“無門商場”這潭水深在哪兒?

楊江

“11·15”大火的警笛聲仍在耳邊回蕩，無論是出于整治消防隱患的需要，還是出于維護政府公信力的考慮，相關職能部門都應該拿出知錯就改的勇氣與誠意。

膠州路的事總是令人注目。

“11·15”火災調查結果顯示這起事故并非一時之疏，而是建設單位長期忽視安全生產、漠視消防隱患而導致的悲劇。慘痛的教訓提醒我們，面對消防隱患，容不得半點僥幸與輕視。然而，就在“11·15”火災事故現場幾乎僅一箭之遙、同處上海膠州路上的銀華苑輔樓商場，卻由于5個消防安全通道口被封堵、消防設備被人為損毀而成為一個嚴重的消防隱患。

記者在采訪時明顯感到，銀華苑的部分居民對此憂心忡忡，因為這個嚴重的消防隱患就在他們的住宅樓底部，而且這種狀況從9年前持續至今。由于消防安全通道口全部被封堵，商場二樓成為了一個無法進出的“空中樓閣”，居民們又將這個商場戲稱為“無門商場”。居民們擔心：一旦這里也發生火警，因為無法奪門而出，他們很難逃生。

同樣焦慮的還有“無門商場”的產權人丁景利。9年來他一直為此奔波，但卻屢屢碰壁。因為“無門商場”是政府部門行政違法與行政不作為的產物。9年來，盡管建設部、國家信訪局、上海市區兩級政府多部門介入，上海市部分人大代表與法律專家也多次呼吁，就連“麻煩制造者”——靜安區規劃局、房管局都不得不承認“行政審批有瑕疵，屬違規審批”，但“無門商場”問題的解決就是無法推動，成為靜安區的一個老大難問題。

這潭死水有多深？在持續上訪的同時，百般無奈的丁景利將上海與外省市的媒體對這一事件的曝光報道復印放大，張貼在商場沿路的櫥窗上，屢有“新篇”，圍觀者眾，使得“無門商場”成為一個普法教育的案例。

就在這起事件即將跨進第十個年頭之際，上海市人大代表、滬上著名法學教授倪正茂在網上發布了一封公開信，呼吁為防止膠州路特大火災悲劇重演，請督促靜安區有關部門立即核查膠州路銀華苑小區“無門商場”消防疏散通道和出口封堵狀況，依法糾正，恢復原狀。

“希望有關部門認真查一查，為什么這起事實清楚、違法性質明確、影響惡劣的違法違規事件長達9年得不到糾正？”倪正茂呼吁。

職能部門一路綠燈，侵權行為接連得逞

2001年，經上海市靜安區房管局審核批準，上海銀國房地產有限公司將其開發建設、位于武定路膠州路口與“銀華苑”商品房居民小區一體相連的兩層大型商場，從上到下一分為二，以四個門牌號——東側一樓988號、二樓990A號；西側一樓990號、二樓990B號——分別分割銷售給了丁景利與某單位。

丁景利籌資購得的東側兩層商場，有5個消防安全通道與相鄰業主的商場相通，還有共用和備用消防樓梯、電梯、衛生與消防設備等共用設施，這些都明確標示在靜安區規劃局頒發的房屋竣工圖與靜安區房管局的測繪報告與頒發的房地產證上，在丁景利的房產證上，這一點也標得清清楚楚。

按照《上海市城市規劃條例》以及《上海市房屋租賃條例》的相關規定，改變房屋用途，依法須經有關部門批準，然而，與丁景利相鄰的業主卻未經規劃局批準擅自將商場使用類型改為了醫院，靜安區房管局居然違反程序準予登記。

商場與醫院分屬兩個不同的建筑類型，衛生部1989年實施的《綜合醫院建筑設計規范》分別對商業建筑和醫療建筑作了明確的規定。商場環境的開放性與醫院的封閉性要求決定了另一業主將商場改為醫院的做法既不符合國家相關規定，也勢必會侵害相鄰方的合法權益。然而，靜安區房管局卻無視相關規定，繞過規劃局為這一更改放行，也為后來的“無門商場事件”埋下了伏筆。

靜安區信訪辦提供的材料顯示，2002年7月31日，與丁景利相鄰的業主與上海立視醫療器材有限公司簽訂了一份《上海市房屋租賃合同》，用途為“聯合門診部”，同年12月5日，靜安區房地產登記處對該合同出具《房屋租賃合同備案證明》，記載：房屋類型和用途均為商場。2003年6月13日，立視公司取得區衛生局許可，在該處成立民辦答康門診部（編者注：其現狀實際為一個集內科、外科等在內的綜合醫院）。

丁景利的無盡煩惱就此開始，因為如果遵循銀華苑輔樓整體商場原有的結構，答康門診部將無法滿足醫療建筑的硬性指標要求。

事實上，某單位與立視公司簽訂租賃合同時未經丁景利同意就將丁景利產權下分攤的共用面積以及公共設施當作自己的產權寫入了租賃合同，而靜安區房管局也未征詢丁景利的意見，就對這份涉嫌違法租賃的合同出具了《房屋租賃合同登記備案證明》。

依據靜安區信訪辦的這份材料，立視公司取得靜安區衛生局的許可在銀華苑商場成立民辦答康門診部后兩個月，也就是2003年8月，該公司又取得了靜安區規劃局頒發的《建設工程規劃許可證》（零星、門面裝修），送批的施工圖上標注了門面裝修的位置與尺寸，但未在丁景利商鋪相鄰處標注門洞（消防通道）。

不過實際上，在取得《房屋租賃合同登記備案證明》前，答康門診部就已經著手裝修，一年后在裝修快完成之際才取得了規劃局頒發的這份許可證。這期間，門診部兩次直接將丁景利商鋪的消防通道口用磚頭封堵，被丁景利推翻。

銀華苑物業公司曾經因為答康門診部的裝修施工圖不符合消防要求且看出立視公司不僅將公用面積占為己有，且要封堵丁景利商鋪的消防通道，拒不同意該公司的裝潢申請。然而，規劃局卻最終離奇地超越審批權限在立視公司送批文件上蓋章準予頒發許可證，正是有了規劃局的這份違規審批，立視公司第三次“合法”封堵了原先兩個商場之間的全部消防通道，物業公司也無力阻攔。

“無門商場”就此誕生。

丁景利憤怒之下，推倒了對方封堵自己商場消防通道的磚墻并安裝卷簾門，同時向靜安區房管局、規劃局提出交涉。

在房管局、物業公司等單位參與的協調會上，有關部門提出立視公司在4個門洞處（消防疏散口）讓出長13.3米、寬1.4米的空間，并在此處破開樓板搭建上下樓梯，供丁景利通行，并要求丁景利放棄后面雙方共用樓梯以及等候區空間，由立視公司將其改造為自用樓梯。最后，參會方未經丁景利同意就約定樓梯出口開門在西墻，邊協商邊施工。

丁景利在接受采訪時表示，區房地局的調解人員張亞國提出的這個建議曾征求自己意見，“遭到了我的反對”，對這個調解協議，“我并沒有簽字”。

此后答康門診部又將銀華苑小區地下車庫的一個消防通道也給封堵了，并且想在小區建造一個污水池，在遭到銀華苑居民的強烈反對后，只好另尋場所建造污水池，新地方就在原先與丁景利協商好的寬1.4米通道的入口處。

門診部的做法是：單方面推翻雙方的協議，將原屬于雙方共有的底層大門處共用平臺和踏步臺階改造成污水池，并侵占了膠州路部分人行道。與此同時，他們又在與丁景利商鋪相通的4個消防通道口外砌了“長城”——四堵“】”型磚墻，再次將消防通道封死。

丁景利的商鋪就此荒廢，“無門商場”現狀延續至今。他無法理解，相鄰業主接二連三、變本加厲的侵權行為，區規劃局、房管局的經辦官員為何熟視無睹。“經辦官員還多次勸我把商鋪低價賣給醫院。”丁景利不解。

曲折官司最終被判“先天無門”

膠州路是靜安區的主要動脈、商業街區，由于消防通道被全面封堵，無法滿足消防安全要求，丁景利的商鋪就成了不合格建筑，一直無法出租，不僅百余萬元的裝修費泡湯，還倒賠了承租戶數十萬元違約金。逐年遞增的租金損失讓丁景利坐立不安。然而一方面是與相鄰業主協商無果，另一方面區房管局、規劃局的官員為了回避其行政不作為與亂作為的責任，不是勸說丁景利將商鋪低價轉賣給醫院，就是以“民事侵權糾紛”為由鼓勵他將醫院告上法庭。

2004年11月，丁景利將侵權方訴至靜安區法院，但靜安區房地局此時卻勸說他撤訴。2005年3月，立視公司在靜安區法院起訴丁景利，要求丁景利拆除“私自”搭建的樓梯、拆除卷簾門、封堵所敲開的門洞。靜安區法院對上訴人的前面幾個要求予以支持，但駁回了門診部要求丁景利封堵4個門洞的訴訟要求。

6個月后，丁景利又向靜安區法院起訴某單位與立視公司，要求被告停止侵權，拆除封堵墻，恢復商鋪原狀，并賠償經濟損失。但被告拿出了區規劃局同意變更商場建設格局的審批文件，按照丁景利的說法，區房管局還向法院提供了偽證，將他說成是侵權違章方。

蹊蹺的事再次發生，靜安區法院以靜安區規劃局違法審批的文件為依據，認定丁景利的商鋪“本來就沒有門，只有天然空洞”，駁回丁景利全部訴訟請求，丁的上訴被駁回。

至此，針對丁景利的侵權行為得到了行政與司法的雙重“合法化”。出于無奈，也出于對行政違法與司法不公的反諷，丁景利在敗訴后兩度從武定路底樓臺階開始，沿外墻搭建臨時鐵樓梯至二樓窗戶，以供爬行進出。

“無門商場”這個荒唐的景象引得路人駐足觀看，坊間議論紛紛，2006年，來自上海社科院法學所、華東政法學院等單位的滬上知名法律專家、人大代表就靜安區“無門商場”舉行了法律論證研討會，一致認定丁景利的合法權益受到了嚴重侵害，并發出了呼吁。

在種種社會輿論的壓力下，2007年，經規劃局、房地局經辦官員的口頭同意，由物業公司另行組織并提交商鋪內樓梯設計方案，“邊造邊審”，旨在救活丁景利的商鋪。而丁景利則被要求及時拆除用于諷刺行政違法與司法不公的自搭外墻樓梯。

然而，讓丁景利憤懣的是，內樓梯即將造好且他已與租戶簽訂合約的時候，這兩個單位的官員卻又在不按照程序事先告知的情況下，突然襲擊，將樓梯強行拆除，并將他作為“違建”典型在電視臺曝光，讓他深感羞辱。

在這個過程中，按照丁景利的回憶，房地局的經辦官員仍在不斷游說他將商鋪轉賣給門診部。

軍人出身的丁景利終于被激怒了，自此上訪不止。

想讓政府認個錯，有多難！

事情在2008年出現了一絲轉機。當年7月，上任不久的靜安區委書記龔德慶在“大接訪”中向丁景利詢問了詳情后，掌握了這團亂麻中的深層次原因，當面質問在場的區規劃局、房地局經辦官員：“產證齊全的商場怎么可能沒有門？”并指示“一個月內予以解決”。于是在不久后的8月份，在區政府召集，房地局、規劃局等單位參加的聽證會上，時任靜安區房地局局長明確表態：規劃局、房地局對私立醫院的審批“有瑕疵，屬違法審批”。

2009年1月，靜安區房地局書面文件確認丁景利的商場通行權，認為私立醫院將商場作為醫院用造成了丁景利商鋪無法使用的現狀，丁景利的合法權益應受保護。同年6月，丁景利到了北京，建設部幾位專家審閱了他帶去的全部材料，將“無門商場”視為“天方夜譚”，連稱“荒唐”，國家信訪局更是給出了三條明確的處理意見：一、撤銷對私立醫院的違規審批；二、按商場竣工圖恢復原狀；三、賠償綜合損失。

形勢似乎正在向對丁景利有利的一面扭轉，然而無論是國家信訪局的處理意見，還是靜安區委書記等領導的直接督辦，似乎都未能推動“無門商場”事件解決走上正常的軌道。由于相關職能部門推諉敷衍，銀華苑商鋪至今未能起死回生。丁景利不得不繼續在北京、上海等地多部門持續上訪，此間，靜安區相關單位也曾承諾一定會救活丁景利的商鋪并對他進行賠償，但最終都被證實為是出于維穩需要的“空心湯團”。

上海市人大代表倪正茂替丁景利抱打不平，多次以書面形式向有關部門發出呼吁，他認為“無門商場事件”延續至今已近10年，到目前為止，違法行政審批仍未撤銷，私立醫院的侵權行為仍未糾正，玩忽職守的個別官員仍未受到追究，“區房地局規劃局面對因違法行政改批造成的私立醫院的侵權事實，不行使行政撤銷權，而是想方設法維護私立醫院侵權改建的合法化，對丁景利的投訴上訪，區政府相關部門的一貫態度都是只談賠償，不談糾錯，無非是為了避免行政問責，掩蓋違法內幕，保護個別官員的既得利益以及政績形象。”

丁景利說，他一直以來都堅持三個要求，即：撤銷違法行政審批，依法恢復商場原狀，第三才是賠償。“無論在行政上還是經濟上，我認為我都沒有刁難政府，都是最基本的要求。”

政府賠償的前提應該是糾正違法行政審批的錯誤，但“無門商場事件”的違法行政審批至今仍未注銷，在程序上也就依然“合法”存在，政府部門認錯但不糾錯帶來的是侵權行為仍“合法”存在，侵權后果進一步擴大，國家賠償金額進一步擴大的風險。

2010年7月，靜安區信訪辦拿出了一個以區政府名下別處存量商鋪與丁景利“置換加賠償”的“一攬子解決”方案。丁景利看到這個方案心卻涼透了，他認為這個方案是變相將他“強制動遷”，保證違法官員與侵權者之間的違法行為不被追究。

丁景利告訴記者，他曾聽說門診部曾表示如果將他的商鋪恢復原狀，門診部將向檢察院舉報，“他們為何要向檢察院舉報？舉報誰？”

區信訪辦的這個一攬子解決方案，在丁景利看來將政府賠償變為了房屋買賣，而且條件極其不公平。

“我想讓政府部門先真正認個錯，就這么難？”

信訪辦：是瑕疵而非違規審批

就膠州路“無門商場”事件久拖不決的原因，記者采訪了靜安區信訪辦，信訪辦副主任洪晴介紹，靜安區委區政府對“無門商場事件”一直以來都高度重視，區委書記龔德慶本人在“大接訪”了解事件原委后就先后組織了5次協調會，2010年4月以來更是在分管城建工作的副區長徐孫慶牽頭下，信訪辦每周與丁景利溝通一次，向區政府匯報一次。

“區領導定下了客觀公正、不留后遺癥，一攬子化解的原則。”洪晴說，早在2009年，靜安區領導就要求區房地局、規劃局開展自查，“因為相關單位都說自己沒問題，領導就發話了，你們既然都說自己沒問題，怎么又出現了問題？”洪晴介紹，區領導看了相關單位的自查結果，不解渴，“自己查自己怎么行！”于是要求信訪辦再去做徹底的調查。靜安區信訪辦為此先后邀請了上海兩家律師事務所作為第三方身份對“無門商場”事件所涉及的行政行為等進行調查，并聘請評估機構對所涉房產進行包括升值空間、租金損失多方位的價值評估。

律師事務所的調查結論是相關職能部門不存在違規審批，也不存在違法情況，但行政審批存在“瑕疵”。同時，律師事務所建議對丁景利進行“置換加補償”。

由于這個案子的“典型價值”及“荒誕性”，滬上一些知名法律學者曾就此事舉行了法律論證研討會，大家一致認定這是一起行政違規與司法不公的案件。有意思的是，靜安區信訪辦也組織了滬上一批法律學者舉行了一個研討會。這個研討會按照洪晴的介紹與丁景利的專家研討會出現了相反的結論，“專家認為區政府部門不存在行政違規，只是瑕疵。”洪晴說，“專家還提出建議，認為政府不能花錢買太平。”

既然存在“瑕疵”，就意味著是否要撤銷當初的行政審批，洪晴介紹，靜安區正準備著手研究通過怎樣的方式撤銷行政審批，但膠州路一場大火打亂了所有的步驟。

信訪辦主任沈偉忠與副主任洪晴都認為在政府部門到底是行政違規還是行政審批有“瑕疵”的定性上，“丁景利有點鉆牛角尖”。洪晴解釋之所以認為相關職能部門審批只是存在瑕疵，是因為私立醫院當初送批的文件只是針對門面裝修，至于室內的情況則不需要審批，不過她也承認，經辦人員犯了一個低級錯誤，那就是不該在私立醫院附帶的醫院改建平面布局圖上蓋章。“9年前，行政審批的經驗不能與今日同語，現在我們吃了這個啞巴虧，就注意了，蓋章時與送審批的項目無關的內容要遮蓋掉。”

盡管雙方在是瑕疵還是違規審批的說法上存在分歧，但有一點是確定無誤的——正是這個公章導致了“無門商場”矛盾的產生。對于這一點，靜安區信訪辦并不否認，不過他們認為問題久拖不決關鍵在于丁景利訴求不定、訴求過高。

沈偉忠介紹，信訪辦曾提出多個解決方案都被丁景利否定了，他希望丁景利“不要無限擴大政府的責任，以滿足自己利益的最大化。”沈偉忠介紹，靜安區政府領導出于避免留下歷史遺留問題的考慮傾向于“置換加補償”的一攬子解決方案。“我們希望丁景利不要誤解我們的動機。”

他希望丁景利訴求要明確一點，索賠要求也理性一點。對于導致矛盾的相關單位經辦人員，洪晴表示，既然不存在違規違法問題，也就不存在追究責任一說。

“老大難”還要多久能解決？

對于信訪辦的這番解釋，丁景利表示不能認同，他說自己從來就是理性的,一直以來訴求都是明確合理的，即要求先撤銷違規審批，恢復原狀。你政府明確錯了，為什么十年不撤銷違規審批,十年不恢復原狀？其背后到底有什么貓膩？如果你政府十年前就撤銷了違規審批，還有賠償問題嗎？至于賠償問題和賠償多少,是撤銷以后的事，可以先擱一下。至于賠多少，有一個合情合理合法的問題，與是否撤銷違規審批和恢復原狀沒有關系。政府可以也應當先糾錯。“這是典型的違規審批，在侵權行為發生過程中，我一次次去房地局、規劃局交涉，但他們還是蓋了公章，這難道是小小的疏忽？”

2010年8月，京滬六所高校的法學專家與上海市人大代表倪正茂等人又聯名上書上海市多級政府部門，認為“無門商場”事件絕非政府部門的“瑕疵”，而是典型的行政侵權案件，要求盡快糾正錯誤，撤銷違法行政審批。倪正茂此后于2010年年底又在人民網發布公開信，公開批評此事背后的行政亂作為與不作為現象，他再次呼吁，這種嚴重的消防安全隱患狀況已經延續9年，再也不能繼續下去了。

媒體曝光后，上海市委有關領導立即批示要求整改，但批示傳達到靜安區，卻再次演變為一次堂而皇之的走過場，消防部門只是罰了物業公司5000元以及將貨物堆在消防通道附近的小攤販500元，而丁景利被封堵的消防安全通道口依然沒有打通，被毀壞的消防設備也沒有修復。這種做法連物業公司都苦笑不已。

“要讓政府部門認錯糾錯就這么難？！”丁景利對天長嘆。他奔波９年，兩鬢蓋霜，其名下的三家公司，因為這些年來他忙于維權，已經倒閉了兩家，據他估算，政府部門當初的一個行政違規行為導致他９年來的損失已高達數千萬元。

“無門商場”現在已經成為膠州路上的一個另類“景點”，進去參觀的人面對這種匪夷所思的侵權行為表情多為錯愕。

“11·15”大火的警笛聲仍在耳邊回蕩，無論是出于整治消防隱患的需要，還是出于維護政府公信力的考慮，相關職能部門都應該拿出知錯就改的勇氣與誠意。