評價缺乏權威性，評價內容不明，致使評價失去應有的作用

審計結果評價是對被審計對象履行職責情況的總體評判，是對其工作能力和工作業績的客觀性總結。這對人民銀行內審人員來說是一個全新的內容，按《履職審計辦法》要求也是內審工作中必要的工作程序。但如何評、評什么，《履職審計辦法》中卻沒有明確。審計人員作出的審計結果評價是否納入干部考核體系或者說受重視程度如何，尚無規定。現行做法是，審計人員根據審計發現的問題和成績，加上自已的主觀判斷，僅僅指出被審計對象與存在的具體問題之間的關聯程度，無法也不敢使用鑒定性或結論性的語言，對被審計對象做出準確的評價，致使所做的評價無法保證真實、全面和客觀，當然其作用得不到體現。

(四)審計方式落后，手段單一，使審計工作無法達到預期的目的

傳統的全面審計和離任審計以查找問題為主，重點是經濟活動和財務活動，其審計方式以檢查規章制度的制定和執行情況為主，而對領導履行職責審計的重點是決策、管理、協調和監督各項工作的情況。目前開展的履職審計尚沒有突破全面審計方式的套路，仍以操作層面的審計核查為主，沒有根據履職審計的特點，從管理審計的角度，改變審計方式和手段，落后的審計方式和單一的審計手段，導致履職審計無法充分體現“履職”的內涵和精髓。而且履職審計常以傳統的查閱資料、觀察、詢問、調查問卷等方法，多年來并未根據被審計單位的變化等特點對審計方法進行適當的改進和發展。如，可以嘗試將基層人民央行內部控制審計的流程測試法及及時更新調查問卷題庫、內控審計評價等方法引入履職審計，進一步促進履職審計的完善和發展。

二、完善基層央行領導干部履職審計的對策與思考

基層央行領導干部履職審計自2005年試點以來，在基層央行已發展了近6個年頭，履職審計固有的方法、程序、內容等已初步建立，為更好地發揮履職審計在加強人民銀行領導干部的動態監督，促進其加強管理、改進領導作風、提高行政能力，并依法、公正、高效地履行職責，我們在總結實踐經驗的基礎上，對進一步完善領導干部履行職責審計工作，提出以下四點建議。

（一）明確領導干部的崗位職責，有針對性地開展履職審計

基層人民銀行行長的崗位職責至少應包括8個方面，即領導管理全行工作、研究制定決策、負責檢查指導、組織協調、隊伍建設、綜合治理、審核簽發文件、完成上級交辦其他事項等。開展履職審計時應重點審計以下內容：

1．是否緊緊圍繞執行貨幣政策、維護金融穩定、改善金融服務三大職能，正確貫徹落實黨和國家的法律法規、金融政策及上級行的各項工作部署；是否認真組織制訂和實施各項業務發展規劃和業務規章制度，依法、科學、廉潔行政。

2．是否定期組織召開黨委會、行長辦公會、行務會等相關會議；是否堅持執行民主集中制原則，針對重要工作進行研究決策，及時處理重大問題；是否對重要文件進行審核簽字，對重要事項進行審核審批。

3．是否根據貨幣政策的要求，積極組織開展調查研究，及時掌握轄區經濟金融運行情況并搞好信息反饋；是否按照集體審批、行長負責的制度要求，認真管理再貸款、再貼現工作。

4．是否負責組織并抓好支付結算、經理國庫和貨幣發行等金融服務工作、外匯管理工作等。

5．是否堅持組織或指定人員定期不定期對發行、國庫、會計、保衛等重要崗位開展監督檢查工作；是否以內控管理為目標建立健全各項內部管理和內控制度。

6．是否不斷加強職工隊伍建設，建立健全科學的業績評價、崗位考核及人才培養選拔制度。

7．是否合理對班子成員進行分工和協作，并制定明確的成員工作職責，并檢查督辦執行；是否對班子成員的思想、作風及廉政勤政情況進行定期研究。

8．是否負責協調與地方黨政機關和有關部門的關系，為全行有效貫徹落實各項金融方針政策和開展各項業務工作，創造良好的環境。

9．是否及時安排布置完成上級行和地方政府臨時布置的其他重大工作事項。

（二）科學界定責任，強化整改效果

履行審計的突出重點是針對行長個人，界定責任時應以行長為主要對象，對審計發現的問題應結合行長職責根據具體情況科學劃分行長的責任。就目前審計情況看，行長承擔的領導責任多，主管責任和直接責任少。那么就應對領導責任加以明確化、具體化。我們認為應從行長的組織能力、執行能力、管理能力等方面界定責任，如貫徹落實規章制度不力、沒有嚴格執行民主集中制原則、調查研究不夠、審核審批執行不到位、安全管理不完善、內部管理較差、隊伍建設有待加強、班子成員分工不明等。責任明確了，整改才有針對性。根據行長應承擔的責任和存在的問題，審計人員提出切實可行的整改建議或處理意見，不僅有利于行長正確認識自身存的不足，同時為下一步整改提供可執行的依據。

（三）建立審計評價體系，確保評價結果客觀真實

由于當前人民銀行尚未建立權威性的審計評價體系，審計評價各基層行依據以往審計經驗進行，標準不一，致使審計人員的審計評價是五花八門，同時評價的內容和結果也不盡完善、科學，無法保證評價結果客觀真實。我們認為建立審計評價考核指標體系，不僅是開展履職審計的需要，更是加強領導班子建設的客觀要求，是完善對領導班子和人員考核的重要措施，是建立對領導班子和人員激勵約束機制的基本條件。同時，可以從考核和用人導向上引導人民銀行實施正確的經營行為，注重長遠和全面發展，克服短期行為，有利于加強對單位的外部監督和內部監督，使單位和領導班子更加注意自身建設，樹立良好的單位和個人形象。因此建議上級行盡快建立起一套完整的行長崗位目標責任評價體系，該體系不僅可以作為審計人員對行長履行職責情況的評價標準和評價辦法，也可以作為組織部門考察、考核領導干部的有機組成部分。這樣，審計人員在開展履職審計評價時就可以做到規范統一、客觀真實。

（四）引進績效理念，完善履職審計體系

績效審計是指涉及對公營部門管理的經濟性、效率性和效果性所作的評價，其核心思想是更加關注資源的有效配置。人民銀行作為國務院的職能管理部門，不以盈利為目的，它所追求的是社會公共利益——制定和執行貨幣政策，防范和化解金融風險，維護金融穩定。人民銀行為了執行貨幣政策和宏觀調控的需要，掌握巨大的經濟資源和人力資源，有發行貨幣、投放基礎貨幣的權力，每年都需要數億元的運轉成本。這些資源的使用效益、效率和效果如何，直接取決于行長的管理能力、管理方式，這實質就是履職審計的重點，即行長履行職責的效率及效果。我們認為，履職審計完全可以借用績效審計的方式方法，這不僅是建立廉潔央行和提高領導者管理水平的需要，更是促進真實性和合規性的需要，同時有利于增強審計地位，發揮審計的促進和保障作用。

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（作者單位：中國人民銀行恩施州中心支行）