淺議公共財政體制下的稅收計劃

摘要：構建公共財政體制是未來我國財政體制改革的目標與方向，公共財政理論研究要求政府必須加強預算，財政收支做到“以支定收”。稅收作為一種財政工具為財政所服務，稅收收入是財政收入的重要來源，因此稅收計劃的制訂也應該緊密圍繞著“以支定收”的原則，同時結合其他的財政工具，在強化稅收的法治原則的同時使稅收更具有彈性、更好地為構建公共財政體制服務。

關鍵詞：公共財政； 稅收計劃

所謂公共財政是指政府為滿足公共需要而向社會提供公共產品和服務的財政收支活動。公共財政產生的前提和基礎是市場經濟，中央政府在94年工作報告中明確指出我國要走社會主義市場經濟的道路。隨著市場經濟體制改革的不斷深入，財政體制稅收體制也要相應地發生改革。長期以來，稅收計劃的制定都是在計劃經濟體制下進行，由于我國各級政府長期面臨相當大的財政壓力，而且依法治稅作為一個長期而艱巨的任務不可能一蹴而就，在特定的歷史時期內，稅收計劃在稅收工作中發揮重要的作用。但隨著政府提出要構建公共財政體制，稅收作為一種重要的財政工具，相應的也必須要圍繞在公共財政體制下進行改革。那么如何在“公共財政”的理念下，探索稅收計劃的新思路、充分發揮稅收計劃在積極作用？

一、我國稅收計劃的現狀

1、稅收計劃的編制缺乏科學性，導致執法缺乏剛性

由于多方面的原因，我國稅收計劃分配一直沿用的是“基數法”，就是以稅收入庫數或預計入庫數作為基數，參照歷年稅收增長水平及計劃期有關經濟指標增長系數，并考慮計劃期一些特殊因素對稅收收入的影響，以此得出計劃期的稅收計劃數，即“基數×系數+（-）特殊因素”的方法，雖然此法明白直觀，簡便易行，連續性、穩定性也很好，在一定程度上考慮了各地的客觀經濟狀況，對調動廣大稅務干部的積極性，國家財政收入的穩定增長起到了重要作用，但隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，這種計劃分配方法的缺陷也愈來愈明顯，主要表現在：一是基數對計劃的影響成份較大，基數中隱含的特殊因素無法消除。如地方政府為了安排下年的財政預算，一般在11月左右就要求稅務部門將下年稅收預測數上報， 而當年實際基數還未出來，稅務部門就只能按照“基期年1-11月實際收入加12月的預計數”而得，但近幾年來每年年底影響收入的因素較復雜，收入可變性很大，致使一些地區的基數與實際收入誤差較大。二是系數的人為操作性大，可依據性相對較差，導致稅收的增長偏離實際稅源情況，說服力不強。三是對計劃期的特殊因素不能全面考慮，而且計劃一次性分配一般不作調整，或只增不減，難以符合各地變化中的稅源實際情況，造成部分地區計劃與稅源之間存在極大差異。由于稅收計劃與經濟稅源相關性較大，難免出現計劃分配畸輕畸重、苦樂不均、鞭打快牛的情況，從而不僅難以正確考核各地組織收入工作的狀況，有時還會給執行稅收政策帶來一些負面影響：計劃大，稅源不足的地區，往往為完成任務而不顧政策，寅吃卯糧，該退的不退，該抵的不抵，不該征的預征，這樣連年高基數、高增長，就會出現“不堪重負”的現象，不但有悖于現行的稅收征管制度，而且容易挫傷稅務干部組織收入的積極性，造成計劃與收入間產生惡心循環；而稅源大，計劃相對小一些的地區，則會“留一手”，該收的不收，人為造成欠稅和積壓稅款，甚至擅自減免稅收現象，不能體現應收盡收，公平稅負的原則，形成經濟活動和稅收工作的不規范運作，使稅收執法失去應有的剛性。

2、依法治稅與稅收計劃管理的現狀

我國稅務系統一直在強調要依法治稅，但是只要實事求是地分析我國當前稅收工作的實際情況，就不難發現，稅收任務仍然是一切稅收工作的“指揮棒”。衡量各級稅務機關工作質量如何，收入任務是否完成及超額多少始終是擺在第一位的指標。

現行的稅收計劃管理體制出現了兩個不適應：一是與市場經濟的建設和發展不適應，二是與依法治稅的原則不適應。由此導致了在稅源充裕之年，稅務機關考慮來年稅收計劃的完成，往往會打埋伏；而在稅源較緊時，稅務機關就有可能收“過頭稅”，增加企業負擔。完全以稅收計劃為中心的治稅方針將破壞稅收法治，損害稅法的嚴肅性、權威性，助長人治思想和風氣，體現不出公平稅負的原則，削弱稅收宏觀調控的職能，從而影響到市場經濟的正常發展，給強化稅收征管、推進依法治稅帶來極大的阻力。

二、公共財政體制下的稅收計劃制定

1998年全國財政工作會議首次提出建設公共財政，經過多年公共財政理論的研究，我們可以知道，政府應該加強財政預算，切實做到“以支定收”的原則。也就是說政府應該在本年度里確切的預算出下一個年度需要的財政支出，然后根據這個預算來確定下一個年度的政府收入為多少。

政府收入的主要來源可以分為三大塊，稅收、非稅收入、國債。從歷年的統計數據可以看出稅收是占政府收入的主要部分，而非稅收入在未來的改革中應該逐步減少甚至全部取消。國債由于具有很強的靈活性，可以成為政府收入的一個有效補充。因此，在“以支定收”的原則下，一旦“支”被確定下來，那么“收”也相應確定，同樣稅收計劃制定的指導原則也就應該緊緊圍繞在這個“收”字上。我們可以通過一個例子簡單分析在公共財政體制下稅收計劃的制定：假設下一個年度政府預算的總支出是6萬億，那個相應的下一個年度的政府收入也為6萬億。政府收入的這6萬億由兩部分組成（此時非稅收入由于占比例低忽略不計）稅收及國債，因此在制定稅收計劃時，以6萬億為基礎，再綜合考慮一些其他的因素，如上年度的稅收收入、經濟增長的速度以及其他，就可以制定出下一個年度的稅收計劃。

三、公共財政體制下的稅收計劃可更具有彈性

我們知道，國債的發行在政府和民眾可接受的一定程度內，可以完全由政府自由控制。換言之就是在一定量的前提下，政府想要取得多少收入就可以通過發行多少國債來實現。而稅收和國債構成了未來政府收入的主要來源，國債的這種靈活性可以大大提高了稅收計劃的彈性。而取得收入不是政府工作的目的而是一種政策工具，這種工具越是具有彈性，政府工作就越是可以處于主動地位。

稅收計劃的彈性最終可以表現為稅收制度的彈性，那么在依法治稅的前提下如何實現稅收制度的彈性？

依法治稅是指我們在稅收工作中，必須做到有法可依、有法必依。該征的稅必須要征，不該征的絕對不征，該征多少就征多少，不多征也不漏征。稅收制度的彈性可以通過對現行稅收制度改革來實現。在我國現行的稅法當中，稅收收入主要是以流轉稅為主，所得稅為輔，雖然近幾年所得稅的收入占總稅收收入比例不斷上升。從稅制改革的方向我們可以清晰的知道這種狀況會逐步改變，未來建立以所得稅為主體的稅收體系已經是不爭的事實。在以所得（包括個人所得和企業所得）為主體的稅收體系下，稅收彈性的實現變得更加具有可操作性。所得稅的征收方法一般情況下都可以實行納稅人月度或季度預繳，年度終了后再匯算清繳，因此政府可以預先制定一個預繳所得稅稅率，預繳時就按這個稅率征收，在匯算清繳時，結合政府實際需要確定一個最終的匯算清繳稅率，然后多退少補。這種征收方式可以使得征稅方（政府）一方面能保證稅款及時入庫，更重要的是另一方面可以清楚的掌握本年度稅收收入情況，使得政府處于一個主動地位更好的實現宏觀調控。如果納稅人預繳的稅收收入超出了政府的預算，出現盈余的，那么政府可以調低匯算清繳稅率，可以出臺一些稅收優惠政策等將多余的稅款歸還給納稅人。相反，如果預繳稅收收入不足政府預算，出現盈虧，簡單來說就是政府的錢不夠花了，這種情況下政府可以在過程當中先通過發行國債來取得收入彌補缺口（這恰恰又體現出國債的靈活性），等到匯算清繳時，政府可以結合經濟發展的情況來確定匯算清繳稅率。

稅收的彈性可以使政府及時有效的調控經濟，無論經濟是處于過熱還是需要刺激經濟發展，或者是處理應急情況，政府都能夠通過稅收這個工具迅速應對減少時滯，提升政府工作效率。

綜上所述，我國現行的稅收計劃是在當時稅收制度不完善，尤其是稅收征管存在很大的漏洞，偷漏稅現象嚴重，稅收征管人員權利過大等特定的歷史條件下形成的，在特定的環境下確實成為了指導我國稅收人員工作的一個重要的指標。但這種稅收計劃的制定存在脫離經濟發展的實際情況（從稅收收入的增長幅度遠遠大于GDP增長幅度可見），過多的帶有一種行政命令的色彩。隨著稅收制度的不斷完善，征管水平的不斷提高，以及稅務人員素質的提升，原來的稅收計劃越來越不能適應新形勢的需要，尤其是在政府提出要構建公共財政的理念下，稅收計劃的制定更應該回歸到公共財政這個大氛圍中。

參考文獻：

[1]《加強稅收計劃管理工作的幾點建議》 作者：阿克蘇地區地方稅務局 周瑞君

[2]《探索稅收計劃管理的思路》 作者：廣東省地方稅務局 郭文

[3]《稅收計劃管理中存在的問題及對策》 作者：唐慶府

（作者單位：私立華聯學院 ）