淺析公民參與基層政府績效評估

摘要：作為基層政府直接服務的對象——公民，對基層政府的績效應該是有著最深刻的感受，公民如果能夠積極有效地參與基層政府績效評估，將會促進基層政府行政執行的有效性。然而就目前而言，還存在著許多現實問題，而這些問題又嚴重影響了公民參與的質量。本文基于對公民的參與基層政府的必要性、現狀、原因分析并提出一些優化路徑，以加強基層政府績效評估的有效性。

關鍵詞：公民參與；基層政府；績效評估

隨著社會的不斷進步，雖然也出現一些網民評價政府等現象，但是現實中，特別是對于基層政府的績效評估，公民真正的有效參與就更難以實現。然而持續有效的公民參與，對提高基層政府績效和更好為百姓服務就具有更重要的意義。因此，筆者擬從加強公民參與基層政府績效評估予以探討。

（一）

一般認為，基層政府績效評估可以分為基層政府內部評估和公民外部評估兩種基本形式。與基層政府內部評估相比，公民外部評估就會顯得復雜得多、困難得多。因此，必須加強公民參與基層政府績效評估，才能使基層政府行政執行更加有效。

首先，歷史需突破，公民需參與。對于中國而言，兩千多年的封建社會使得官本位思想根深蒂固。在這種情況下，提倡公民參與基層政府績效評估，就具有很重要的意義。公民能有效地參與基層政府的績效評估，有利于增加基層政府的透明度。從而也使公民對于基層政府的政策認識更清，公民會對政府的措施更加擁護，也有利于政府工作的順利開展。同時，公民參與基層政府績效評估更有助于增強對基層政府的信任，從而有利于官民關系得到改善，同時也改善了基層政府的形象。

其次，提高基層政府管理能力的需求。在基層政府績效評估中，公民參與就會對政府行政人員造成一定的壓力，因為公民參與基層政府績效評估了，基層官員就會圍繞著老百姓的需求去工作；從另一層面而言，也是對他們的行政行為的有效監督。那么，在政府管理的具體工作中就會嚴格要求，力爭做到令公眾滿意，不斷提高其自身的行政能力。在公民的監督之下，他們就會加強責任意識和服務意識，改善工作績效，在實際工作中政府部門就會不斷發現新問題，探索新的解決方案，從而不斷改進工作，提高基層政府管理的能力。

最后，有利于加強評估結果的有效性。基層政府在履行職責的過程中，難免會產生一些不正之風，諸如搞“政績工程”、為了加官進爵而偽造數據、尋租等現象。但是如果能讓公民參與到績效評估中來，一方面，能夠有效地監督執行中的各環節，避免基層政府績效評估僅留于形式、選舉走過程、不理會公眾監督等現象，從而有利于基層政府和公民之間建立合作互動的關系。另一方面，能夠避免績效被利用作為實現不正當目的的手段，保證績效評估結果更為客觀地反映基層政府的真實情況，加強評估結果的有效性。

（二）

根據公民參與程度的不同，西方學SherryR.Arnstein提出“公民參與階梯論”，它包括無參與形式、象征性參與形式和完全型參與形式。[1] 據此，中國學者周志忍把政府績效評估中的公民參與劃分為五個具體的層次：無參與、無效參與、有限參與、高度參與和主導型參與，并且論述我國政府績效評估的公民參與仍然處于“有限參與階段”——范圍、角色、方式、影響力等都相當有限。[2] 那么目前公民參與基層政府績效評估的局限主要表現是什么呢？筆者主要從以下幾個方面進行分析。

一是受意識的限制。一方面，由于歷史原因所形成的服從的心理，使公民很難認識到自己在社會生活中的地位和作用。特別是不太了解基層政府績效評估這一活動的情況之下，公民更加難以意識到參與的重要性。另一方面，由于公民自身素質的局限，文化素養、價值取向以及不同的社會地位、不同的年齡和職業等等，對公民參與地方政府績效評估都會產生很大的影響。還有學者認為公民參與政府績效評估需要花費一定的物質與時間成本，由于公眾也是理性的“經濟人”，他們會考慮參與的機會成本與預期收人的比較，對于作為政府績效評估的公共事業而言，容易產生“搭便車”心理。[3]

二是受渠道的限制。現實中，基層政府雖位于底層與公民最貼近，但他們之間也很難有真正的溝通和互動。事實上，基層政府與公民之間的信息交流也很少，基層政府不了解公民真正的需求，公民也不理解政府的許多政策，基層政府與公民之間的關系自然就有些緊張。而在這樣一種關系狀態下，公民不敢也不想參與到基層政府績效評估的活動中來，基層政府也不是很愿意公民參與到績效評估中來。所以絕大多數公民選擇了沉默，放棄了自己參與基層政府績效評估的機會，從而導致公民參與的渠道很有限。

三是受范圍的限制。雖然在科技已經相當發達的今天，仍有許多地方的通訊設備很不健全，有些地方的老百姓甚至沒有電視，對于當今的基層政府根本不了解，所以，對于我國人口眾多、幅員遼闊的現狀而言，很難達到人人都能夠參與到本地的政府的績效評估中去。也就是說，目前我國的物質生活條件制約了公民參與的范圍。具體而言，主要是因為我國還只是發展中國家，一些地區仍處于貧困落后狀況，而一些人還處在最低生活的水平線上，對他們來說最要緊、最重要的是眼前的溫飽問題。至于政府的績效如何，他們則無力關心。

四是受制度的限制。一般而言，現代社會的公民的參與應該有制度作保障。但是，一方面，雖然基層政府也鼓勵公民參加其績效評估的過程，可由于參與的形式等都沒有具體的規定，而且公民評議出來的結果基層政府又不一定給予重視，最后往往還是按照自己的意圖去評定，這不僅嚴重挫傷了公民參與的積極性，而且還有可能引起公民的一些不滿。另一方面，對于公民參與評估的過程、渠道、和內容等，都沒有健全的制度作保障，所以公民在參與基層政府績效評估時往往不知該怎樣去評估基層政府績效。

五是受大環境限制。長期以來，基層政府的績效評價主要是在政府內部進行，這種自上而下的績效評估，很難真正反映普通公民的想法。在評估過程中，一般很難做到客觀公正，上級的評價需要的信息主要來自于下級的匯報，下級的匯報又常常難以反映真實的情況。1.評價的內容不能反映普通公民的要求。具體來說就是，生活節奏的加快，迫使人們無暇顧及工作以外的事情；行政管理者控制信息，限制公民的參與能力；時間的安排、方式的選擇和人員的構成，都存在不足，阻礙公民參與。[4] 中國學者蘆剛則認為，公民參與政府績效評估的基礎、過程和效能，在很大程度上受到經濟、政治、文化、社會等外部環境的影響和制約。公民個人不能通過充分發育的社會中介組織與國家官僚機器進行政治對話，社會生活的運作全部依靠國家力量支撐，導致公民參與活動走過場、走形式。[5] 2.一般來說，公民的參與狀況與其所在國家或地區的政治環境直接相關，特別是國家的政治制度和政治當局的民主精神。公民參與必須有相應的政治制度保障，否則就難以有真正的公民參與。國家的政治制度為公民的參與提供合法的渠道、方式、場所， 并且當公民的參與行為受到非法侵害時，應當保護公民的正當參與權。[6] 因此，在這樣的大環境下，要做到公民有效參與基層政府的績效評估中來很難。

（三）

如前所述，在公民參與基層政府績效評估時，由于存在許多制約因素，那么，對于公民怎樣更有效參與基層政府績效評估就需要開辟有效路徑，從而更好地為百姓服務。筆者主要從以下幾個方面提出幾點不夠成熟的優化思路：

第一，提高公民參與熱情。1. 加大宣傳力度：由于歷史遺留的原因，造成了我國人民對民主理解不深，沒有意識到自己在當今社會的主體地位，我們只有加大宣傳的力度，使公民有機會去了解從而增強公民責任感。責任感強的公民，會把參與政治作為一種責無旁貸的任務，即使參與政治使他付出某些個人方面的代價，他也在所不辭，全力以赴；反之，若是政治責任感不強的公民，則會把參與政治視為一種額外的負擔，只有當政治與個人利益發生直接關系時，才會對參與政治有興趣， 否則寧可置身于政治之外。【7】 2. 要提高公民的整體文化素質和政治素質，給他們講解有關地方績效評估方面的知識，從而提高公民參與評估的能力。3. 要提高公民參與熱情還要有經濟的發展作為后盾。經濟上平等了，才能激發公民參與的愿望，促使人們自覺地維護自身合法的民主權利。

第二，參與方式應靈活多樣。基層政府應采取多種形式，如采用座談會、村村走訪小組、新聞媒體等方法加強與公民的聯系，還可以在規范的網上評價政府這是比較有效率的評估方式。通過這些方式從而使得公民更好的參與到績效評估過程中來，真正達到基層政府聽之于民的目的。

第三，從公民角度確立評估內容。首先，要讓被評估的政府部門意識到公民參與的重要性，從而可以將公民參與日益地引入正規方式。因為公民參與政府績效評估不但可以保證績效評估結果的可靠性，更加有利于被評估部門利用評估結果及時的發現不足，并做出針對性的改進。[8] 其次，從公民的角度確定基層政府績效評估的內容。在確定評價的內容時，應該以公民滿意作為最終目標，并圍繞民生問題來設定基層政府的績效指標。比如，可以將公民所關心的民生問題分解為生活條件、安全感、環境質量、發展潛力和其他方面，公民將從這幾個方面來表達自己的感受并做出判斷和評估。在這個基礎上，可以進一步分解出更具體的評價指標（如表1 所示）。

第四，加強信息公開化。現在的信息網絡使得行政信息的傳遞更為迅速和及時，信息的反饋更為暢通。在公民參與評估的過程中，信息是最關鍵的因素，要確保信息的暢通，政務公開起到關鍵的作用。信息公開有利于公眾獲得自身的信息資源，促進公民對基層政府績效評估的有效參與。只有公民對基層政府的信息得到全面的了解，才能使公民參與評估時根據較為客觀的信息，做出相對公正的評估。考核的內容和考核結果也應該是高度透明的，基層政府在績效考核中的成績以及結果，應該都可以在政府網站或有關政府部門獲取，并且應該允許公民發表自己的看法。這種信息全面的公開，才更加有利于公民參與到基層政府績效評估中來。

綜上所述，政府績效評估的開展，是整個政府管理創新的一部分，關系到國家經濟與社會發展。有效的公民參與地方政府績效評估，對于提升績效管理具有重要的作用。要實現良好的地方社會秩序，就需要基層政府和公民之間的良好合作和互動，因此，公民參與基層政府績效評估具有十分重要的現實意義。

參考文獻：

[1] 孫柏瑛.全球化時代的地方治理：構建公民參與和自主管理的制度平臺[J].教學與研究，2003，(11).

[2] 周志忍.政府績效評估中的公民參與：我國的實踐歷程與前景[J].中國行政管2008，(1).

[3] 葛萍，肖春苗.論當前我國政府績效評估中的公民參與[J]．德州學院學報，2007（3）．

［4］King，Cheryl Simrell.The Question of Participation: toward Authentic Public Participation in Public Administration[J].Public Administration Review，1998，(4).

[5] 蘆剛.地方政府績效評估中的公民參與問題研究[D].吉林大學博士學位論文，2007.

[6] 俞可平.公民參與的幾個理論問題[N].學習時報，2006-12-18.

[7] 陶東明， 陳明明著.當代中國政治參與[M] .杭州: 浙江人民出版社， 1998.2.

[8] 鄧瓊.政府績效評估中的公民參與[J].行政與法，2004，(1).

[9] 劉衛東.公民導向的地方政府績效評價.中國集體經濟社會事業2008.09.

（作者單位：湖南大學政治與公共管理學院）

注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文