對環境信息公開與公眾參與的思考

徐 云 曹鳳中

（中關村綠色國情與戰略研究小組）

隨著經濟的持續增長、生活水平的提高以及城市化進程的不斷加快，我國城市垃圾每年以8%～10%的速度增長，已成為世界上垃圾包袱最重的國家。目前我國城市垃圾堆存量已達66億噸，占用耕地35億多平方米。全國有200個城市陷入垃圾包圍之中，有1/4的城市已將解決垃圾危機的途徑延伸到鄉村。垃圾中所含有的和產生的有害成分會對大氣、土壤、水體造成污染，不僅嚴重影響城市環境質量，也導致城鄉結合帶的區域生態環境惡化，威脅人民身體健康，已成為社會公害之一。當前，環境污染已成為影響社會穩定的新因素，93.19%的民眾認為環境保護是一件很重要的事；91.38%的民眾認為嚴重的環境污染已影響到了“和諧社會”的發展；86.89%的民眾認為環境污染已經影響到社會公平，激化了社會矛盾。因此，環境污染如果不及時治理，必將影響到社會的穩定，解決生活垃圾處理問題已是地方政府的當務之急。

1.“公眾參與環境治理”積極性的提高是我國經濟發展的必然結果

發達國家在20世紀60年代，經濟發展很快，環境污染嚴重，發生了著名的八大公害與十大事件[1]，對人體健康造成了很大的危害（非正常死亡、殘疾、患病等），引起了公眾極大的不滿與反抗，并由此產生了公眾被迫參與的環境保護運動。

隨著我國經濟的快速發展，環境污染問題日益嚴重。經過長期的環境治理，環境污染問題部分已得到了解決，但是環境污染與生態破壞問題依然相當嚴重。企業的經濟利益驅動與監管不力造成的環境污染事件屢見不鮮，目前許多地方建設生活垃圾焚燒廠，引起了公眾的抗議，這個在社會上引發巨大爭議的民生熱點問題，源自我國目前正在實施的垃圾焚燒發電政策。北京（六里屯、阿蘇衛、高安屯）、上海（江橋）、江蘇（吳江）、南京（江北）、深圳、廣州（番禺）等大城市的民眾，反對興建垃圾焚燒發電廠的呼聲越來越高漲，并引發多起群體性抗議事件。2009 年10 月21 —23 日在江蘇吳江發生的群體事件把垃圾焚燒的巨大爭議推到了一個空前的高度：20000萬多名居民包圍即將竣工點火的平望垃圾焚化廠，與3000名警察對峙兩天，最終以吳江市政府承諾焚化廠立即停止運行而暫時平息。

隨著我國經濟的發展，人們的生活水平有了很大的提高，人們在滿足物質豐富的同時，開始追求健康、優美、舒適的生存環境，對生活垃圾焚燒產生的二英污染到了不可容忍的地步。當前中國正處于社會發展的轉型時期，市場經濟和民主政治的發展增強了公民的自主意識和行政效能感，逐漸激發出公民的參與熱情，這一現象也廣泛體現在環境保護領域。各地在對待“公眾參與”環境治理這一現象采取的措施不一，在活動中，有些地方動用警力激化矛盾，不利于問題的解決；有的地方聽取公眾的意見，進行適當的解釋并采取行動和資源化技術，受到公眾的歡迎。

行政主體應當通過允許、鼓勵行政相對人、利害相關人和一般社會公眾的參與行政活動過程，提升活動的公開性、公正性與合理性，達成政府與社會公眾關系的良性、有效互動。垃圾處理有多種技術路線，如生活垃圾氣化，厭氧發酵，RDF等，其實可以綜合當地的實際情況進行選擇。公眾參與環境治理有助于克服行政公務人員由于路徑依賴形成的經驗主義和專業偏執主義，已成為現代行政的一種發展趨勢和正當性標準。公眾參與環境治理在中國不僅是一種理念和期盼，更是一項逐漸發展中的制度創新和系統工程。因此，有必要系統、深入地研究公眾參與環境治理的方式。

2.知情權與信息公開化

我國“知情權與信息公開化”的概念是從環境影響評價法中首次引入的。現在已經涉及到許多方面，成為推進我國民主化進程的重要環節。

2.1 知情權

公眾維護自己的環境權首先必須有知情權。作為制度構成的知情權，它由行使政治權利與自由的公民知悉政治生活及公共管理的情況、國家有義務予以提供的作為、確立公開的范圍與界限等主體、客體、內容與界限諸要素構成。知情權的義務主體只限于政府，我們通常把基于這種看法的知情權稱作為狹義的知情權。另一種觀點認為，知情權包含的內容十分廣泛，既包括屬于公法范圍的事務，也包括民事方面的情況。這種觀點認為知情權的義務主體既包括政府也包括一切掌握信息的企業。通常將這種觀點稱之為廣義的知情權。近些年來，人們傾向于把環境要素看做是一種“公共產品”，因而有關公眾對環境事務的知情權，實際上已不限于政府對環境信息的公開，它同樣要求企業等掌握環境信息的主體履行公開環境信息的義務。

我國的環境影響評價法中，根據發達國家的經驗，首次引入“公眾參與”的概念。要使公眾參與順利進行，公眾首先需要有 “知情權”，知情權是公眾的基本權益，保證公民具有知情權必須實施“信息公開化”。環境影響評價制度本身國家的一項環境管理法律制度，而且，建設項目最終是否能夠獲得批準也取決于政府的決策。事實上，作為建設項目的“業主”所擁有的一切有關項目的資料，包括項目的環境影響評價報告書都要提交有關審批部門進行審批，因而政府所掌握的環境信息較之于企業更為全面。正是這一點，決定了政府是公眾參與環境影響評價過程中信息公開的主要義務主體。

企業的環境信息公開對公眾的有效參與能夠起到先導的保證作用。就公眾參與環境影響評價而言，政府對環境信息的公開發揮著不可替代的重要作用。但是，政府的審批與決策僅僅屬于建設項目決策的最后環節，如果在決策時才將環境信息公開，引進公眾參與，這實際上是知情與參與的滯后，會極大地影響公眾參與實效的發揮，這也是我國現行環境影響評價公眾參與制度中的一個嚴重問題。因此，需要將公眾參與的階段盡量前置于建設項目環境影響評價大綱編制階段，而在此階段，公眾參與的首要條件就是企業對相關環境信息的公開，所以，企業也是保護公眾環境知情權和參與權實現的義務主體。

2.2 環境信息公開化

環境保護是一項技術性較強的綜合性社會運動，公眾能否知情，主要取決于掌握環境信息的義務主體能否積極地公開環境信息。在一定程度上，公眾對于環境影響評價的知情權問題實際上就是環境信息的公開問題，而健全的環境信息公開制度正是公眾環境影響知情權的保障。

美國是最先建立起環境影響評價制度的國家，也是最早對公眾參與環境影響評價進行規定的國家。美國《國家環境政策法》明確規定環境影響報告書及所征詢的相關機關的意見，應按照《情報自由法》的規定對外公開。

從環境保護特別是環境影響評價的角度看，環境信息的公開是公眾參與環境影響評價能夠得以進行的前提，沒有相應的環境信息，環境影響評價的公眾參與就無法進行，公眾即使參與也是盲目的參與，甚至僅僅是一些情緒的發泄。但處理不好將會影響社會的穩定。這就決定了在環境影響評價過程中，公眾必須享有充分的知情權，而一切擔負環境保護責任以及其行為對公眾環境利益發生實際影響的主體，都有義務和責任公開相關環境信息。其中，政府在環境信息公開的問題上負主要責任，企業自覺地把環境信息向公眾公開，又是環境影響評價得到有效實施的先導。

公眾參與環境影響評價的目的在于保護有關受影響群體的利益，同時，也為政府有關部門進行規劃與建設項目的科學決策和民主決策提供依據，以保證決策的正確性和民主性。因而，公眾參與環境影響評價不過是國家民主行政和公民政治參與的一個環節，其重點在于保證政府行政的科學性，防止行政效率的低下和行政決策的失誤。所以，不論是在政策層面的環境影響評價還是建設項目層面的環境影響評價中，都需要公眾參與，而公眾參與又需要政府將有關環境影響評價的信息向公眾予以公開。

長期以來，我國政府部門壟斷信息，拒絕公開；或者把公開相關信息，看做是他們對相對人的恩賜；公開多少，也只是政府“欽定”。這是權力與義務的脫節，權力與權利關系的顛倒。 政府所掌握的政府信息全部歸國家所有，不公開是原則，公開是例外，有時，把自己所掌握的公共信息視為自己的“私有財產”和權力基礎。依靠職權，千方百計地壟斷信息，甚至用信息壟斷尋租。這種錯誤的做法，因為認識的不清，在某些部門不但沒有得到糾正，甚至用紅頭文件的形式加以確認，如當前反對垃圾焚燒的社會事件屢見不鮮，但還有些文件強制推行生活垃圾焚燒技術，這種做法對政府機構的工作產生了極大的危害。

改革開放以來，我國行政機關在行使職權中，早已注意到公開原則的重要性，在實踐中曾產生并推廣過公開原則，但始終沒有上升為法律制度。近年來，隨著我國民主法制建設的加快，信息公開制度的重要性被越來越多的人們所認識，民主參與和政務公開也被提高到從未有過的高度。黨的十五大報告明確提出“公開原則”、“公開辦事制度”。在這一精神指導下，各級政府及主管部門開始實施政務公開，從最早的村務公開、廠務公開到警務公開，一直到法院開始實行審務公開，檢察機關實行檢務公開，人大實行信息公開等，行政公開不斷向縱深推進。

2.3 我國環境影響評價法在信息公開方面需要完善

根據新頒布的《環境影響評價法》，公眾無論是參與專項規劃的環境影響評價，還是參與建設項目的環境影響評價，只需由規劃的編制機關和項目的建設單位在報批環境影響報告書前，采取有關形式征求公眾的意見，而無須在此前將有關的文件予以公開。這也就意味著，公眾事實上只能在事先并不知情的情況下參與環境影響評價。《環境影響評價法》如此規定無疑是一種缺憾。

我國在環境保護部分問題上的公開，遠遠早于在其他領域的公開。到目前，我國公開的環境信息已經不止于國家環境狀況公報和各省、市、自治區、直轄市的環境狀況公報，地區或流域環境狀況公報、城市空氣環境狀況周（日）報、企業環境信息公告等都成為環境信息公開的重要組成部分。不容置疑的是，在中國，目前環境信息公開化已經并且越來越成為從中央到地方各級政府、從行政機構到民間組織以至人民大眾的共識。在這種情況下，我國可以借鑒德國的做法，制定《環境信息公開法》，或者在《環境影響評價法》中增加有關信息公開的內容，為公眾參加環境影響評價奠定前提條件。

環境信息公開的主體實際上包括政府，也包括企業。在環境影響評價公眾參與程序中，既需要政府將有關信息向公眾公開，也需要企業或者開發建設單位將有關信息向公眾公開。因為，開發建設者掌握著與開發建設項目相關的信息，如若此部分信息不予公開，公眾同樣難以參與。國家有必要強制建設單位公開環境影響的信息以及可能產生污染的生產企業。

2.4 信息公開的內容與方式

我國信息公開使用政府公報的形式。信息公開的方法是技術性的問題，它涉及的僅僅是如何有效地讓信息到達公眾。在我國，由于沒有情報公開法，因而如何公開信息沒有法律依據。不過，我們認為，未來的行政公開立法籠統地規定通過公告的辦法讓公眾知情是比較可行的。這是因為：第一，我國目前的法律、行政法規、司法解釋、部門規章以及一些政策通過全國人大公報、國務院公報、最高人民法院公報、最高檢察院公報、政府部門公報等予以公開。第二，我國國家機關和公民對使用公告的辦法比較熟悉，我國專利法、證券法等法律也規定了公告的形式。

我國環境影響評價制度的公眾參與機制尚未真正形成，完全使用政府公報的形式，信息并不能到達群眾。就公眾參與制度而言，我國《環境影響評價法》還存在著諸多不完善的地方，如對“公眾”缺乏明確的界定，對參與方式與階段規定也不盡全面合理，對公眾參與權的侵害沒有提供司法救濟渠道。不僅如此，從公眾參與環境影響評價的前提條件來看，我國《環境影響評價法》對公眾所應有的對環境影響評價相關信息的知情權也沒有做出具體的規定，從而使得公眾參與環境影響評價機制在根基上存在重大缺陷，這一缺陷對公眾參與環境影響評價制度建立有著根本性的影響。環境影響評價中政府對相關信息的公開不過是信息公開的一個方面，因而應當遵守信息公開立法有關信息公開方式的規定。但是，由于我國環境影響評價對象當前主要限于建設項目的評價，而不是政府的政策，建設項目的情況又不同于政府行政文件，因而環境影響評價中信息的公開就比較復雜，完全使用政府公報的形式，可能信息并不能到達受影響之群眾，在生活垃圾處理問題上，例如無錫生活垃圾焚燒廠已經建成，準備運行時公眾才知道，2～3萬人包圍了垃圾焚燒廠，引起警民沖突。

利用網絡實施信息公開是一個重要方式。我國臺灣地區與世界銀行采用的陳列、展示、信息發布，甚至采用廣播喇叭、擴音器等辦法都值得我們借鑒。根據目前情況，利用網絡實施信息公開也應是一個重要選擇。

在信息公開的一般意義上來講，信息公開的內容是一個復雜的問題，不過，對于環境影響評價的公眾參與來說，信息公開的內容是有規定范圍的。各國環境影響評價立法所規定的環境信息公開的內容都與環境影響評價本身有關，如環境影響評價范疇界定文件、環境影響評價草案、最終的環境影響報告書等。我國也可針對環境影響評價不同階段明確公眾參與所要解決的問題。

各國信息公開法都將國家秘密、企業商業秘密和個人隱私作為不公開的信息。我國行政公開法也應當注意對相關秘密的保護。在環境影響評價過程中，涉及國家秘密、企業秘密和個人秘密的亦應當注意保密，但對環境影響的信息是關系公眾生活的環境信息，而非企業機密，必須公開這不僅是社會責任，也是國家責任。

總的說來，由于環境信息公開對于公眾參與環境影響評價至關重要，關于這方面的制度建設必須首先考慮環境信息公開的問題。通過以上的論述，我們認為，我國現有的《環境影響評價法》需要加入信息公開的條款，只有當我們在這方面做出明確的規定，才能真正把公眾參與環境影響評價落到實處。

3.正確對待公眾參與，架構“政府—企業—公眾”共同治理模式

3.1 尊重公眾對環境權益的要求

追求健康的生存環境是人們應該享有的環境權益。聯合國《人類環境宣言》指出:“人類有權在一種能夠過尊嚴的和福利的生活環境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利，并有保護和改善下一代與世世代代環境的莊嚴責任。”我國《憲法》第二十六條規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”這是以國家義務的形式確認了公民的環境權。環境權是一項新型的人權、是一項與義務結合緊密的權利，既適用于對有生命的個人的環境權益的保護，也適用于對組織、國家乃至全人類的集體環境權益保護，同時還適用于對尚未出生的后代人的環境權益保護。

我國一些地方群眾所采取的反對垃圾焚燒的行動，不僅反映了大眾為了保護生存環境、保障身心健康的心情，而且也體現了大眾環境意識的增強和對環境權益的要求。公眾的參與，引起了地方政府對解決生活垃圾問題的重視。這種因為環境問題的公眾參與形式，發達國家發展初期的“八大公害”事件即是典型的反映。

經濟基礎決定上層建筑，隨著經濟的快速發展及公眾生活質量的提高，對環境的關注度也極大的提高。因此，我國公眾反對焚燒的行動，是我國經濟發展過程及公眾環境意識提高的必然結果。如何把公眾參與的積極性進行正確的引導是一個重要的問題，為此，不僅要公開所選擇的技術路徑，危機處理的可行性措施，而且要根據公眾要求隨時公開環境影響參數，接受公眾監督。

3.2 環境影響評價法引入公眾參與機制

公眾參與環境影響評價的目的在于保護有關受影響群體的利益，同時，也為政府有關部門進行規劃與建設項目的科學決策和民主決策提供依據，以保證決策的正確性和民主性。因而，公眾參與環境影響評價是國家民主行政和公民政治參與的一個環節，其重點在于保證政府行政的科學性，防止行政效率的低下和行政決策的失誤。所以，不論是在政策層面的環境影響評價還是建設項目層面的環境影響評價上，都需要公眾參與，而公眾參與又需要政府將有關環境影響評價的信息向公眾予以公開。

3.3 把“公眾參與”納入“政府—企業—公眾”的共同治理模式，實施社會“善治”

根據公共選擇理論的觀點，在“理性經濟”的驅動下，公共政策的主體必然在利益沖突過程中進行公共選擇。公眾在作為公共政策客體的同時，也是政策主體的一個重要組成部分。公眾的“經濟人”本性驅動著其通過各種方式，去參與政策制定的利益博弈過程，為自己爭取更多的利益。在現代民主社會中，公眾參與是一種間接的“以腳投票”的選擇方式，公眾通過對政府政策的支持或反對來尋求自身利益的最大化，與政府以及其他團體進行利益的博弈。這種傾向在某些情況下還相當大，是一個不能忽略的傾向，必須進行引導，才能實現“善治”。社會善治實際上是國家權力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程，它有賴于公民自愿的合作和對權威的自覺認可。隨著經濟的發展，一個必然的趨勢就是形成公民社會，進而達到社會善治。如果實現這樣一種理想狀態，那么就能夠真正實現社會管理的最終目標，即整個國家的長治久安。

通過垃圾反焚燒的公眾參與，可以看出我國環境影響評價主要是對項目本身以及政策、規劃的環境影響所進行的環評，但忽視了公眾參與重要性。我國的“十二五”規劃體現了包容性增長理念和發展價值取向，強調“包容”,摒棄“社會排斥”,讓所有的人都能參與到經濟社會發展進程中,共享經濟社會發展的成果。包容性增長不僅指經濟上的增長,更指社會管理方面協同的善治以達到社會和國家的全面健康發展。從全球來看，架構“政府—企業—公眾”的共同治理模式，實施社會善治是社會發展的大方向。

4.發展環境保護的民間組織，是時代發展的需要

中國共產黨第十七次全國代表大會政治報告明確提出，應當擴大人民民主，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。如何從法律角度保障公眾充分了解和參與行政事務的管理和決策過程，既是建設法治政府的必然要求，也是社會主義制度的題中之義。建設法治政府，是將政府從決策到執行及監督的整個過程都納入法治軌道，權利與責任緊密相聯，集有限政府、陽光政府、誠信政府、責任政府于一身，還須要與國家機關以外的其他社會主體的監督形式如群眾監督、社會輿論監督等有機結合起來，特別是NGO 的作用不能低估。而擴大公眾參與監督過程，是進一步推動法治政府建設的一個重要突破口和有力抓手。

社會民間組織作為公眾志愿結成的社會組織，能夠促進政府與公眾的溝通，促進政府以較小的成本實現社會的穩定，并形成社會公眾有組織、有秩序地參與民主管理的機制。社會組織是社會利益分化與聚合的社會共同體，既具有廣泛的代表性，也具有典型的組織化優勢，能夠為社會公眾向政府相關部門表達意愿和訴求提供有效的溝通渠道，也為政府向公眾傳達政府意圖和政策信息提供了可信度較高的路徑，從而能夠增強政府與公眾之間的信任和溝通，減少政府與社會的矛盾和沖突，實現社會的穩定。更重要的是，公眾通過加入一定的社會組織，降低了參與公共事務管理的成本，獲取了參與政府事務民主管理的有效機制，為政府改革的民主管理目標提供了可行的實現途徑。

中國政府鼓勵、支持合法民間社會組織參加有利于社會主義環保事業發展的各項國際交流活動。經驗告訴我們，社會組織參與國際交流對中國社會的發展是非常有利的。第一，有利于展示中國人民追求和諧社會的精神風貌。第二，有利于向世界人民介紹中國改革開放以來在經濟和環境協調發展方面取得的輝煌成就，增強中國政府在國際社會的影響力。第三，在政府間有關環境問題發生摩擦時，社會組織之間的跨國交流往往能夠成為政府間緩和沖突、化解矛盾的突破口，從而為政府的外交活動提供有效的支持。第四，能夠促進我國與其他國家展開環境治理領域科技文化合作，有效地學習國外的先進科學技術和管理經驗。第五，能夠向發達國家比較成熟的社會組織學習先進的環境管理經驗，有利于增強社會組織自身的生存和發展能力。因此，鼓勵中國的社會民間組織依法積極參與國際環境保護領域的交流與合作，主動介入國際環境事務的管理與服務，應該成為我們培育民間社會組織的重要戰略任務。