農民工養老保險制度建設探索

摘要：解決好農民工的養老問題，利于維護社會的公平正義，保持社會的和諧穩定。如何保障廣大農民工的養老權益，如何更好地推進農民工的養老保障制度也就成為當前社會保障體制改革創新需考慮的問題。本文從農民工“退保潮”這一現象入手，逐一分析了農民工養老保障制度推進中存在的障礙，推進效果不佳的原因，并嘗試著提出一些解決農民工養老保險問題的建議。

關鍵詞：“退保潮”、農民工、養老保險

每至歲末年關，規模龐大的農民工群體在制造出十分壯觀的返鄉大潮的同時，也制造出了另一個吸引人眼球的潮流——“退保潮”。近幾年的調研顯示在珠三角地區，回家過年的農民工辭工退保成‘熱潮’，特別是在農民工集中的廣東省，部分地區農民工退保率高達95%以上，2005年，僅東莞就有40余萬人次辦理了退保手續，接近2004年參保人數的一半。2008年深圳共有493.97 萬人參加基本養老保險，而退保的人數多達83萬。養老保險本是為了讓廣大群眾能夠“老有所養”，退保行為從長遠來看顯然對農民工有害無益，可究竟什么這些本來最需要保險的農民工卻缺乏參保熱情，甚至退保呢？本文從農民工“退保潮”這一現象出發，對農民工養老保障問題及其深層原因進行分析，在此基礎上提出相應的解決問題的對策。

一、“退保潮”的出現及其背后的制度困境

1、珠三角地區的 “退保潮”

2009年12月22日，國務院正式出臺《城鎮企業職工基本養老關系轉移接續暫行辦法》，辦法規定從2010年元旦開始將不再辦理退保。今后參保農民工離開打工地后可將養老保險關系轉回家鄉。作為全國農民工最多的城市，2009年12月31日當天，深圳市退保的人數就達到1．8萬人，這是深圳有史以來最大的一次“退保潮”。由于退保人數眾多，深圳社保個人服務中心加班辦理退保，一直進行到31日晚上9點。珠三角地區是我國農民工流入最早、數量最多的地區。改革開放30年來，作為不可或缺的勞動力資源，大批農民工為珠三角的工業化、城市化做出了巨大的貢獻，他們理應享有社會保障，可現實卻是，他們需要社會保障，又往往得不到相應的保障，而且已經參保的很多農民工春節回家過年的同時辭工退保成“潮”——有的地區農民工退保率高達95%以上。以東莞為例，2007年一年，這里有超過60萬人次辦理了退保手續，一天最多時退?，F金流達30多萬元。僅南城區社保分局，就有1.23萬人退保，退?？偨痤~高達2628萬元。有關調查顯示，超過八成的農民工不愿意購買養老保險，尤其是年輕的農民工，他們更關心的是，可以直接享受到醫療保險和工傷保險。在農民工聚集的廣東省，從上世紀90年代實施農民工養老保險以來，到現在拿到退休金的農民工僅800多人，相對2600萬在粵農民工的龐大數量，微乎其微；即使在中國，2.3億農民工，參加社保的只有2000多萬人，僅占17%左右。深圳市目前有1300多萬人，其中有1100多萬的流動人口，這些流動人口中有700多萬的正常工作繳費人口，但只有極少數的人能夠在深圳享受社保待遇，截止到2008年年底，在深圳領取養老保險的流動人口僅有1000多人，一邊是政府不遺余力推進農民工養老保險，一邊是農民工并不愿意參保。

2、“退保潮”背后的農民工養老保險制度困境

目前，我國已經基本建立起覆蓋城鎮職工的社會養老保險制度，國家勞動和社會保障等相關部門十分重視保護農民工養老保障權益不受侵犯，理論上講，參加養老保險對廣大農民工未來的老年生活是個很好的保障，很有意義?？墒沁@樣一個國家支持，對農民工又十分有意義的制度，運行效果卻不理想。

（1）農民工參保率低。農民工參保率的計算公式為：農民工參保率=參加養老保險的農民工人數/農民工總數×100%。 據人力資源和社會保障部發布的報告，截至今年9月底，全國農民工參加基本養老保險的人數為3093萬人，而全國共有農民工約1.3億人。由此可以計算出農民工參保率僅為23.8%（3093/13000×100%=23.8%）

（2）農民工參保有名無實。從目前各地農民工參加養老保險的情況看，用人單位普遍存在少繳保費或象征性繳費的情況，農民工在未來很難真正享受養老保險待遇。據大連市勞動保障部門調查，一些使用農民工的企業能不參保就不參保，即使在擴大養老保險覆蓋面的工作中，迫于社會保障部門的壓力，企業不得不繳費時，也是絞盡腦汁盡量少繳費，常用的避費手段有少報參保人數，壓低繳費基數等，在一些社保部門看來，用人單位關于農民工的用工情況永遠是個搞不清的“謎”，只能讓用工單位象征性的繳點費，結果大多數農民工的參保有名無實，仍然游離于制度之外。在農民工離開原參保地后，又由于社保關系難以轉移和對未來的不可預知，多數農民工只能選擇退保。從個人短期利益看，農民工退保雖然能拿到錢，利益直觀，但從長遠的保障角度來說，參保有始無終，待遇難以享受，難以起到養老保險的作用。

二、農民工養老保險推進乏力的原因解析

1、農民工個人特質與養老保險制度的低契合性

（1）農民工就業不穩定、流動性大。調查表明，農民工在工廠、餐飲等服務行業的平均工作周期是4～6年；從事建筑業等體力工作的農民工在一處的平均工作周期更是僅為2～3年。而養老保險制度往往貫穿被保險人一生，相對于其他保障制度而言，更注重制度的長期性與穩定性。由于國家尚未實現社會養老保障的全國統籌，農民工調換工作崗位后沒有辦法轉移、保持社會養老保障關系，因此，參保農民工在離開打工城市時紛紛選擇退保。

（2）農民工的低收入與養老保險的高費率之間存在矛盾。大量農民工只從事勞動密集型的簡單勞動，為數不多的工資，維持城市內的日常生活己捉襟見肘，繳納社會養老保障費是一筆不小的負擔。況且廣大農民工對養老保險并不了解，對自己以后能否享受待遇心存疑慮，農民工退保時說得最多的一句話是：“擔心走的時候拿不到錢”。因此大部分農民工都不愿意繳納社會養老保險。

（3）農民工缺乏保險意識。農民世世代代生活在生之養之的有著濃厚鄉土氣息的土地上，與土地休戚與共，這種利益關系深刻地反映在農民的心理、習俗和觀念上，形成了深厚的鄉土情結。很多農民雖然在外打工，但一直把土地當成養老的命根子。調查數據也顯示，78％的農民工表示“年老后只有回家種田”。所以他們最關心的不是自己未來的養老，而是現在的工資，寧愿住工棚而把錢寄回供孩子上學、看病蓋房、增添農具。

2、農民工養老保障的相關政策與制度不完善

（1）社保立法滯后，缺乏對農民工養老保障的法律保護。自1998 年以來，我國相繼建立了城鎮職工養老、醫療保險等相關法律，但關于農民工社保問題沒有相應立法。由于缺乏全國性的法律規定，在促使用人單位履行繳納農民工養老保險金義務時，很難獲得法律的保護，也無法通過司法途徑來強制保障用人單位如約履行。

（2）城鎮社會保障門檻高，操作缺乏靈活性?，F行社會保障制度是從傳統計劃體制下國有企業職工保險轉化而來的，保險費率的設計上包括了轉制成本。企業繳納的基本養老、醫療和失業三項保險費平均為工資總額的28%，個人繳費為11%，企業和農民工普遍感到負擔太重，降低了參保積極性。

（3）養老保險關系轉移接續難。由于現行政策的統籌層次太低，各地區之間政策設計不統一，管理自成體系，特別是各地養老保險繳費基數、繳費比率確定上的依據和標準均不同，導致養老保險費用及待遇標準也不同，直接影響轉出地域轉入地的轉化與接續。

（4）不同地區養老保險繳費年限不能累加?，F行城鎮職工養老保險政策規定在一地繳費最低達15年才能享受養老保險待遇，對于流動性極大的農民工來說，15年均在一個地方打工的可能性是極小的，也就是說由于農民工在任何一個就業地區的繳費時間都達不到15年的繳費年限，意味著他們永遠享受不到全額的養老保險待遇。

（5）城鄉分割二元結構體制阻礙。1998 年開始我國全面推進社會保障制度改革，但迄今為止的各種社會保障制度改革的思路基本上還是以戶籍為基礎，且重心明顯傾向于城鎮。而農村基本上陷入了依靠單一的傳統家庭保障的境地。農民工雖然進入城鎮從事非農產業，但由于他們還是農村戶口，身份依然是農民，所以往往被屏蔽在城市的社會保障體系之外。

3、地方政府的本位主義思想作祟

由于外來人員在當地退休的越多，當地財政需要支出的養老金也越多，因而，農民工退保流出，實質上是“幫”當地政府減輕了未來支付養老金的負擔。另外，由于養老金的繳納由政府，單位，個人三部分構成，而提前退保只能拿回個人繳納的一小部分，這就相當于由單位負責繳納的大部分費用直接充入地方社?；?，可以緩沖地方籌集基金支出的壓力。所以出現了各地社保機構一方面熱衷于擴大社保面，一方面又積極辦理退保手續的奇怪現象。據統計，僅僅是2008年，深圳1100多萬人口因為退保為深圳留下來的社?；鹁透哌_10億元，2009年遭遇新政催促，沉淀下來的社?；鹂赡芨?。

4、企業對農民工養老保險態度消極

農民工的用人單位多為民營、外資及個體工商戶，主要集中在建筑、餐飲、服裝等技術含量較低的勞動密集型行業。這些企業由于技術含量低，產品附加值不高，為了追求高的經濟利潤，往往千方百計減少人工成本，自然缺乏為農民工繳納養老保險的動力。此外，近年來，農民工退保率不斷升高。農民工退保時，企業繳納的統籌部分被滯留在當地社保變成社會統籌基金，相當于“打了水漂”。因此，很多企業經營者認為不劃算。

三、解決農民工養老保障問題的政策建議

1、加快農民工養老保障立法

針對農民工養老保險的特點制定專門保護農民工養老保障權益的法律，通過法律手段強化農民工與用人單位承擔社會養老保險金的意識， 保證用人單位招用農民工時簽訂勞動合同， 繳納規定的社會統籌養老金。

2、建立農民工養老保險關系跨行政區轉移機制

（1）深化戶籍制度改革。要加大戶籍制度改革力度， 逐步取消二元化的戶籍管理制度和對農民工的身份歧視及阻礙。允許農民在戶口所在地的縣域內自由流動， 只要農民在城市具有固定的住所， 穩定的工作崗位和收人來源， 即被納人社會保險的覆蓋范圍之內， 為其建立社會養老保險帳戶， 并可隨其工作區域的變化而轉移。

（2）推動用工制度改革。全面嚴格推行勞動合同制， 加強勞動監察， 特別是對使用農民工數量較多的行業和單位進行重點關注， 保證用人單位使用農民工必須與之簽訂合法的勞動合同， 保證農民工享受勞動合同所規定的養老保險待遇。

（3）完善養老保險繳費制度。農民工的繳費基數和比例可以參照城鎮職工養老保險制度，即以上年度農民工平均月工資為準。由于農民工的收入比城鎮職工低，企業會為了降低成本而減少雇用農民工，所以，農民工的養老保險繳費比率中用人單位繳納部分和個人繳納部分都應適當降低。

3、實現社會保險網絡的互聯互通

加強社會養老保險網絡的信息化建設，圍繞如何加快個人帳戶安全及時轉移，在現有的社會養老保險網絡信息化建設的基礎上， 借助現代先進信息技術， 實行管理創新， 逐步實現省內、省際和全國的社會養老保險網絡的一體化， 適應農民工大批量、高頻率流動的特點，保證農民工社會養老保險的連續繳費，為最終返鄉的農民提供個人養老保險帳戶順利轉接提供便利。

4、強化農民工養老保障意識

政府和媒體要做好教育和宣傳工作，強化農民工的養老保障意識，提高農民工對城鎮養老保險政策的認識，使他們能切身感受到養老保障制度對他們年老后生活的影響，還要增強農民工對城鎮養老保險的信任度以增強其對繳納社保經費的信心和決心，引導農民工從傳統“養兒防老”的觀念向現代養老觀念轉變。

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（作者單位：中國人民大學社會與人口學院）