以經(jīng)濟責任審計視角完善人民銀行離任審計的思考

摘要：經(jīng)濟責任審計是對領(lǐng)導干部任職期間，其所在部門或單位財政、財務收支的真實性、合法性和效益性以及有關(guān)經(jīng)濟活動應當負有的責任進行審計監(jiān)督的一種形式。它是為領(lǐng)導干部離任時界定經(jīng)濟責任而產(chǎn)生的。當前人民銀行離任審計在實際操作過程中由于內(nèi)容和形式均不能體現(xiàn)離任審計應有的目的，本文通過分析人民銀行離任審計存在的主要問題，借鑒經(jīng)濟責任審計的理念，探索進一步完善人民銀行離任審計的相關(guān)做法。

關(guān)鍵詞：人民銀行 離任審計 經(jīng)濟責任

領(lǐng)導干部離任審計是健全干部監(jiān)督機制，促進領(lǐng)導干部正確行使職權(quán)、履行職責，勤政廉政，不斷提高管理水平的重要手段。隨著人民銀行內(nèi)部審計工作的不斷開展，作為內(nèi)審工作的一種方式，離任審計工作也得到了較快的發(fā)展。從近年來離任審計的實踐看，人民銀行離任工作在加強財務管理、促進廉政建設、為組織部門監(jiān)督和考核干部等方面提供了一些依據(jù)，起到了一些作用，但效果卻不十分明顯。特別是審計的內(nèi)容、手段和方式等方面，與全面審計、履職審計等審計沒有明顯的區(qū)別，沒有徹底解決對領(lǐng)導干部劃句號的問題。如何做好離任審計，給黨委提供一份實事求是、客觀公正、參考性強的審計報告，是內(nèi)審部門面臨的一個重要課題。

一、人民銀行離任審計發(fā)展現(xiàn)狀及存在的主要問題

人民銀行領(lǐng)導干部離任審計制度始于1996年總行印發(fā)的《中國人民銀行分支行行長離任稽核試點方案》(銀發(fā)［1996］182號)，真正開始于1999年內(nèi)審機構(gòu)單設后總行下發(fā)的《中國人民銀行領(lǐng)導干部離任審計制度》(銀發(fā)［1999］200號)，其后，又先后出臺了《中國人民銀行領(lǐng)導干部離任審計座談紀要》、《中國人民銀行辦公廳關(guān)于進一步規(guī)范離任審計工作的意見》、《關(guān)于領(lǐng)導干部離任審計若干問題的指導意見》等一系列關(guān)于加強和改進離任審計的意見或辦法。這些意見或辦法的出臺，為規(guī)范離任審計、強化對領(lǐng)導干部的監(jiān)督發(fā)揮了積極作用。然而，在實踐操作中，仍存在諸多問題，嚴重制約著離任審計監(jiān)督功能的進一步發(fā)揮。

(一)審計方案內(nèi)容缺乏系統(tǒng)觀點，重點不突出，難以體現(xiàn)離任審計效果?！吨袊嗣胥y行領(lǐng)導干部離任審計制度》對離任審計規(guī)定了八項審計內(nèi)容，涵蓋了人民銀行幾乎所有的業(yè)務，同全面審計的內(nèi)容相比沒有明顯的區(qū)別，離任審計報告反映的情況與全面審計報告沒有多大區(qū)別，發(fā)現(xiàn)的問題主要集中在內(nèi)部控制、業(yè)務操作方面，對其他問題尤其是重大決策或重大投資方面反映很少。如：審計對象所在單位的報表數(shù)據(jù)、文件報告和重大問題的報告是否真實、準確、及時；是否存在重大責任事故、經(jīng)濟案件；審計對象是否實行民主管理、科學決策；是否嚴格執(zhí)行干部管理規(guī)定和相關(guān)政策；是否違反廉政規(guī)定、侵占國有資產(chǎn)等，對這些敏感和重要的審計內(nèi)容，報告中往往少有反映和評價，沒有明確審計對象在履行職責過程中對這些問題的責任，從而造成審計效果不夠明顯，沒有真正發(fā)揮離任審計的鑒證功能。

(二)傳統(tǒng)的就賬論賬、就事說事的審計方法，難以滿足離任審計的需要?，F(xiàn)行的離任審計具有審計范圍廣、時間跨度大、審計要求高等特點。這些特點決定了這項工作不能簡單地依靠傳統(tǒng)的就賬論賬、就事說事的審計方式方法，否則，就難以達到離任審計的目的和效果。如：干部廉潔問題是離任審計的主要內(nèi)容之一，但由于目前社會風氣和經(jīng)濟秩序存在一些問題，使得一些違法違紀問題在賬面上做得很隱蔽，且有很多問題根本不在賬面上反映?！熬唾~論賬”、“就事說事”式的審計方法，易造成離任審計的局限性、片面性，不能滿足離任審計的需要。而對人的評價和對班子管理決策的評價則敏感性強，也比較抽象，難以把握，遠不同于對項目、對單位的評價。能夠?qū)徲媽ο笞鞒隹陀^公正、恰如其分的評價，不僅需要經(jīng)濟金融、會計財務方面的知識，同時還需要掌握社會政治、法律、管理等多方面的知識。由于目前審計方式方法和人員綜合素質(zhì)的局限性，時常出現(xiàn)一些審計評價難、交換意見難等問題。

(三)現(xiàn)行的干部管理原則，難以保證離任審計的及時開展。由于干部的調(diào)動、任免在宣布任命之前屬于保密的，所以一般來說，“先審計、后離任”是難以進行的，而且領(lǐng)導干部在未離任的情況下也不便于離任審計工作的開展。但是按“先離任，暫不辦理離任手續(xù)，待審計報告批準后再任命新職務”的辦法處理，給予審計組的工作時間不會很長，對于任職年限不長的對象問題不大，但對于任職年限長達十來年的就難以進行了，往往不可能對整個任職過程進行客觀反映，而通常是采取重點審計近一兩年的辦法進行。因而在事實上會存在一段時間的監(jiān)督盲區(qū)，而且也不符合離任審計制度關(guān)于“離任審計是指領(lǐng)導干部離任時，由人民銀行內(nèi)審部門對其任職期間履行職責情況進行的審計，并確認其應承擔的責任”的要求。目前更普遍的情況是在審計對象已任命新職務后才安排離任審計，從事實上講這已經(jīng)失去了離任審計的意義，同時加大了審計人員的畏難心理，影響審計效果。

(四)系統(tǒng)評價體系的缺失，難以準確界定相關(guān)人員的責任?？陀^具體地對領(lǐng)導干部任職內(nèi)的工作進行評價，界定其責任，是一件較難的事情。就目前情況而言，對責任的劃分主要劃為領(lǐng)導責任、主管責任、直接責任三種，但在財務收支的真實、合法、效益等評價方面，尤其是在已暴露出來的業(yè)務風險和案件等方面，尚缺乏較為系統(tǒng)性的評價體系。因此，對領(lǐng)導干部的責任劃分存在一些難以確定的因素。

二、離任審計以經(jīng)濟責任為重點的理論依據(jù)

由于經(jīng)濟責任審計理論發(fā)展相對較完善，離任審計從另外一個角度來看，也是對離任者經(jīng)濟責任的一種界定；因此，人民銀行離任審計可以借鑒經(jīng)濟責任審計的相關(guān)成果。

(一)經(jīng)濟責任審計的相關(guān)理論。經(jīng)濟責任審計最早是在20世紀80年代試行。我國在現(xiàn)代企業(yè)制度的改革過程中，實行了政企分開，產(chǎn)權(quán)明晰，權(quán)責明確，管理科學的原則，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)逐漸分離，經(jīng)營者保證國有資產(chǎn)保值增值的責任日益凸顯。大家逐漸認識到以前黨政部門和企業(yè)單位領(lǐng)導干部調(diào)動，主要憑一紙調(diào)令而不對其在任期間的業(yè)務和有無經(jīng)濟違法行為進行審計的做法存在比較大的隱患。于是，黑龍江、遼寧等省的審計機關(guān)在組織部門和人事部門的支持下開始試行廠長(經(jīng)理)離任審計，取得了顯著成績，受到了各級領(lǐng)導的重視和認可。1997年，在全面總結(jié)山東省荷澤地區(qū)干部離任審計的經(jīng)驗后，中紀委等五部委下發(fā)了《關(guān)于開展領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任審計工作的通知》；1999年5月中共中央和國務院辦公廳印發(fā)了《縣級以下黨政領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任審計暫行規(guī)定》和《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導人任期經(jīng)濟責任審計暫行規(guī)定》(以下簡稱“暫行規(guī)定”)，對經(jīng)濟責任審計的被審計對象、審計內(nèi)容、審計時間、審計執(zhí)行機構(gòu)和組織形式等作了全面規(guī)定?？梢?，經(jīng)濟責任審計實質(zhì)上就是對領(lǐng)導干部開展離任審計并界定其經(jīng)濟責任的一種審計形式。

(二)人民銀行關(guān)于經(jīng)濟責任的相關(guān)規(guī)定。為切實加強對領(lǐng)導干部的離任審計工作，2000年2月21日至23日，人民銀行總行召開了“中國人民銀行領(lǐng)導干部離任審計座談會”，并印發(fā)了《中國人民銀行領(lǐng)導干部離任審計座談紀要》，紀要中也提出了“關(guān)于經(jīng)濟責任審計問題”的相關(guān)內(nèi)容。綜上所述，離任審計與經(jīng)濟責任審計產(chǎn)生的動因是一致的，均是源自受托經(jīng)濟責任關(guān)系；審計的目的也均是通過對領(lǐng)導干部任職期間的活動進行審計，評價其工作的優(yōu)劣；同時，在審計程序和審計期限上也是一模一樣的。

(三)實施經(jīng)濟責任審計的優(yōu)點。從上述理論發(fā)展過程來看，經(jīng)濟責任審計的優(yōu)點如下：一是審計開展時間更為靈活。按《暫行規(guī)定》，經(jīng)濟責任審計實施過程中，可實行一年一小審，兩年一中審，三年一大審或相結(jié)合的方式，這種審計方式大大減少了任期結(jié)束時的審計工作量，同時也加強了對領(lǐng)導干部的日常監(jiān)督。二是審計內(nèi)容重點明確。主要是對其涉及到的經(jīng)濟活動有關(guān)的事項進行審計，這樣在審計過程中更易于把握和操作。三是評價內(nèi)容更為全面。經(jīng)濟責任審計中要求將被審計單位成績與問題同被審計對象本人的評價有機地結(jié)合起來，進行綜合評價，使得評價結(jié)果更加強準確全面，也易于被審計對象接受和理解。

三、以經(jīng)濟責任為重點開展離任審計的幾點建議

離任審計應以經(jīng)濟責任審計為重點，側(cè)重于財務收支及與經(jīng)濟活動相關(guān)的審計，并切實做好領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任的界定工作。我們認為，以經(jīng)濟責任為重點開展離任審計要注重以下五個方面。

(一)離任審計與履職審計相互配合，切實解決離任審計開展時間難以把握的問題。鑒于人民銀行離任審計制度規(guī)定，離任審計只能在領(lǐng)導干部離任時開展審計，對領(lǐng)導未離任時開展的審計，以履職審計為重點，對已經(jīng)開展過履職審計的審計對象，在開展離任審計時，以履職審計為基礎，重點進行責任落實，對問題的整改落實情況進行校驗。

(二)將經(jīng)濟行為作為審計重點，切實解決離任審計中審計重點不突出的問題。對人民銀行而言，離任審計從經(jīng)濟責任審計視角，借鑒其成果，主要內(nèi)容包括如下：一是內(nèi)控制度建立健全情況，主要包括：各項資金財產(chǎn)內(nèi)部管理和內(nèi)控制度的建立健全情況。二是財務收支管理使用情況。主要包括：預算資金的分配情況、賬戶管理使用情況、財務核算與管理情況、專項資金管理與使用情況、工會經(jīng)費管理與使用情況等。三是重要資產(chǎn)管理使用情況。主要包括：固定資產(chǎn)管理、再貸款管理、再貼現(xiàn)管理、發(fā)行基金管理等。四是投資決策和效益情況。主要包括：基本建設管理、采購管理等。五是下屬單位財務收支管理使用情況。主要包括：對下屬單位的管理情況以及下屬單位財務管理使用情況等。六是歷史遺留問題處理、處置情況。主要包括：對歷史遺留問題的處理、審批和核算情況。

（三）借鑒經(jīng)濟責任審計評價方法，切實解決離任審計評價難的問題。評價可以考慮在離任審計結(jié)束后，根據(jù)審計情況，按照一定的評價標準，從被審計對象的“德、能、勤、績”等幾個方面選出可以通過采用內(nèi)審方法印證的內(nèi)容進行評價。評價標準的制定要和離任審計的審計內(nèi)容緊密結(jié)合，使評價標準所涉及的各個方面的內(nèi)容均能通過離任審計檢查來反映，并有相應的檢查事實作為依據(jù)，從而形成一個完整的離任審計評價指標體系。

（四）廣泛搜集各種信息，切實解決現(xiàn)有審計方式的不足的問題。經(jīng)濟責任審計，很大程度上是對經(jīng)濟活動有關(guān)的形式開展的審計，重點在于財務收支及重大事項決策效益的審計。對這些審計指標，實際上可以利用很多監(jiān)督檢查的結(jié)果加以印證。如：在對財務預算資金分配進行審計時，通過上級行財務管理部門就可以了解到預算資金分配的金額、標準；在對被審計對象個人業(yè)績評價時，在上級行的人事管理部門可以了解到其考核結(jié)果，特色創(chuàng)新工作等業(yè)績；在對實物資產(chǎn)和重大項目投資決策等內(nèi)容審計時，在上級主管部門均能找到相應的資料和報告。這些資料和報告由于是第三方提供的更具有真實性，更能被審計對象所能接受。同時，通過廣泛搜集相應的信息，不僅可以節(jié)約現(xiàn)場審計時間，提高審計的效率，更能有效保證審計的效果。

（五）以人才培養(yǎng)為關(guān)鍵，加強評價隊伍建設。離任審計將以經(jīng)濟責任審計為重點，進一步加強經(jīng)濟責任界定，對審計的要求明顯提高，對業(yè)務風險的防范更高。一是要及時將綜合分析能力強、科技業(yè)務水平高的專業(yè)型、復合型人才充實到內(nèi)審干部中，建設一支高素質(zhì)的內(nèi)審監(jiān)督隊伍。二是要采取多種形式加強對現(xiàn)有人員的培訓，及時更新有關(guān)經(jīng)濟責任審計的理論與實踐知識，特別是財務經(jīng)驗及重要業(yè)務風險等，以適應人民銀行離任審計發(fā)展的需要。

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（作者單位：中國人民銀行武漢分行）