中美金融監(jiān)管體制的比較與啟示

摘要：由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)背景的不同，中美金融監(jiān)管體制各自經(jīng)歷了不同的變革歷程，并呈現(xiàn)出不同的現(xiàn)狀和特點(diǎn)。2007年次貸危機(jī)的爆發(fā)暴露了美國金融監(jiān)管體制的薄弱環(huán)節(jié)，促使美國檢討其現(xiàn)行監(jiān)管體制，并引發(fā)了美國政府改革其金融監(jiān)管體制的迫切意愿。對(duì)比分析兩國的金融監(jiān)管體制，對(duì)中國金融監(jiān)管體制的改革和完善將具有重要的意義。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管體制 比較 啟示

一、美國金融監(jiān)管體制的現(xiàn)狀與特點(diǎn)

美國金融監(jiān)管體制大致經(jīng)歷了三個(gè)演變歷程，即從金融監(jiān)管的初步形成到全面監(jiān)管階段（19世紀(jì)中期～20世紀(jì)20、30年代直至20世紀(jì)70年代末）、金融監(jiān)管的放松階段（20世紀(jì)70年代后期金融創(chuàng)新浪潮～1997年亞洲金融危機(jī)）、金融重新監(jiān)管階段（1997年亞洲金融危機(jī)至今）。美國目前實(shí)行雙元多頭金融監(jiān)管體制。美聯(lián)儲(chǔ)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、司法部、證券交易委員會(huì)、期貨交易委員會(huì)、儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)督辦公室、國家信用合作管理局、聯(lián)邦交易委員會(huì)、州保險(xiǎn)監(jiān)督署，甚至聯(lián)邦調(diào)查局等機(jī)構(gòu)都從各自的職責(zé)出發(fā)對(duì)商業(yè)銀行進(jìn)行監(jiān)督和管理。這種監(jiān)管體制的主要特征是：中央和地方兩級(jí)都擁有金融監(jiān)管的權(quán)力，形成所謂“雙線”管理格局；同時(shí)每一級(jí)又有若干個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同完成監(jiān)管任務(wù)，形成所謂“多元”管理結(jié)構(gòu)。美國的金融監(jiān)管體制，在聯(lián)邦這一線的監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要有聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)、財(cái)政部貨幣監(jiān)理署和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司；在州這一線則有銀行監(jiān)督機(jī)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu)。[1]聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)的目的是完善對(duì)銀行體系的監(jiān)管。貨幣監(jiān)理署是美國國民銀行的首要監(jiān)管機(jī)關(guān)。聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司主要是通過經(jīng)營商業(yè)銀行的存款保險(xiǎn)業(yè)務(wù)執(zhí)行銀行監(jiān)管職能，它對(duì)所有參加存款保險(xiǎn)的銀行的權(quán)力。美國各州都有自己的管理機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)監(jiān)管州立銀行和其他類型的金融機(jī)構(gòu)。

美國這種“雙線多元”的監(jiān)管體制，具有以下特點(diǎn)：其一，使每家銀行時(shí)時(shí)處于體系互相交叉的嚴(yán)格監(jiān)管之下，較大地提高了金融監(jiān)管效力；其二，使監(jiān)管者之間形成了一種相互交叉、互相監(jiān)督又互相競爭的微妙關(guān)系，從而保持了金融監(jiān)管執(zhí)法中的透明度和嚴(yán)肅性，提高了依法監(jiān)管的客觀性和真實(shí)性。但不足之處是造成了監(jiān)管政策不統(tǒng)一、監(jiān)管重復(fù)、浪費(fèi)人力、物力，也降低了金融監(jiān)管的效率。

這種金融監(jiān)管體制存在如下問題：首先，金融監(jiān)管制度落后于金融創(chuàng)新的發(fā)展。一個(gè)國家的監(jiān)管體制必須與其經(jīng)濟(jì)金融的發(fā)展與開放的階段相適應(yīng)，不管監(jiān)管體制如何選擇，必須做到風(fēng)險(xiǎn)的全覆蓋，不能在整個(gè)金融產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和創(chuàng)新鏈條上有絲毫的空白和真空。現(xiàn)有分散的監(jiān)管架構(gòu)與各類金融市場之間聯(lián)系日益緊密的發(fā)展趨勢(shì)不適應(yīng)，以及面對(duì)市場新的變化和發(fā)展又沒有法規(guī)明確授權(quán)，監(jiān)管者的手腳被進(jìn)一步束縛，使得原本具有優(yōu)勢(shì)的分散監(jiān)管體制反而演變成一種劣勢(shì)，監(jiān)管重疊和監(jiān)管缺位的問題同時(shí)暴露出來。其次，監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身職責(zé)沒有履行到位。在次貸危機(jī)中，信息披露的嚴(yán)重不充分，使房貸機(jī)構(gòu)得以在脫離消費(fèi)者監(jiān)督的條件下大量發(fā)放高價(jià)貸款，為將來借款人的違約可能埋下隱患。美國金融監(jiān)管體制極其龐大和復(fù)雜，交叉監(jiān)管明顯，金融市場源于殖民時(shí)期自發(fā)形成，銀行體系最早得到發(fā)展，其金融監(jiān)管體制也主要基于對(duì)銀行的監(jiān)管以及歷次金融危機(jī)的推動(dòng)而逐步形成。

二、中國金融監(jiān)管體制的現(xiàn)狀和特點(diǎn)

中國金融監(jiān)管體制的變革大致經(jīng)歷了五個(gè)階段：中央銀行專門行使金融監(jiān)管職能的初始階段（1985～1992年）；整頓式、合規(guī)性監(jiān)管階段（1993～1994年）；有法可依階段（1995～1997年）；金融監(jiān)管進(jìn)入有法可依階段（1994～1997年）；改革深化階段（1997～2003年）；實(shí)行“一行三會(huì)”的金融監(jiān)管階段（2003年至今）。經(jīng)過2003年金融監(jiān)管體制的調(diào)整，以中國銀監(jiān)會(huì)成立為標(biāo)志，中國已形成中國人民銀行、中國銀監(jiān)會(huì)、中國證監(jiān)會(huì)、中國保監(jiān)會(huì)“一行三會(huì)”的監(jiān)管體制，即以銀監(jiān)會(huì)為主體的銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系；以證監(jiān)會(huì)為主體的證券期貨監(jiān)管體系；以保監(jiān)會(huì)為主體的保險(xiǎn)監(jiān)管體系。在相關(guān)法律法規(guī)總體上講，中國金融市場尚不成熟、金融法規(guī)不健全，金融監(jiān)管水平較低，與此相適應(yīng)，中國現(xiàn)階段實(shí)行分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管模式是由中國金融業(yè)發(fā)展?fàn)顩r決定的，是比較符合金融業(yè)發(fā)展規(guī)律的。隨著國際金融業(yè)一體化和混業(yè)經(jīng)營趨勢(shì)的加強(qiáng)，現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管和多元化監(jiān)督的弊端也日益暴露出來：

1、監(jiān)管內(nèi)容過于狹窄，不能實(shí)現(xiàn)完全有效地監(jiān)管。金融監(jiān)管的內(nèi)容應(yīng)該涵蓋所有從業(yè)的銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)，從市場準(zhǔn)入到市場退出的所有業(yè)務(wù)經(jīng)營活動(dòng)，中國目前的監(jiān)管內(nèi)容主要是市場準(zhǔn)入，監(jiān)管中還存在著重審批、輕管理、重傳統(tǒng)的存貸業(yè)務(wù)。輕表外業(yè)務(wù)及其他創(chuàng)新業(yè)務(wù)重國有銀行，輕其他銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)等問題。監(jiān)管內(nèi)容的狹窄，勢(shì)必影響監(jiān)管工作的有效性，會(huì)使監(jiān)管無的放矢。

2、金融法規(guī)體系不夠完善。目前中國實(shí)行“分業(yè)經(jīng)營分業(yè)管理”的制度，相關(guān)的金融類法律對(duì)此也有明確的規(guī)定。加入世界貿(mào)易組織以后，中國的經(jīng)濟(jì)、金融環(huán)境將發(fā)生重大變化，金融法規(guī)的部分條款已不適應(yīng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的要求。此外，一些金融法規(guī)空缺，以及與金融法規(guī)相配套的規(guī)章、制度和實(shí)施細(xì)則也需要盡快制定。

3、監(jiān)管目標(biāo)較高，監(jiān)管人員執(zhí)業(yè)素質(zhì)相對(duì)較低，不能保證監(jiān)管的高質(zhì)量。人民銀行法規(guī)定，中國金融監(jiān)管的目標(biāo)是維護(hù)金融業(yè)的合法、穩(wěn)健運(yùn)行。這個(gè)目標(biāo)雖然不能反應(yīng)監(jiān)管的全部內(nèi)涵，仍然體現(xiàn)當(dāng)前人民銀行監(jiān)管任務(wù)的艱巨性。切實(shí)保護(hù)公眾利益，維護(hù)國家金融秩序，保證貨幣政策的順利實(shí)施都應(yīng)作為重要的監(jiān)管目標(biāo)。然而，現(xiàn)有監(jiān)管從業(yè)人員的知識(shí)準(zhǔn)備、知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理，知識(shí)更新的速度與金融監(jiān)管目標(biāo)的高標(biāo)準(zhǔn)和任務(wù)的艱巨性相比之下，存在較大的差距，跟不上金融監(jiān)管工作的步伐。

4、監(jiān)管過程中地方化的問題依然存在。某些地區(qū)的監(jiān)管的分支機(jī)構(gòu)在為所在地批機(jī)構(gòu)、爭信貸規(guī)模時(shí)不遺余力但在金融監(jiān)管上卻降低標(biāo)準(zhǔn)，敷衍了事，甚至是違規(guī)不查違法不究。造成這種局面的原因是因?yàn)橹醒脬y行的管理體制進(jìn)行了改革，實(shí)行分業(yè)監(jiān)管，分支機(jī)構(gòu)雖然名義上接受人民銀行總行和一級(jí)分行的直接領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際上他們的利益同地方政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，導(dǎo)致其難以獨(dú)立客觀公正地行使銀行監(jiān)管職能。

5、金融監(jiān)管體制需要進(jìn)一步改善。監(jiān)管不能突出重點(diǎn)，尚未強(qiáng)調(diào)督促金融機(jī)構(gòu)建立和完善內(nèi)控機(jī)制，促使其更加自覺主動(dòng)地防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)。金融監(jiān)管的各種關(guān)系沒能完全理順，缺乏有效的協(xié)調(diào)配合。中國融資結(jié)構(gòu)的變化、人民幣實(shí)現(xiàn)經(jīng)常項(xiàng)目下的可兌換和金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)創(chuàng)新，促使貨幣市場、資本市場和外匯市場三個(gè)市場之間的聯(lián)系更加緊密，金融風(fēng)險(xiǎn)在各個(gè)市場之間的傳導(dǎo)作用明顯加強(qiáng)，因此，中國人民銀行內(nèi)部監(jiān)管司局與國家外匯管理局的相互協(xié)調(diào)，以及人民銀行、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)三個(gè)監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

三、中美金融監(jiān)管體制的對(duì)比分析

從整個(gè)金融監(jiān)管體制框架來說，美國實(shí)行雙線多頭監(jiān)管，中國實(shí)行“一行三會(huì)”，相應(yīng)的美國的監(jiān)管主體即中央銀行和其他政府監(jiān)管部門共同監(jiān)管，這樣各層次的監(jiān)管活動(dòng)相互配合、相互補(bǔ)充，有利于減少金融監(jiān)管的盲點(diǎn)，提高監(jiān)管效率，保證金融體系安全、穩(wěn)定的運(yùn)行，但其不利之處是容易造成監(jiān)管交叉和重疊，從而可能導(dǎo)致監(jiān)管過度甚至監(jiān)管空白；中國是由中央銀行單獨(dú)監(jiān)管，其不利之處是行業(yè)自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性較低，往往隸屬于有關(guān)部門，使其應(yīng)有的作用難以充分發(fā)揮。另外，美國的監(jiān)管制度比較重視金融市場的主導(dǎo)作用，政府很少對(duì)其干預(yù)，當(dāng)問題出現(xiàn)時(shí)政府部門才注意到才開始采取措施應(yīng)對(duì)，這樣就容易導(dǎo)致監(jiān)管滯后；相比之下，中國金融市場的自由度較低，受政府干預(yù)的程度較高，這樣也符合中國金融市場還不太完善和發(fā)達(dá)的現(xiàn)實(shí)。

四、美國金融監(jiān)管體制的變革對(duì)中國的啟示

2007年爆發(fā)的美國金融危機(jī)露出了美國金融監(jiān)管體制的許多薄弱之處，如多頭監(jiān)管、監(jiān)管疏漏、監(jiān)管滯后和缺失以及監(jiān)管失控。美國對(duì)其金融監(jiān)管體制進(jìn)行了全面變革。2008年3月，美國財(cái)政部正式公布了名為《現(xiàn)代化金融監(jiān)管架構(gòu)藍(lán)皮書》的改革計(jì)劃，此改革被視為自上世紀(jì)30年代初經(jīng)濟(jì)大蕭條以來規(guī)模最大的金融監(jiān)管體制改革計(jì)劃。[5]藍(lán)皮書制定了近期、中期和遠(yuǎn)期三個(gè)階段的改革計(jì)劃，對(duì)整體金融市場的監(jiān)管原則、監(jiān)管主體、監(jiān)管權(quán)限等都提出了較為詳盡而有針對(duì)性的構(gòu)想：（1）近期監(jiān)管改革計(jì)劃：強(qiáng)化協(xié)調(diào)機(jī)制。在不改變現(xiàn)有監(jiān)管權(quán)力體制的前提下，增強(qiáng)總統(tǒng)金融市場工作組的協(xié)調(diào)功能；新設(shè)抵押貸款創(chuàng)設(shè)委員會(huì)，設(shè)置抵押貸款業(yè)務(wù)的最低資格標(biāo)準(zhǔn)。（2）中期監(jiān)管架構(gòu)改革：現(xiàn)有監(jiān)管架構(gòu)的有限調(diào)整。將美國儲(chǔ)蓄聯(lián)合會(huì)轉(zhuǎn)型為普通國民銀行；美聯(lián)儲(chǔ)代表聯(lián)邦監(jiān)管州立銀行；將支付與結(jié)算系統(tǒng)納入美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管范圍；建立全國保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)；合并期貨與證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)。（3）長期的最優(yōu)監(jiān)管架構(gòu)：基于目標(biāo)原則的體制革命。聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)特許制度和監(jiān)管主體架構(gòu)；美聯(lián)儲(chǔ)成為市場穩(wěn)定性監(jiān)管者，全面覆蓋金融市場；針對(duì)有政府保證性質(zhì)的金融部門，建立審慎金融監(jiān)管局；建立商業(yè)行為監(jiān)管局，監(jiān)管各類金融機(jī)構(gòu)和產(chǎn)品；擴(kuò)張聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司，組建統(tǒng)一的聯(lián)邦保險(xiǎn)擔(dān)保公司；建立單獨(dú)的公司融資監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

美國在金融危機(jī)下對(duì)其金融監(jiān)管體制所做的變革給正處于金融市場綜合化轉(zhuǎn)型期的中國了某些有益的啟示。

首先，目標(biāo)性監(jiān)管是可供參考的改革路徑。中國的金融市場綜合化還處于起步階段，金融企業(yè)的主業(yè)特征比較明顯，統(tǒng)一監(jiān)管的必要性并不充分。本質(zhì)上，無論哪一種監(jiān)管組織體制，其監(jiān)管目標(biāo)也基本一致，即維護(hù)金融業(yè)的安全與穩(wěn)定、保護(hù)公眾利益，以及運(yùn)營秩序等。因此，可以在協(xié)調(diào)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)實(shí)施功能性監(jiān)管的基礎(chǔ)上，明確主要監(jiān)管目標(biāo)的負(fù)責(zé)主體。

其次，要盡快明確責(zé)任主體控制全面市場風(fēng)險(xiǎn)，落實(shí)市場穩(wěn)定性監(jiān)管。在市場綜合化的背景下，市場穩(wěn)定性監(jiān)管成為首要監(jiān)管目標(biāo)，也是抵御金融風(fēng)險(xiǎn)的主要屏障。建議盡快出臺(tái)相關(guān)細(xì)則，在現(xiàn)行體制下由人民銀行承擔(dān)該職責(zé)，并在人民銀行內(nèi)部建立專門的綜合監(jiān)管局，具體負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、整合各職能監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管政策與行動(dòng)，共同維護(hù)金融市場的整體穩(wěn)定。

再次，正確認(rèn)識(shí)職能監(jiān)管機(jī)構(gòu)的利益主體性和競爭性，平衡安全與效率考量。在分業(yè)經(jīng)營的情境下，各職能監(jiān)管機(jī)構(gòu)的治理目標(biāo)帶有明確的部門性，利益難以協(xié)調(diào)，甚至可能相互沖突。在市場綜合化的情況下，監(jiān)管競爭可能誘使一些監(jiān)管機(jī)構(gòu)縱容本部門的越界行為，并造成各金融企業(yè)之間的不公平競爭，從而為金融危機(jī)埋下隱患。因此，在分業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)有體制下，要尤其重視對(duì)監(jiān)管政策的組織協(xié)調(diào)和綜合考量。

最后，汲取次貸危機(jī)的教訓(xùn)，推動(dòng)立法擴(kuò)大監(jiān)管范圍，把私募基金、對(duì)沖基金、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等納入規(guī)范的監(jiān)管視野，并加強(qiáng)對(duì)金融關(guān)聯(lián)企業(yè)的并表監(jiān)管。藍(lán)皮書檢討了美國監(jiān)管體制的真空現(xiàn)象，尤其是對(duì)沖基金等新興金融機(jī)構(gòu)的自由放任。雖然中國金融業(yè)遠(yuǎn)未發(fā)達(dá)，但在近期的股票市場震蕩格局中，此類機(jī)構(gòu)的影響已經(jīng)比較明顯。

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（作者單位：廣發(fā)銀行股份有限公司鄭州分行）

注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請(qǐng)以PDF格式閱讀原文