關于地方政府體育公共服務評價體系及應用的研究

劉巍

（黑龍江大學體育教研部，黑龍江 哈爾濱 150080）

地方政府的體育公共服務質量是近年來在歐美等發達國家不斷深入研究探討的問題，在我國的經濟地位、社會地位在國際社會中不斷提高的背景下，我國政府管理模式也在逐步轉型，由以往的管理型政府向公共服務型政府逐漸轉變。服務型政府的核心職能是公共服務，政府的體育公共服務是政府公共服務的必要組成要素。如何評價并不斷提高政府體育公共服務質量是我國政府轉型時期必須解決的根本問題。在此研究中以公民價值為核心的體育公共服務思想作為主導，研究構建出了體育公共服務質量評價體系。

1 國內外研究現狀

由于我國建國時間較短，至今僅幾十年，并且其間經歷了重大自然災害、大躍進、文革等偏頗的發展道路，真正步入經濟高速發展期是在20世紀80年代的改革開放。體育公共服務是必須建立在一定經濟基礎之上、文化氛圍之中及政府前期的大量投入等條件下的產物，我國對于此方面的相關研究起步較晚，在徐煥新的研究中提出了“群眾性多元體育服務體系的指標體系”的概念［1］，開啟了此方向研究的先河。

人們對于在政府公共服務供給體系中引入競爭機制以提升服務質量的問題很早就開始了系統探索。Landau根據冗余理論(redundancy theory)指出，“政府內部競爭不一定會造成浪費，在一定程度上可能會增強政府組織及其服務的可靠性”［2］。Lerner則進一步發展了Landau的觀點，“主張在保持政府內部競爭的同時，借助相應的戰略控制來提供質量更優的公共服務”［3］。Savas拓展了政府內部競爭的觀點，認為“將部分生產公共服務的責任交給第三部門和私營部門，比僅僅依靠政府內部競爭能更好地改善公共服務質量，而且還有利于縮減政府規模”［4］。與這些理論研究相適應，Miranda和Lerner的經驗研究也表明，“促進公共部門與私人部門的競爭能有效提升公共部門的公共服務供給效率，從而使公民得到成本更低、質量更高的公共服務”［5］。

21世紀，在全球化背景下，面向信息化時代“新公共服務”的要求，西方公共管理研究者和實踐者開始重新思考政府公共服務的職能、手段、載體及其制度安排，以便更有效地降低公共服務成本、提高公共服務質量。在奧斯本和普拉斯特里克對西方各國在改善公共服務質量等方面所采用的步驟、措施進行了歸類研究［6］；薩瓦斯則基于服務提供和生產之間的區別，確定了公共服務的不同制度安排，并歸納出有利于公共服務供給的公私部門伙伴關系形式的研究［7］，都非常強調在公共服務供給過程中引入市場競爭機制，以便促進公共部門內部以及公共部門、第三部門和私營部門之間的競爭與合作。

從上個世紀開始隨著我國政府行政體制改革逐步展開，國內關于地方政府體育公共服務體系的構建、服務職能、服務績效評估的研究也日益增多，其中有代表性的研究成果包括：王伯超對構建我國體育公共服務體系提出的建設性建議；李靜在對浙江省體育公共服務體系進行的實地調研中總結出的城市體育公共服務體系的發展對策。

總之，在各級政府體育公共服務職能和建設的研究上，目前國內外學者都主張應綜合發揮公共部門、私營部門和第三部門的作用，無論是鼓勵它們內部及相互之間的競爭還是加強它們之間的合作，都在一定程度上表明發揮非政府組織的力量不僅在體育公共服務提供的操作層面和機制層面上有著積極作用，而且作為一種理念，應該成為社會治理的基本內涵之一。但是，目前已有研究還存在以下兩方面的不足:其一，缺乏一個既邏輯一貫又具有可操作性的理論分析框架，現有的對體育公共服務職能的內涵、體育公共服務質量及其衡量標準等的分析大多以現象列舉和經驗歸納為主，尚缺少有說服力的相關理論支撐;其二，較大樣本的實證研究嚴重不足，這也在一定程度上制約了理論探索的深化。

2 基于公民價值的體育公共服務

丹哈特夫婦是新公共服務理論的代表人物，他們曾明確指出，“‘新公共服務’是一場倡導公共利益、民主治理和重新恢復公共參與的運動，強調政府公共服務應以合作為基礎，更強調公民的權利與價值在政府公共服務中的核心地位”［8］。從本質上看，公共服務就是要通過為公民服務來實現公共利益最大化，而公共利益的基礎在于公民價值。可以說，公民價值的創造是公共服務所要達到的根本目的。

公共服務中的公民價值觀念源于顧客價值理論。顧客價值理論的指導思想是強調組織必須站在顧客的角度來看待其所提供的產品或服務的價值。以此為基礎，公民價值觀念則強調公共服務的價值必須從社會公眾或公民的角度來衡量，而不能由公共服務的供給者自我判定。在公共服務領域，顧客價值理論的引入和公民價值理念的確立，大致源于20世紀80年代后的政府全面質量管理運動。在推行政府全面質量管理過程中，顧客價值導向成為改變政府職能型管理文化的重要措施，也是衡量公共服務質量的基本尺度。

雖然關于顧客價值的具體內涵目前并沒有達成共識，但多數學者也認同這樣一個基本前提，即“顧客價值的核心是顧客感知價值（customer perceived value），也就是顧客所獲得的感知利益（perceived benefits）與付出的感知代價（perceived sacrifices）之間的權衡（trade-off）”［9］。

根據顧客價值的層次模型，“作為顧客的公民在對公共服務進行評價時，首先根據先前經驗建立起對公共服務的期望價值，而期望價值是與公共服務的屬性以及屬性效能聯系在一起的”［10］。正是該期望價值使公民形成對公共服務的感知，并通過對公共服務使用或消費的過程及結果進行評價而形成對公共服務供給滿意度的判斷。

對于公民而言，他們在接受體育公共服務過程中，經歷并切身感受著政府對體育類公共資源的使用、社會關系的調整以及體育公共服務的提供，并由此形成了公民感知的體育公共服務質量。如果公民感知到的體育公共服務質量大于期望價值，這將產生公民對體育公共服務質量的較高評價，也會產生更大的公民價值，從而形成公民對政府更高水平的信任。反之，如果公民感知的公共服務質量低于期望水平，公民價值將受到損害，從而也會導致公民對政府的不信任感或不滿意感。

3 地方政府體育公共服務質量評價模型及指標體系

地方政府是體育公共服務的主要提供者。對于地方政府而言，公民價值包括公民所接受的體育公共服務性質、體育公共服務的使用或消費結果，以及公民接受體育公共服務后的心理滿足。基于上述面向公民價值的體育公共服務界定，借鑒顧客價值理論關于顧客價值的四維度劃分—功能價值、情感價值、社會價值和感知代價，建立起如圖1所示的公民價值導向的地方政府體育公共服務和社會管理過程模型，并以此為基礎來構建地方政府體育公共服務質量評價指標體系。

圖1 地方政府體育公共服務和社會管理過程模型圖

功能價值源于體育公共服務的感知質量和預期價值之間的比較，是對地方政府所提供的體育公共服務的最終結果的評價。感性價值源于公共服務所附帶產生的個體需要滿足效應，例如某種體育公共服務給公民帶來了愉悅身心或社會交往這樣的基本需要滿足，或地區、國家自豪感、歸屬感、集體榮譽感等這樣的較高層次需要的滿足。社會價值源于體育公共服務所帶來的社會關系調整與地區和諧等效應，與感性價值側重于個體的需要滿足不同，社會價值更強調地區社會關系層面的整體效果。客觀代價源于公民在使用公共服務過程中的費用或付出，包括貨幣支出和所消耗的時間、體力、精力等非貨幣成本的總和。

基于上述模型，考慮到評價的可操作性和數據的可獲得性，本文設計了一套指標體系，對地方政府的公共服務質量進行評價。該評價體系的目標層為地方政府體育公共服務質量評價；一級指標就是上述公民價值的四個維度，即功能價值、感性價值、社會價值和客觀代價；二級指標是這四個維度下的具體測量指標（見表1）。

表1 地方政府體育公共服務質量評價指標體系

4 評價方法選擇與評價權重確定

針對屬性多樣、結構復雜的評價對象，人們已經發展出多種評價體系和評價方法，其中包括Delphi法、DEA法、層次分析法(analytic hierarchy process)、網絡層次分析法(analytic network process)以及蒙特卡羅模擬技術、馬爾可夫過程分析法等。其中，DEA法、蒙特卡羅模擬技術、馬爾可夫過程分析法適用于定量分析為主的評價過程，而涉及復雜系統的評價，往往需要采用定量和定性相結合的方法。層次分析法就是一種定量和定性相結合的方法，能夠較好地整理和綜合人們的主觀判斷，比較適合于處理復雜多級遞階系統的社會評價問題。文章采用層次分析法，以黑龍江省11個城市作為評價對象，運用上述地方政府體育公共服務質量評價體系進行綜合評價。

根據層次分析法的操作程序，地方政府體育公共服務質量評價的步驟如下文所示。

（1）首先把問題條理化、層次化，構建地方政府體育公共服務質量評價的層次結構模型，并根據體育公共服務質量評價指標體系，明確系統評價的因素集合。

（2）通過咨詢專家，構造層次結構模型的分層判斷矩陣，并進行判斷矩陣的一致性檢驗與權重向量的計算，得到各層次評價指標的權重值。

（3）對各種數據進行統一的無量綱變換處理。無量綱變換的目的是使各項指標數據便于綜合比較和評價分析。文章采用簡單線性插值的功效評分變換方法。

（4）計算各評價對象的單項指標評價得分和政府公共服務質量綜合加權評價得分，最終以此為基礎進行評價和排序。

在權重設計上，采用專家打分方法，分別咨詢了北京、長春、沈陽、廣州等地從事體育公共管理研究的專家，回收咨詢問卷17份，達到層次分析法確定權重的樣本要求。通過分層判斷矩陣，最終確定了地方政府公共服務質量評價體系中各項評價指標的權重，其結果通過一致性檢驗 。各項評價指標權重確定結果如表2所示。

表2 體育公共服務質量評價指標權重

5 黑龍江省地方政府體育公共服務質量評價及結果分析

評價對象為黑龍江省11個市級政府的體育公共服務質量，數據來自：中國知網（www.cnki.net）《中國統計年鑒數據庫》，2009年《黑龍江省統計年鑒》及所屬11個城市的統計年鑒；向地方政府申請行政公開，獲取相關資料；針對本地居民制定一份相關問卷，通過問卷發放、回收、歸納、總結相關數據。對于個別殘缺數據，在計算機處理過程中取平均值進行替代，以盡量減少評價誤差，考慮到不同區縣人口數量的差異，評價體系中大多數指標都采用相對值。黑龍江省11個市政府體育公共服務質量評價結果按照得分排序，前4位如表3所示。

表3 黑龍江省11個城市體育公共服務質量綜合評價及總分排序（前4位）

通過表3可以看出：

（1）在經濟基礎較好、公民收入穩定的地區獲得的綜合評價分值較高。

（2）在經濟收入穩定的地區，居民在體育方面的消費意愿相對較強。

（3）在經濟基礎好的地區體育的功能性價值也能夠得到較好的發揮。

（4）在體育公共服務投入方面應考慮到對于經濟欠發達地區的重點投入、政策支持等。

（5）在考慮提各城市體育公共服務質量整體提高時，應考慮到城市間的聯動、帶動、競爭等共同提高、發展的方法途徑。

（6）針對不同城市的實際情況采取有針對性的政策與引導。如牡丹江市的社會價值與實際支出得分較低，就可以采用輿論宣傳，政策鼓勵、引導和加大基礎投入等相關手段提高群眾參與的積極性，以此提高社會價值分值。在群眾積極性得到提高的前提下，群眾的體育消費支出也必然隨之增加。

6 結束語

政府體育公共服務不僅具有廣泛的內涵，而且是建立在公民價值基礎上的。正是以這種理念為前提，文章構建了基于公民價值的地方政府體育公共服務評價體系，并以黑龍江省11個城市為評價對象進行了實際運用。從上述理論探討和實例分析可以發現，為了持續提升地區體育公共服務質量，地方政府必須綜合考慮作為顧客的公民體育公共服務需求，深入分析公民價值的四個維度，從而使體育公共服務真正滿足公民的功能價值、感性價值、社會價值需要，同時又能不斷降低公民消費體育公共服務過程中的實際支出（個人消費）。這也正是現階段我國服務型政府建設進程中所要達到的基本目標。另外，為了更好地推進以地方體育公共服務為主要內容的地方政府績效評估和行政問責制度，從而進一步完善普及體育公共服務監管體系，探索一套有效的政府體育公共服務質量評價指標體系將是非常重要的基礎性工作。體育公共服務質量評估體系的建立有利于形成公民價值和體育公共服務導向的政府績效評估模式，從而為政府體育公共服務質量的持續提升構建一種長效保證機制。它還可以幫助各級政府真正了解公民的價值需求，結合環境特點分析自身的優勢和不足，有針對性地進行體育公共服務能力的規劃和建設，與第三方、私人組織建立體育公共服務戰略合作關系，形成體育公共服務供給過程中的社會和市場參與機制。從這個意義上說，基于公民價值的體育公共服務質量評價體系的開發和應用，應該是現階段關于我國服務型政府建設的理論和實踐探索的重要方向之一。

［1］徐煥新.全民性多元體育服務體系的指標體系研究［J］.首都體育學院學報, 2005 (4): 13.

［2］M.Landau, Redundaney.Rationality and the problem of Duplieation and Overlap［J］.Public Administration Review, 1969, 29 (4): 364-358.

［3］A.Lern.There is more than One Way to be Redundant［J］.Administration＆Society, 1986,18 (2): 334-359.

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［5］R.Miranda&A.Lerner.Bureaucracy, Organizational Redundancy and the Privatization of Publie Servies［J］.Public Administration Review, 1995, 55 (2):193-200.

［6］奧斯本,普拉斯特里克.摒棄官徐制:政府再造的五項戰略［M］.譚功榮、劉霞譯.北京:中國人民大學出版社, 2002: 236.

［7］薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系［M］.周志忍,等譯.北京:中國人民大學出版社,2002: 192-193.

［8］R，B.Denhardt&J.V.Denhardt.The New Public Service: Serving rather than Steering［J］.Public Administration, 2002 (10): 38-34.

［9］菲利普·科特勒.營銷管理［M］.梅汝和,梅清豪,周安柱譯.北京:中國人民大學出版社,2001: 37-38.

［10］B.R.woodruff.Customer value: The Next Source for Competitive Advantage［J］.Journal of the Academy ofmarketing science, 1997, 25 (1):139-153.