論強制公開超標超量排污信息中的企業定位

程 晟

(蘇州大學 王健法學院環境法研究中心，蘇州 215006)

目前，環境信息強制公開似乎已經成為一項社會公認的企業義務。以《清潔生產促進法》為代表，許多的法律、法規都制定了相應的規范，以規制企業超標超量排污行為為典型，讓企業成為自身的環境信息公開的義務主體。如果能在實踐中得到切實有效地履行，確實能起到督促企業、改善周邊環境狀況的作用。但是，自2003年的《清潔生產促進法》正式實施以來，需要強制進行環境信息公開的企業，能夠自覺、按時公開的不多，更有虛假發布的現象存在，由此可以窺見制度設置的偏頗。加重不適宜的義務主體的責任承擔，可能會導致相關方的利益失衡。同樣作為企業環境信息的提供者，如何讓政府和環保部門在現行的法律體制下進行信息公開才是對公眾環境知情權的最好保障。

1.企業超標超量排污信息強制公開的立法體現

我國的企業環境信息強制公開呈現出立法零散化與碎片化的特點，除了專門的《環境信息公開辦法》，我國的《環境保護法》、《清潔生產促進法》、《環境影響評價公眾參與暫行辦法》以及《企業環境信息公開公告》等法律法規也有部分關于企業環境信息強制公開的規定。但是這些立法中的確存在大量交叉、重疊甚至沖突的情況。法律文本中的“超標超量排污企業”，就是指污染物排放超過國家或者地方排放標準，或者污染物排放總量超過地方人民政府核定的排放總量控制指標的污染嚴重的企業，主要集中在重污染行業，如采掘、造紙、電力等。

1.1 《清潔生產促進法》規定的企業環境信息公開

從提高資源利用率、減少和避免污染物產生的角度，《清潔生產促進法》最先對企業強制信息公開作出具體規定。該法要求企業結合自愿公開與強制公開，及時準確地公開環境信息。該法第十七條規定：“省、自治區、直轄市人民政府環境保護行政主管部門”，“可以按照促進清潔生產的需要，根據企業污染物的排放情況，在當地主要媒體上定期公布污染物超標排放或者污染物排放總量超過規定限額的污染嚴重企業的名單，為公眾監督企業實施清潔生產提供依據。”該法第三十一條承接規定：“列入污染嚴重企業名單的企業，應當按照國務院環境保護行政主管部門的規定公布主要污染物的排放情況，接受公眾監督。”該法第四十一條規定了違法企業的法律責任，“不公布或者未按規定要求公布污染物排放情況的，由縣級以上地方人民政府環境保護主管部門公布，可以并處十萬元以下的罰款。”

首先，從法律條文的嚴謹性考慮，對“污染物超標排放或者污染物排放總量超過規定限額的污染嚴重企業”需要界定。“污染嚴重企業”的范圍是什么？只要污染物超標排放或者污染物排放總量超過規定限額就可以滿足條件，還是需要在這些企業中再分出程度的層級。如果是前者，那么立法者在今后的修訂過程中可以考慮更簡練地表達；如果是后者，那么判斷程度的標準是什么，由哪個主體來決定比較合理？這些判斷標準隨著技術的革新，發展的易變性和不穩定性如何克服？筆者認為，雖然現行需要強制信息公開的范圍有限，但是從長遠來看，公開的程度必然表現出擴大的趨勢。所以，如果僅僅對那些污染最嚴重的企業進行這方面的信息公開，范圍就局限了，也缺乏系統性，更容易造成自由裁量的不公平。因此，我們并不需要將問題復雜化，只要將那些未進行合理清潔生產、危及到周圍環境質量的企業包含在內就可以了。對于是否超標排放，由環保部門依照相應的環境標準來最終確定，企業只要做到及時、誠信地上報。

其次，以上三個法律條文分別明確了環保部門、企業的環境信息公開和對應的法律責任，這里就出現了公布環境信息主體的重合。從企業的角度來考慮，在生產活動中必定會受到社會公眾的監督。由于與它的社會形象相關聯，因此企業即使主動公開，也只會盡量公開有利的環境信息。但對于不符合環境法律規定的環境信息，企業不會積極公開，甚至為了應付強制性環境信息公開義務，可能會發布虛假環境信息。然而，企業環境信息盡管來自企業本身，但許多環境信息如各種污染物排放等數據的獲取，都需要通過環保部門的審核查實才能確定。也就是說，信息公開應該更強調環保部門將企業的環境信息的整理公布，所以在信息公開的主體不必泛化。

再次，根據規定，在企業未公開或未按要求公開時環保部門將替代企業完成信息的公開。這看似是一種雙重保險的做法，但是否有必要，筆者認為有待商榷。如果企業不依照法律進行信息公開會受到行政制裁，那么這是一種超負荷的義務設置。對于未公開或未按要求公開信息的企業，除了要受到超標超量排污的行政處罰，還有十萬元以下的未按規定進行信息公開而需承擔的法律責任。雖然這并沒有違反行政法上“一事不二罰”的原則，但是這讓企業的壓力成倍增加，也影響到產品的生產成本。同時，我們也發現，實踐中迄今為止沒有一個由于企業未按照法律、規定進行強制信息公開而導致行政處罰的案例。因此，筆者認為，該法第四十一條規定的企業自己不公布環境信息引起的法律責任的設置欠妥當。

1.2 其他法律規定的企業環境信息公開

除了《清潔生產促進法》，在《關于企業環境信息公開的公告》、《政府信息公開條例》、《環境信息公開辦法》、《環境保護部信息公開指南》等一些政策、法規和紅頭文件中也有專門針對企業環境信息公開的規定，從公開的主體來看主要分為兩個層面。

1.2.1 企業自身環境信息公開的責任

原國家環保總局在2003年出臺的《關于企業環境信息公開的公告》，是專門針對企業環境信息公開的，具有規章性質。根據《公告》規定，對于超標準排放污染物或者超過污染物排放總量規定限額的污染嚴重的企業，其相關的環境信息必須在當地主要媒體以及環保部門官方網站上進行公開。相呼應的是，《環境信息公開辦法》對超標超量排污企業，也要求主動公開環境信息，包括：①企業名稱、地址、法定代表人；②主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標、超總量情況；③企業環保設施的建設和運行情況；④環境污染事故應急預案。企業不得以保守商業秘密為借口，拒絕公開前款所列的環境信息。這在《清潔生產促進法》中也得到印證。企業必須在環保部門公布名單后30日內進行信息發布，不公布或者未按規定要求公布污染物排放情況的，由縣級以上地方環保部門依據《促進法》的規定，處十萬元以下罰款，并代為公布。但是，《辦法》對強制公開環境信息的企業進行監管只限于“備案”、“核查”，這兩種監管方式的力度都不大，難以確保信息的真實性、及時性。

1.2.2 環保部門公開企業環境信息的職責

《環境信息公開辦法》明確規定了環保部門應當在職責權限范圍內向社會主動公開相應的環境信息。一般是通過政府網站、公報、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開。其中，最重要的一項就是“超標超量排污”企業名單。環境保護部在《關于深入推進重點企業清潔生產的通知》 中提到：“各省級環保部門應依據《清潔生產促進法》的規定，將應實施清潔生產的重點企業名單在省級環保部門政府網站公布并同時抄報我部，有條件的地方可在當地主要媒體同時公布。”有些地方政府根據《清潔生產促進法》，制定了具體的實施辦法和細則。如《南京市促進清潔生產實施辦法》第十條規定“根據企業實施清潔生產審核結果，核定企業污染物排放總量；”“在當地主要媒體上定期公布污染物超標排放或者污染物排放總量超過規定限額的企業名單。”地方政府對《促進法》進行細化，由環保部門督促企業的環境行為的具體落實。

在過去的一年里，環境保護部主要通過部政府網站、《中國環境報》、《環境保護部公報》等媒介公開環境信息。在年度環境報告中，有專門板塊關注需要強制信息公開的企業。2010年，環境保護部印發了《關于進一步規范環保不達標生產企業名單定期公布制度的通知》，要求各級環保部門在對轄區內排污企業進行日常監督檢查過程中，發現超標、超總量排污環境違法行為的，應主動公開環保不達標生產企業的名單，包括“企業名稱”、“違法行為種類”、“污染物種類”、“發現途徑”、“發現時間”五項內容。從2010年第二季度起，環境保護部對全國8000多家國家重點監控企業排污費征收情況每季度發布一次，接受社會監督，實現了排污費的“陽光征收”。截至目前，2010年國家重點監控企業排污費征收情況已全部在環境保護部政府網站予以公開。 從法律上對企業和環保部門的職責義務的安排來看，由環保部門主導來承擔企業環境信息公開的立法用意得到了貫穿。

2.企業超標超量排污信息強制公開的實踐落實

2.1 典型事例評析

下圖是2009-2010年的“113個城市污染源監管信息公開指數”報告中在環境信息公開方面得分最高的城市和對應項目，印證了信息公開的現實可行性。這些信息大都是在地方的環境保護部門或者政府網站的流動新聞中獲得的。

圖1 2009-2010年度PITI指數得分“全明星”城市陣容

公眾環境研究中心將這些信息進行統計收集，以幾個典型的城市總體表現為最終的評定對象。在該圖的啟示下，針對《促進法》中主要涉及的“排污超量的企業”，選擇浙江臺州來評價；針對“清潔生產”，筆者選取了江蘇常州作為典型。

臺州市的企業排污信息十分充分，下圖比較直觀、簡明地表明了該地區的排污情況。

圖2 臺州市企業污水排放總量

為了著力推進企業的清潔生產，臺州的信息公開舉措是十分到位的。雖然在整個過程中的突破比較艱難，該地區的排污量比較大，但是有了一定的污染減弱的趨勢。能夠認真坦誠地面對排污問題，將此列入重點考查的內容之一，本身就是為了更好地去解決問題。

2009—2010年度，常州市一共公開了461起存在不當或者違法的企業環境行為的事件，與其他地區相比表現突出。該市的環保部門及時地公布列入江蘇省實施強制性清潔生產審核重點企業的名單，且都有后續監管情況的匯報。而得到這些信息的途徑主要有四種：一種是在《常州日報》上刊登違法企業名單。第二種是通過中國常州網網站信息的實時更新來獲取，如政府發布的新聞《常州市11件督辦案件整治污染》。第三種是地區環保部門年度的企業環境行為信息評定結果公示。常州市每年都有常規的評定報告，以武進區為例，它對全區602家企業的相關環境信息都進行了公開，起到了很好的表率作用。2009年常州市還依據上級的指導意見將環境信息的公開與企業的信用評價體系相聯系，進一步督促和刺激企業有良好的環境行為。第四種是上級部門的監督投訴和地區環保部門的接訪和下訪，公眾的參與度還是很高的。由于信息公開的雙向性，必要的反饋和回應十分必要。企業的表現積極，一般都會采用在《常州日報》等報刊上致道歉信，對公眾的監督也持肯定的態度。

2.2 企業環境信息強制公開的具體表現

實踐中，往往都是那些超標超量排污企業對周圍的環境危害最大，也是直接威脅公眾生命健康安全的主要因素。因此，公布企業污染物排放數據是進行有效環境管理的關鍵。

在上文提到的2009-2010年的“113個城市污染源監管信息公開指數”報告中，合肥在本次考察年度中，大量的超標違規和強制清潔生產審核的企業沒有按照法規要求向社會公布其排放數據，而當地環保部門沒有依照法規，要求對這些企業進行罰款，并代為公布。 在企業級排放數據公開方面，常州、天津泰達、徐州銅山等形成了一些難得的好案例。我們應該清楚地認識到，目前法規只要求列入“黑名單”的公司公布污染信息，實際上即便這樣也很少真正公布。最高人民法院于2009年11月公布的《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》和國務院于2010年1月發布的《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開工作的意見》，也給信息公開帶來了更多的不確定性。企業在工廠一級的污染物排放信息公開仍然相當有限，讓這數量有限的企業公開排污量依舊非常艱難。

有學者建議出臺《企業環境信息強制公開辦法》，并對企業環境強制公開的主體、范圍、形式與程序以及法律責任建立統一的標準。也有一些地方政府規定企業需要有《環境報告書指南》等形式的書面環境報告，如《山東省企業環境報告書指南》。但是，四年多來，我國發布環境報告的企業書目仍然不容樂觀。江蘇、上海、浙江等地已經出現了即使全達標仍污染嚴重的問題，這也反映出經濟發展水平不同的地區環境標準衡量的難以把握。

2.3 企業環境信息強制公開的責任規制

目前，在我國的具體實踐中，暫時沒有因為超標超量排污企業未主動公開相關信息而遭到行政處罰的案例。法律責任是企業環境信息強制公開的重要保障，如果沒有法律責任，環境信息的強制公開就無法實現，公開信息的即時性與真實性也無法保證。法律責任的缺失與疲軟是制約我國企業環境信息強制公開的硬傷。但同時，結合違法情節適用不同的責任形式，做到罰責相當也是具有難度的。筆者認為，將強制公開企業超標超量排污等環境信息的主體規定為環保部門之后，《清潔生產促進法》中對企業違法的責任設置就需要相應的變通，環保部門可以采取相應的行政強制措施等，來督促企業定期上報環境信息。

3.企業環境信息強制公開現狀的原因分析

3.1 企業作為公開主體導致公開程度不足

企業在日常經營中是占有信息優勢的，而強制企業進行環境信息公開就是要在制度上削弱這種信息的不對稱。所以企業為了自身利益最大化，往往會維持其信息優勢地位或人為制造信息優勢，從而使原有的信息不對稱更為嚴重，引發新的信息不對稱。 對某些不屬于商業秘密，但是在某一特定時間內公開可能會給企業利益帶來損害的信息，企業就很有可能因為會妨礙到正在進行的合同的訂立與履行而選擇不公開，實踐中義務履行的不到位可見一斑。

目前對企業信息公開的研究，多數是從環境科學和環境管理的角度來探討的。一般來說，信息公開的程度應當是完全沒有規律可循的。但是通過對比總結，企業環境信息公開的推進程度是可以運用經濟學的邊際效應和數學原理來分析的。在一定的條件下，企業的環境信息公開會出現“規避效應”。下圖可以證明一種企業環境信息公開規避的可能性：環境信息公開不力的激勵效應。

圖3 企業信息公開的邊際效應

圖表最上面的曲線BB代表企業環境信息公開的水平給社會帶來的社會總收益；下面的曲線bb代表企業自身從信息公開行為中獲得的收益；曲線cc代表企業信息公開的成本。現在社會更喜歡企業維持信息公開的成本在s*水平，因為在此處邊際社會收益與邊際社會成本相等。但是，由于企業只得到總收益的一部分卻必須承擔所有費用，所以它就只會把信息公開的水平定位s’。此處，bb曲線與cc曲線的一階導數相等，這就意味著企業信息公開的邊際成本等于邊際效應，企業效益最大化。而s*>s’，社會卻沒有為信息公開提供足夠的資源與激勵。 也就是說，企業的環境信息公開需要政府一定程度的刺激和激勵，或者由政府來承擔信息公開的一部分費用，比如資金的補償制度。

3.2 環保部門公開范圍狹隘導致公開程度不足

依據《環境信息公開辦法》的規定，環保部門需要公開的僅是“超標超量排污”企業的名單。在企業沒有按照法律規定自行公開時，環保部門才會公開企業應當自己強制公開的環境信息。雖然法律規定的期限是30天，但是這中間的時間差可能會導致利益相關方的權利受損。對于企業在這期間進行的、損害交易相對方利益的行為，是無法追究責任的。這樣的制度設計一定程度上違反了環境信息公開的初衷，行政執行的效率降低是不容質疑的。

在《清潔生產促進法》中，規定了環境信息公開義務的兩個主體：環保部門和企業的自身。但是，從實踐來看，主要還是由政府及相關環保部門來負責的。考慮一類法律行為可能關涉的主體，需要關注整個權利義務體系。在企業強制環境信息公開的過程中，最簡單直接地就是將環保部門和企業兩方都作為主體，作出相應的規范。但是，利益相關方并不是都適合主導這個法律行為，還需要從行政執法的質量和效率角度綜合權衡。通過實踐發現，在現行的制度體系下，真正推動信息公開過程的主要是政府的行政部門，所以將政府環保部門作為公開主體更為合理。

4.企業環境信息強制公開的路徑矯正

企業超標超量排污等環境信息的強制公開，對公開主體的資格和權限都有相對明確的要求。由于企業自身盈利性的不可克服，讓政府主導企業環境信息公開是最佳的途徑。

2010年3月22日，環境保護部發布了《關于2009年國家重點監控企業及污水處理廠主要污染物全年排放超標情況的通報》，向社會通報了150家全年監測超標排污的國家重點監控企業的名單。隨后湖北省及其下轄的部分地級市也對區域內國控污染源的超標情況進行了公布。通報顯示，2009年環保部監測的7043家國家重點監控企業中，有2713家企業超標排污，詳細開列了74家化學需氧量和57家二氧化硫全年排放超標的企業名單。這是環保部首次披露國控企業環境違法名單。以往因為地方保護主義的局限，污染信息得以公布的大部分為小企業。 這說明，讓政府部門最先進行全面的企業環境信息的公開，可以帶動其他主體的信息公開，強化公開的主動意識。

信息公開就是為了克服信息的不對稱，這除了要確保信息的準確性，更重要的是確保信息公開的普遍性。筆者認為，選擇政府來主導企業環境信息的公開，可以克服地方環境信息公開的惰性，特別是可以解決一些鄉鎮甚至是農村的企業環境信息公開程度不深的問題。這些地區的企業對環境保護的關注度不夠，或者根本沒有意識到正常的企業運作能影響到周圍的環境，強制它們主動進行信息公開的現實可能性不大。而農村相對于城市來說，自然和生態資源的破壞程度更大。從形式上看，目前政府提供這類信息時，主要通過電視、報紙及專門的公告等，似乎公開度已經很大。但實質上，由于信息劣勢主體主要集中在農村，這些主體接受信息往往受到各種客觀條件的限制，相當一部分人是得不到這種信息的。 所以，信息不對稱越嚴重的區域，就越需要政府直接提供信息。

所以，針對《清潔生產促進法》，筆者認為其中第三十一條及與其對應的四十一條的責任承擔的規定是不需要保留的。當然，這并不是說企業可以存在懈怠和僥幸的心理。信息公開企業仍然是最重要的責任主體。企業對公開內容真實性的擔保和信息用戶自身對市場正當風險的合理預期，是信息用戶決策交易的前提和基礎，如果違反應當承擔相應的民事責任，賠償相對人的損失，情節嚴重的支付懲罰性賠償金。強制說明義務的賦予能夠降低社會的信息總成本，但信息優勢者的權利限制應該有一個合理的度，否則可能損害信息優勢者的利益。但這個度的把握相當困難，它涉及經濟學、法學、社會學等許多學科。在強制說明制度中，對必須予以說明的信息也很難作出統一的規定，因為信息不對稱的程度在不同情形、不同地域、不同時間上是有差異的。 現行法律中對需要強制公開信息的企業的界定比較恰當，但是倡導自愿公開幾乎形同虛設。對于一些直接涉及周圍甚至是更廣范圍的環境的信息，政府要列出清單，任何企業都有這個義務去公開。公開的范圍是可以適當擴大的。

5.結束語

環境信息公開的最終目的就是為了讓公眾能更及時準確地獲知信息，對關乎整個環境利益的企業基本信息，及它們的日常排污等情況能更清楚的了解和掌握。企業超標超量排污信息作為環境信息的主要元素，強制公開是十分必要的，但是實踐履行時問題頗多。究其原因，應當是公開的義務主體選擇并沒有貼合現行的法律制度。讓環保部門作為公正的監督者來公布信息，是具有權威性和合理性的。同時，公開的信息內容在現有的基礎上需適當擴充，并將信息統一發布。這樣的公開方式更新快，時效性強，公眾能有固定的獲取平臺，信息也相對系統全面。因此，企業在強制公開環境信息中的定位是一個信息匯編員和信息提供者。讓企業在現有的法律體制和框架下，配合政府和環保部門進行信息的公開應當是最有效的，也是最符合當下的社會發展的。

[1] 朱謙.公眾環境保護的權利構造[M].北京：知識產權出版社，2008，154.

[2] http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201010/t20101014_195526.htm?keywords=，環發[2010]54號，中華人民共和國環境保護部網站，最后瀏覽時間：2011年9月10日.

[3] http://www.gov.cn/gzdt/2011-04/06/content_1838604.htm，《環境保護部政府信息公開工作2010年度報告》，[2011]24號，中華人民共和國環保部網站，最后瀏覽時間：2011年9月10日.

[4] 公眾環境研究中心（IPE）及美國自然資源保護委員會（NRDC）等聯合編制，《環境信息公開進退之間——污染源監管信息公開指數（PITI）2009-2010年度113個城市評價結果及對照分析》，第25頁.

[5] http://www.ipe.org.cn/pollution/status.aspx，公眾環境研究中心，最后瀏覽時間：2011年9月10日。圖表參考公眾環境研究中心的數據，整理統計.

[6] http://news.163.com/11/0104/15/ 6PIJ3BL800014AEE.html，《中國113城市環境信息公開指數排名合肥擠出前十 仍居中部第一》，最后瀏覽時間：2011年9月10日.

[7] 應飛虎.信息失靈的制度克服研究[M].北京：法律出版社，2004.5頁.

[8] 曹洋，王遠，張孟衡等.企業環境信息公開的激勵經濟學研究[J].環境保護科學，2010， 36（2）：87.

[9] http://news.xinhuanet.com/fortune/2010-04/03/c_1215582.htm，《環保部公布排污黑名單 部分國企成環保釘子戶》，最后瀏覽時間：2011年9月10 日.

[10] 應飛虎.信息失靈的制度克服研究[M].北京：法律出版社，2004.106.