轉制中國家開發銀行環境法律問題研究

摘要：伴隨著商業銀行環境責任運動的全球興起，我國各大商業銀行也紛紛響應。國家開發銀行由政策性銀行轉制成為商業銀行，將完善自身制度，使相關經濟法律法規和環保法律政策相得益彰，更好的承擔商業銀行環境責任，發展綠色金融。

關鍵詞：國家開發銀行；環境責任；綠色金融

一、國家開發銀行和商業銀行在落實環保政策方面成效比較

1、落實環保政策的出發點不同

國家開發銀行在我國的初始定位是政策性銀行。政策性銀行的概念是舶來品，只在市場經濟條件下，政府為彌補市場缺陷，配合國家特定經濟與社會發展戰略，以國家信用為基礎，實施各種特殊的融資手段和融資渠道所設立的銀行。［1］保護環境成為我們不可忽視的責任，更多的時候國家是以保護環境的“管理者”身份出現的，它制定保護環境的政策或者建立節能減排的項目，但真正要落實政策或實施項目都需要資金的支持。國家開發銀行作為政策性銀行，它的金融業務的選擇更多會從國家利益和社會發展的角度考慮，它主要是支持“兩基一支”（基礎設施、基礎產業和支柱產業）項目。國家開發銀行秉承其社會責任感，對于承擔環境責任也是義不容辭。國家開發銀行嚴格執行綠色信貸政策，控制貸款投向；支持產業、能源結構調整，推動流域、城市環境綜合治理，以創新的金融產品和服務，促進節能減排。國家開發銀行不僅落實國家節能減排環保政策，同時在2007年國家開發銀行還制定了《國家開發銀行污染減排貸款工作方案》，以國家環境保護規劃及各專項規劃確定的污染減排項目為工作重點，為國家“十一五”污染減排目標的實現提供融資支持。［2］商業銀行作為參與市場競爭的企業，盈利性是其首要考慮的問題，往往不會選擇一些投資回報率低的綠色產業，這也導致了很多商業銀行往往會忽視其應承擔的環境責任。

2、與相關部門的合作程度不同

國家開發銀行認真貫徹落實國家的環保政策，同時積極謀求與環保部的合作。2009年國家開發銀行與環境保護部簽訂新一輪《開發金融性合作協議》，承諾提供人民幣1000億元的融資額度，支持國家“擴內需”優先支持的環保項目，國家“十一五”和“十二五”環保重點工程等。興業銀行作為商業銀行環保先鋒的代表成為我國首家采納赤道原則的銀行，其首筆適用赤道原則項目——福建華電永安發電2×300MW擴建項目正式落地。[ 3 ]雖然其實施綠色金融的目的是好的，但其項目的實施并沒有和相關行政部門建立起良好的合作模式，不利于我國環保政策的整體規劃。

3、隊伍專業化有所差異

環保項目涉及較深層次的技術領域，發展綠色金融就要求商業銀行必須增加人才儲備、加快專業化隊伍建設。國家開發銀行和環保部、企業在環保項目方面進行過多年合作，有豐富的項目運作經驗，同時隊伍相對專業，人才儲備相對充足。商業銀行在綠色金融這塊的人才的儲備和團隊的專業化與國家開發銀行相比還是存在差距的。

二、轉制后國家開發銀行仍應落實環保政策的必然性

1、目前我國履行環境責任存在的問題

商業銀行并不是道德家，追求利潤最大化是它們天生使命，然而讓它們背負環境責任必將會增加運行成本，這是有違他們初衷的，因此，造成很多商業銀行不履行環境責任。首先，一些商業銀行自身利益與社會責任統籌兼顧不力。部分商業銀行違背國家宏觀調控政策，繼續支持高污染、高能耗行業的發展，對信貸盲目增加不加控制，導致一些產業明顯發展過熱。［4］環保項目具有時間長、投資大、收益慢的特點，部分商業銀行為了追逐利益最大化，對于符合環保政策的綠色產業和新能源項目設置過高門檻。污染企業的利潤高，能夠及時還款，部分商業銀行的貸款總是向其傾斜，這是完全有悖于我國環保政策的。其次，商業銀行承擔環境責任主要是通過綠色信貸的模式，但是我們目前綠色信貸政策的操作性有待加強。由于技術原因，綠色信貸缺乏相關的規范標準，同時環保部門和商業銀行還有企業之間信息溝通機制尚未建立，如何更好的操作還在摸索中。還有，綠色信貸政策的監管也未形成。目前我國關于銀行業的法律法規如《中國人民銀行法》、《商業銀行法》更多的是從銀行業的經濟利益出發，沒有關于環境責任的內容，沒有具有約束力的法律條文對綠色信貸政策的執行進行保障。我國商業銀行在承擔環境責任方面更多的是像在進行公益事業，沒有將綠色信貸寫入內部章程。

以上原因，并不構成商業銀行不承擔環境責任的借口，轉制后的國家開發銀行應該努力克服上述困難，堅持落實國家的環保政策。

2、履行社會責任的必然性

企業社會責任是指公司在實現股東利益最大化之外需要對公司的利益相關者承擔一定的義務，它是對企業營利性原則的修正。2005年10月我國修訂的《公司法》在總則第五條規定：“公司從事經營活動，必須遵守法律、行政法規，遵守社會公德與商業道德，誠實守信，自覺接受政府和社會公眾的監督，承擔社會責任。”國家開發銀行轉制成為商業銀行，必然也應承擔商業銀行作為企業所應肩負的社會責任，商業銀行作為一個經營貨幣、進行社會資源再分配的特殊企業、既是現代經濟核心和樞紐，又是社會資源再分配的重要杠桿。這種行業的特殊性，決定了商業銀行應注重增強其自身的社會責任意識，并充分利用其處于社會資金供應者的優勢。承擔起對其他社會組織踐行社會責任問題上進行引導、鼓勵、約束的特殊功能，促進企業承擔社會責任風氣的形成。[5]受全球經濟一體化的影響，國家開發銀行的發展不能再停留在扮演“索取者”的角色，不斷的從社會吸取財富，競爭日趨激烈的今天，勇于承擔社會責任的企業才能樹立良好的社會形象。

3、履行環境責任的必然性

國家開發銀行轉制成為商業性銀行，預示著商業性銀行將是我國銀行業發展的方向，它不但要承擔經濟責任為國家的經濟發展作出更多的貢獻，而且要秉承以往切實落實國家環保政策的優良傳統，帶領商業銀行承擔必要的環境責任。這不僅關系到銀行業務的開展還關系到可持續的發展。它在落實環保政策方面與相關行政部門有過多次合作，簽署了多份關于環保政策或項目的協議，具備專業和經驗豐富的人才，對我國環境政策和銀行政策也相當熟悉。對于其落實環保政策也得到了政府的引導、鼓勵和支持，提供了很多便利的條件。在當前形勢下，銀行業在參與建設和完善社會主義市場經濟的過程中，自然應該將承擔社會責任作為建設和諧社會的重要工作，支持環境保護和循環經濟，發展綠色金融，引導社會經濟的可持續發展。[6]轉制后的國家開發銀行必然會利用這些優勢一如既往的支持我國的環保政策，擴大內需拉動經濟增長，重點扶持國家環保項目。國家開發銀行在落實環保政策，加大環保項目投資方面如果能取得矚目的成就，會使不同性質的商業銀行看到綠色金融的可操作性，它們必將更多的履行環境責任，減少環境風險，也可提高它們的商業信譽。

4、存在綠色經濟增長點

商業性銀行落實環保政策的力度和深化環境責任的意識直接影響到整個金融業對于綠色金融理念的形成和可持續發展觀的落實。國家開發銀行將按照商業銀行的法律法規和政策進行運營，為了對股東負責，必然會更多的考慮盈利性，這時的國家開發銀行可以利用自身的政策優勢和資源優勢，抓住綠色經濟的契機，配合我國環保政策，開發綠色金融的產品，以捕捉新的市場機會，擴大利潤空間，形成新的業務增資點。

三、國家開發銀行落實環境法律的制度設計

1、綠色信貸制度

綠色信貸制度是銀行直接承擔環境責任最有效的方式，通過資金的流向來控制產業結構的調整。國家開發銀行制定綠色信貸制度要從銀行的審慎審核調查義務、完善的銀行環境影響評價、企業環境信息對銀行的披露、信貸中的公眾參與四個方面進行。[7]中國人民銀行和銀監會等部門還必須將綠色信貸政策的實施進行細化的規定，更有利于國家開發銀行在開展信貸業務時對政策進行落實。同時，綠色信貸制度的建立還要求國家開發銀行必須盡快承諾采取赤道原則。赤道原則（EPs），赤道原則是由世界主要金融機構根據國際金融公司和世界銀行的政策和指南建立的，旨在判斷、評估和管理項目融資中的環境與社會風險的一個金融行業基準。它于2003年6月有花旗銀行（Citi-group）、巴萊克銀行(Barclays)、荷蘭銀行(ABN AMRO)和西德意志州銀行(West LB)等7個國家的10家國際性大銀行率先宣布實行。［8］赤道原則有一整套完整的綠色信貸程序，增加了貸款人的環境責任，必定會促使接受該原則的銀行更加嚴格的對項目的環境風險進行評估，同時還將在項目的實行中和項目實行后對其做跟蹤審查。國家開發銀行如果采納赤道原則不僅有利于提高其獲得和保持良好的聲譽，促進市場份額，更多的參加國際間金融機構的合作，而且有利于我國環保政策的落實，加強環保力度，在公眾健康、生態平衡方面產生積極的社會影響，也能在同一原則下更多的與國際性銀行在環保項目方面進行學習和交流，更能為我綠色信貸制度的建立提供理論保障。承諾采納赤道原則將會是各國商業銀行今后努力的方向，因此，國家開發銀行也應該盡快承諾接受赤道原則，更完善的給予國家環保項目資金支持。

2、綠色基金制度

美國的超級基金是為了保護被污染土壤所設置的一個官方性質的基金，根據超級基金法的有關規定，只有責任主體不能確定，或無力或不愿承擔治理費用時，超級基金才可被用來支付治理費用。[9]

國家開發銀行為承擔環境責任，進行體制創新，可以制訂類似超級基金的制度——綠色基金制度。綠色基金主要用于兩個部分，一是對于農村鄉鎮中小企業改善環保設備提供政策優惠的貸款，二是對于由于農村鄉鎮中小企業造成的環境污染責任主體不明確或無力承擔治理費用時，支付治理費用。由于美國超級基金法是聯邦政府頒布的，因此它的資金來源可以通過征收來獲得。但綠色基金完全是國家開發銀行設立的基金，所以它的資金來源將是三個方面：一是政府的撥款，環境保護畢竟是政府需要積極發展的公益性事業，政府的財政投入才是對于國家開發銀行落實環保政策的實質支持，這也是主要的資金來源。二是通過企業的募捐，銀行可利用自身的優勢，對于募捐過的企業在貸款政策、貸款利率和貸款程序給予一定的支持。三是廣泛吸收社會組織和社會團體的募捐。有限制的允許基金的管理組織對基金進行穩定的投資，從基金的內部挖掘，解決基金自身的運營和存續問題。基金獨立性的特點使得國家開發銀行的綠色基金需要接受環保部和中國人民銀行的監督。其監督的范圍包括基金資金的來源，每個項目資金的流向及其是否符合程序等各個方面，同時也為環保部和中國人民銀行建立環境信息共享機制和預警機制提供了“練習場”。 基金的設立使得國家開發銀行在落實環保政策方面不僅在對環保項目的深度進行跟蹤審查，更考慮到環保政策實施的廣度，大大解決我國農村鄉鎮中小企業所造成的環境問題。

3、監督激勵機制

環保政策想要真正的落實到位需要監督機制的保障和激勵機制的促進。監督機制主要是指法律的約束。 中國商業銀行業要履行環境責任，僅僅靠自律是遠遠不夠的，還要輔助于法律的約束，只有兩者適度的結合，中國商業銀行業才能真正承擔起履行環境責任的擔子。［10］特別是國家開發銀行要接受赤道原則，就更加需要配套的法律法規加大其執行的力度，尤其是關于環境保護，可能還要接受更高的國際標準，譬如某一項目可能要符合美國環境標準，完善我國金融法中環境保護的內容是相當有必要的。我國應制定《國家銀行開發法》將環境保護的理念貫穿全法，強調追求經濟效益和承擔環境責任同等重要不分先后，成為我國第一部真正的綠色金融之法，充分監督國家開發銀行在踐行社會責任和環境責任所要承擔的義務。激勵機制也就是中國人民銀行對于國家開發銀行為了落實環保政策而實施的利潤相對較小的環保項目給予政策的扶持，例如提高再貸款的額度，降低貸款的利率等等。這些措施都顯示了國家對于環保產業的重視和支持。

轉制后的國家開發銀行更應加強社會責任感，把承擔環境責任作為自己應盡的義務，同時在對國家開發銀行進行立法中，也應把環保的理念融入其中，突出金融在可持續發展中的重要地位和作用。國家開發銀行要繼續貫徹落實國家環保政策和執行環境法律法規，發揚鼓勵、扶持綠色產業和傳統產業綠色化的轉變，帶領其他商業銀行認識到自身的環境責任，同時也降低和防范自身的風險，為我國環境問題的改善做出應有的貢獻。

參考文獻：

［1］張國華，國家開發銀行市場化的法制保障［J］，天津市政法管理干部學院學報，2008年第4 期

[2］2008年國家開發銀行社會責任http://www.cdb.com.cn/WebSite/cdb/UpFile/srr2008/index.html 2010年11月27日

[3]http://money.163.com/10/0120/14/5TFQ408T00253G87.html 2010年11月30日

[4 ]王召，我國商業銀行履行社會責任任重而道遠http://www.cnstock.com/jrpl/2008-06/20/content_3431278.htm 2010年11月30日

[ 5 ]劉志云，商業銀行社會責任的興起及其督促機制的完善[ J ]，法律科學(西北政法大學學報)，2010年第1期

[ 6 ]梁洋熙，綠色信貸法律制度的研究[D]重慶，重慶大學，2009

[7 ]陳振興，綠色金融：我國商業銀行綠色新領域[D]福建，廈門大學，2008

[ 8 ]張國華，國家開發銀行市場化的法制保障［J］，天津市政法管理干部學院學報，2008年第4 期

[ 9 ]孟春陽，美國超級基金法的實踐及其對我國的啟示[J]生態文明與環境資源法——2009年全國環境資源法學研討會（2009.8.3-6.昆明）論文集

[ 10 ]張卉聰：《我國商業銀行承擔環境責任激勵機制的法律分析》，《金卡工程。經濟與法》2010年第05期，第224頁。

（作者單位：湖南師范大學法學院）