中國社會養老保險發展演變與啟示

摘要：中國社會養老保險制度被分成城鎮職工養老保險、機關事業單位養老保險和農村養老保險三大部分。從三種養老保險制度的變遷過程可以看出，雖然社會養老保險的覆蓋范圍在不斷擴大，但制度的公平性還有待增強。

關鍵詞：中國社會養老保險 制度變遷

中國目前社會養老保險體制構架按照人口類型可分為城鎮企業養老保險、機關事業單位養老保險和農村養老保險三大部分。中國最初的社會養老保險制度即是城鎮養老保險制度。國家機關事業單位人員的養老保險制度是從鎮職工養老保險制度中分離出來的，其后，在制度變革過程中又經歷了合并和分離的過程。

一、城鎮養老保險制度的發展演變

1、城鎮養老保險制度的初步建立階段

1951年，政務院頒布實施中國第一部社會保障法規《中華人民共和國勞動保險條例》；1953年，勞動部《中華人民共和國勞動保障條例實施細則》（修正草案）明確規定在國營企業、公私合營和私營企業實行職工退休養老制度；1955年，《國家機關工作人員退休處理暫行規定》、《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》、《關于處理國家機關工作人員退職、退休時計算工作年限的暫行規定》基本構建起國家機關、事業單位的退休制度；1956年的《勞動保險條例》進一步擴大實施范圍至商業、金融、地質、供銷、國營農牧場等11個產業和部門；1958年的《關于工人、職員退休處理的暫行規定》適用于國際機關、人民團體和國營、公私合營企業、事業單位，統一了機關事業單位干部的退休養老保險和企業職工的退休養老保險；1966年的《關于輕、手工業集體所有制企業職工、社員退休統籌暫行辦法》和《關于輕、手工業集體所有制企業職工、社員退職暫行辦法》詳細規定了城鎮職工的退休、退職養老問題。

此階段的社會養老保險制度具有以下特點：①有明確的法律依據；②完全現收現付制的模式；③企業繳費，職工個人不繳費；④企業間實行全國統籌的保險費率；⑤政策制定、監督和執行分別由不同的部門承擔。勞動部負責政策的制定和監督，工會系統負責具體的保險經辦，二者相互監督相互制衡。但是，該制度也存在明顯問題：①覆蓋范圍狹窄，即僅限于城鎮職工和機關事業單位職工，不涉及農村人口，而且由于實行計劃經濟體制，基本上局限于國有企業和集體企業的正式職工，城鎮個體勞動者和臨時工并不包括在內。②按崗位劃分參保條件。計劃經濟的特征使人們一旦進入特定崗位就享受到相應的保障，而未進入相應崗位的人就無法享受保障待遇。③保險體系層次單一，所有責任都由政府承擔。而且在現收現付制度模式下，基本沒有任何積累資金。

2、“文革”中以及“文革”后的城鎮養老保險制度

“文革”開始后，中國的社會養老保險制度遭到了嚴重的破壞。1969年2月，財政部印發《關于國營企業財務工作中幾項制度的改革意見（草案）》，規定國營企業一律停止提取勞動保險金，職工退休養老由原來的社會事務變為職工所在單位的內部事務。“文革”結束后，養老保險制度逐步恢復。1978年6月國務院發布了《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《關于工人退休、退職的暫行辦法》。前者將自1958年起統一實施的干部和工人退休退職辦法重新分成了兩個不同的制度，機關事業單位干部退休制度基本確定下來；后者對原來的退休退職條件和待遇水平做了較大修改，將養老金水平與工齡掛鉤。

此階段的制度特點為：①單位成為養老保險金籌集發放的主角，企業完全承擔了原來勞動部和工會的職責，制度中的監督與制衡關系不復存在；②依然實行現收現付制的模式。存在的問題主要有：①覆蓋面狹窄。改革開放后，中國出現了多種經濟形式，但基本養老保險制度仍主要集中于國營企業，農村養老保險更是遙不可及；②企業完全負擔社會養老保險，且新老企業負擔不均；③基本養老金計發辦法無法適應工資制度改革的要求。經濟改革使多種經濟成分得到發展，企業工資制度也發生變化，以標準工資為基礎的養老金計發難以為繼；④基本養老金沒有調整機制，如沒有考慮通貨膨脹的因素等；⑤退休條件以及待遇水平與工齡掛鉤的做法欠科學。

3、城鎮養老保險制度的改革與完善階段

1986年，“七五”計劃首次提出了社會保障的概念；1987年，國務院下發了改革開放以來第一部關于養老保險的法規《國營企業實行勞動合同制暫行規定》，明確規定了對勞動合同制工人的退休養老保險實行社會統籌，退休養老金的來源由企業和工人共同承擔，“實行社會統籌與個人賬戶相結合”，“社會保障管理和社會保險基金經營分開”；1995年，在企業職工養老保險制度中首次引入個人繳費和繳費確定型制度，打破了以往現收現付制模式下繳費責任主要由企業承擔的局面，強調個人在養老保險中的責任和義務。然而，現實中還存在著一系列尚未解決的問題：①統籌范圍實際上仍以縣市為主，與“實現養老保險省級統籌”的目標相距甚遠；②各地養老金收繳、支付標準不一，阻礙了勞動力跨地區的流動；③企業仍然擔負著養老金發放和管理退休職工的責任；④1995年的改革導致前后兩個實施方案并存，在制度設計和管理上帶來新的混亂。社會統籌與個人賬戶相結合造成資金運作上的賬目、管理混合運行現象，給統籌資金挪用個人賬戶提供了方便；⑤覆蓋面依然很小，統籌層次依然很低。

隨著改革的不斷深入，城鎮基本養老保險的覆蓋面進一步擴大，制度本身也得到了完善和發展。首先，建立了全國統一的城鎮企業職工基本養老保險，覆蓋范圍從國有、集體企業擴展到多種所有制企業，參保人數逐年提高；其次，確定統賬結合的模式，明確了養老金的計發辦法。提高了社會統籌層次；第三，實現了基本養老金的全額繳撥和社會化發放。盡管如此，改革過程中依然存在很多問題：①最突出的便是巨大的隱性債務。現收現付制向基金積累制過渡的過程中，由于一部分人的過渡養老金全部或部分沒有個人積累，所有都要從社會統籌中支付，但規定要求“企業繳費一般不超過企業工資總額的20%”，但又要求“保證按時足額發放養老金”，于是很多地區的繳費比例大大超過了有關規定；②過高的費率負擔使很多已參保的企業采取各種手段逃避拖延繳費；③覆蓋面雖擴大但一些非正規就業的社會弱勢群體如農民工仍得不到保障；④由于經濟發展的地區不均衡，僅以省為基礎的養老保險制度難以解決各地區之間的勞動力流動問題。

二、機關事業單位養老保險制度的發展演變

如前所述，國家機關事業單位人員的養老保險與城鎮職工養老保險在制度變革過程中先后經歷了分離→合并→分離的過程。1955年12月國務院頒發的《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》和《國家機關工作人員退職處理暫行辦法》使得國家機關事業單位人員的養老保險從職工養老保險制度中分離出來而自成體系；1958年3月，國務院發布《關于工人、職員退休處理的暫行規定》，將國家機關事業單位和企業職工養老保險待遇合并；1978年6月，國務院發布《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》分別規定了干部和工人的離、退休制度，從而將自1958年起干部和工人實行的統一退休退職辦法重新分成兩個不同的制度，也為干部增加了一種較高的退休待遇——離休；1980年10月國務院頒布的《關于老干部離職休養的暫行規定》和1982年4月頒布的《關于老干部離職休養的幾項規定》共同構建了老干部離休制度；1993年8月，國務院頒布的《國家公務員暫行條例》對國家機關事業單位工作人員的退休養老制度做了較大修改和調整，公務員不需要為養老繳納任何費用。

機關、事業單位社會養老保險制度的基本特點是：①養老保險金固定。一般以退休前最后一個月的工資為基數按一定比例計發；②保障水平高。無論是名義替代率還是實際替代率都高于企業；③個人不承擔繳費義務完全由財政負擔。該制度存在的主要問題為：由于沒有統一的政策和法規相配套，各地區根據自身的財政收入狀況自行其是，致使機關事業單位的養老保險待遇與企業職工的養老保險制度不相銜接，而且事業單位彼此之間差距明顯。

三、農村養老保險制度的發展演變

自新中國成立至改革開放前，中國并沒有嚴格意義上的農村養老保險制度。1956年第一屆全國人代會三次會議通過《高級農業生產合作社示范章程》規定了對“三無”人員（無法定撫養人、無勞動能努力、無生活來源的老人、殘疾人和未成年人）實行 “五保”（保吃、保住、保穿、保醫、保葬）制，這是農村社會保險中最低層次的社會救助。改革開放后，部分發達地區開始探索農村養老保險制度。

1、農村養老保險制度的初步探索

1982年，全國11個省市3547個生產隊實行養老金制度，規定凡參加集體生產勞動10年以上、年滿65周歲的男社員和年滿60周歲的女社員，可享受每人每月10-15元不等，最高可達20元養老金待遇。養老金由大隊、生產隊根據經濟狀況按比例分擔，從隊辦企業利潤和公益金中支付；1986年，民政部向國務院遞交《關于探索建立農村基層社會保障制度的報告》，提出了對農村基層社會保障的構思、資金來源、家庭的作用和農村社會保障主管部門等問題的初步構想；1987年3月，民政部下發《關于探索建立農村基層社會保障制度的報告》；1991年，國務院授權民政部在有條件的地區，開展建立農村社會養老保險制度的試點并明確規定由民政部負責農村養老保險的工作；1992年在總結山東5試點縣經驗的基礎上，民政部正式出臺了《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》印發全國，使中國農村養老保險制度的建立有了政策法規上的依據。從此，農村養老保險在全國范圍內逐步展開。此階段農村養老保險的主要特點是：①在養老保險金的籌集渠道上，集體經濟承擔了主要義務，資金的多少受集體經濟效益的影響，來源不穩定，個人不承擔繳費義務；②在養老金的計發上，沒有科學嚴格的計算；③養老金的管理上，以村鎮企業或鄉鎮為單位，缺乏監督和約束機制，資金安全性差，流失嚴重。

2、農村養老保險制度的逐步發展

1994年12月，民政部成立了農村社會養老保險管理服務中心，主要職責是貫徹農村社會養老保險的有關規定，協助政府部門推進農村社會養老保險的發展等，健全了中央級管理機構；1995年10月，國務院轉發了民政部《關于進一步做好農村社會養老保險工作的意見》，此后，農村社會養老保險平穩推進并取得了長足發展。至1997年底，全國已有30個省（自治區、直轄市）的2097個縣（市、區）開展了農村社會養老保險工作，8288萬農民參加了養老保險，基金積累達140億元。

3、農村養老保險制度的衰退和停滯

1998年3月，農村社會養老保險被納入勞動和社會保障部。1997年，國家在對包括保險業在內的金融秩序進行整頓中，各部門認為農村養老保險存在嚴重的問題，于是，國務院發文指出：“目前我國農村尚不具備普遍實行社會保險的條件”，決定“對已有業務進行清理整頓，停止接受新業務”，“有條件的地區可以逐步將其過渡為商業保險”。此后，勞動和社會保障部先后提出整頓方案：繼續在有條件的地區進行農村社會養老保險的探索，不具備條件的地區做好清退等善后工作，不再開展；政府主管部門要轉變職能，調整政策，加強監管，業務經辦和基金管理逐步市場化。在此基礎上，針對進城農民工、城鎮農轉非人員和農村勞動者研究設計標準不同、可互相轉變的養老保險辦法。

4、農村養老保險制度的嶄新發展

2008年10月，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出，要“按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，建立新型農村社會養老保險制度”；2009年3月的政府工作報告進一步明確“新型農村社會養老保險試點要覆蓋全國10%左右的縣(市)”；2009年9月國務院發布《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》明確規定：2020年基本建立覆蓋城鄉居民社會保障體系的目標；在籌資模式上，采用統賬結合的制度模式；在基金管理上，新農保基金要納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算。

新農保制度模式的主要特點為：①基金籌集以個人繳費為主、集體補助為輔、國家政策扶持，突出自我保障為主的原則；②實行儲備積累，建立個人帳戶，個人領取養老金的多少取決于個人繳費的多少和積累時間的長短；③農村務農、經商等各類從業人員實行統一的社會養老保險制度，便于農村勞動力的流動；④采取政府組織引導和農民自愿相結合的工作方法。該制度存在的主要問題是：參保比例較小，保險水平偏低；政府沒有補貼農村養老保險費；養老基金難以實現保值增值等等。

四、結論與啟示

中國社會養老保險制度的首要缺陷表現在條塊分割的養老保險體制。這種條塊分割的社會養老保險體制一方面造成社會成員間的不公平，不利于社會的健康穩定發展，另一方面又會阻礙要素的合理流動，影響全社會的資源配置效率。中國社會養老保險制度的最終目標應該是建立城鄉一體化的多層次統一模式，最終實現城鄉之間的公平和效率。

中國社會養老保險制度的另一個主要缺陷是社會保障立法晚，法律單一，法律體系不健全。《中華人民共和國社會保險法》雖已于2010年10月28日獲得通過，自2011年7月1日起正式施行。但是，有關基本養老保險部分，城鎮職工、無雇工的個體工商戶、國有企業和事業單位職工、公務員的養老保險以及新型農村社會養老保險的待遇在《社會保險法》中還是被明顯區分開來。可喜的是，法律規定：省、自治區、直轄市人民政府根據實際情況，可以將城鎮居民社會養老保險和新型農村社會養老保險合并實施。可以預見，隨著法律制度和政策體系的不斷完善，中國的社會養老保險制度將會朝著公平與效率統一的方向邁進。

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（作者單位：廣發銀行股份有限公司鄭州分行）