廢棄物領域協同減排是實現溫室氣體減排的重要途徑

賀蓉 殷培紅 楊寧

（1 環境保護部環境與經濟政策研究中心； 2環境保護部環境發展中心，北京 100029）

全球氣候變化問題引起了國際社會的普遍關注，溫室氣體減排成為減緩氣候變化問題的主要方式。尋求當前溫室氣體減排的最佳途徑成為我們當前工作的一個重點。

1.廢棄物領域應當成為當前我國實現“減排”與“發展”雙贏的重要切入點

1.1 減排背后的利益博弈

國際社會普遍認為，氣候變化涉及世界農業和糧食安全、水資源安全、能源安全、生態安全、公共衛生安全等，影響人類社會的生存和發展，對經濟社會可持續發展構成嚴重挑戰。這一觀點認為，人類必須通過一些行動減少溫室氣體的產生，從而減緩人類活動對自然界的影響。

同時也必須看到，對氣候變化問題也有不同聲音。有一種觀點認為，氣候變化問題實際上是歐美等發達國家為遏制發展中國家發展所設的“圈套”。在發達國家進入后工業化時代，經濟逐漸衰退或發展緩慢，而廣大發展中國家經濟正在高速發展的關鍵時期，發達國家拋出氣候變化這一科學問題，并將其提升到政治層面，目的就是遏制發展中國家的工業發展，利用先進的科技，搶占新一輪經濟發展的制高點。從美國不加入《氣候變化框架公約》到某些發達國家“避重就輕”的減排策略，似乎可以看出些端倪。

1.2 我國的選擇和困難

面對兩種不同的觀點博弈，我國已有明確的態度。我國已加入《氣候變化框架公約》及其《京都議定書》，簽署了《哥本哈根協議》，并向國際社會承諾：到2020年全國單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%。在2010年的坎昆氣候大會上，我們表態“我們自己要在國內采取行動，我們對應對氣候變化是負責任的。”

在當前的國際形勢下，作為負責任的大國，減排是我們的承諾；作為發展中國家，經濟又好又快發展是我們的使命。在這樣的兩難困境中，找到一個實現溫室氣體減排與國家經濟發展“雙贏”的切入點至關重要。

1.3 廢棄物領域作為溫室氣體減排的重點領域更符合近期我國國情的需要

有人認為，由于能源領域是溫室氣體排放量最多的領域，因此應當將其作為溫室氣體減排的首要領域。不可否認，能源領域是溫室氣體減排的重要領域，但同時它也是經濟發展的命脈。對以發展為第一要務的我國來說，能源領域減排阻力較大。現階段將能源領域作為溫室氣體減排的重點領域，以犧牲發展為代價并不容易實現。而且從2008年前主要經濟體減排的實際效果看，除了英國和德國少數國家實現了能源領域減排以外，其他附件一國家均效果不佳。而德國和其他除了英國以外的原歐盟15國，能源實現減排又主要是依靠減少固體燃料生產和使用、控制散逸性排放和未分類制作能耗。這些事實也證明能源領域實現減排難度很大。

較之能源領域而言，雖然廢棄物領域排放的溫室氣體總量并不巨大，但廢棄物領域的減排對主要經濟體實現京都第一承諾期目標貢獻突出。而且廢棄物領域協同減排成本低，不僅不會阻礙國家經濟的發展，還會在一定程度上起到促進經濟結構調整，轉變經濟發展方式的作用。由于我國尚未對廢棄物領域的溫室氣體減排重點關注，因此其在溫室氣體減排方面的潛力巨大。可以說，廢棄物領域作為溫室氣體減排的重點領域更符合近期我國國情的需要，是實現溫室氣體減排與國家經濟發展“雙贏”的重要切入點。

2.廢棄物領域已經成為許多國家完成溫室氣體減排任務的重要減排策略

在應對氣候變化的問題上，不同國家有不同的減排策略，而通過研究主要經濟體的減排效果和政策，不難看出他們采取了“避重就輕”的策略。

2.1 “避重就輕”的減排策略成效顯著

過去20年，雖然歐盟、英、德等經濟體在能源領域出臺的政策最多，但由于能源是經濟發展的剛性需求，在短期內并未取得明顯的減排效果，而是主要依靠非二氧化碳類溫室氣體，以及非能源領域溫室氣體減排來完成減排任務。以下是幾個發達國家的減排實例：

英國非二氧化碳溫室氣體的減排率（-47.6%）比二氧化碳的減排率高40個百分點，2007年英國的非二氧化碳溫室氣體僅占溫室氣體總排放量的15.0%，但卻完成了總減排當量的66.7%。

德國非二氧化碳溫室氣體的減排率比二氧化碳的減排率（-14.7%）高17個百分點，僅占溫室氣體總排放量的12.9%，但其減排量卻占到了總減排量的26.1%。

1990-2007年，法國則完全依靠非二氧化碳溫室氣體實現了減排目標1。

這種“避重就輕”的減排策略對保護國家競爭力起到了不可忽視的作用。廢棄物領域是非二氧化碳類溫室氣體減排的主要渠道，歐盟國家在解決廢棄物污染的過程中，通過協同減排促進了其溫室氣體減排目標的實現。

2.2 廢棄物領域協同減排的成效和措施

許多國家將廢棄物領域作為“避重就輕”減排策略的關鍵環節，制定了大量的法律和政策，并且取得了明顯的減排效果，但也有部分國家嘗試制定的政策失敗，給予我們很大的啟示。

2.2.1 歐盟采用多種強制措施，協同減排效果明顯

雖然原歐盟15國工業過程和廢棄物領域的溫室氣體排放量僅占2007年總排放量的8.76%和2.76%，但是溫室氣體減排總量卻分別占到同年度減排總量的17.9%和29.7%，大大超過了其在總排放量中的比例。廢棄物領域減排總量最高，與未分類制造業和建筑能耗減排總量相當。據1990-2007年的統計數據2顯示，原歐盟15國的溫室氣體減排總量下降了4.3%，主要源于廢棄物領域甲烷的排放量持續穩定減少，實現這一效果最重要的減排途徑就是減少填埋垃圾的數量協同減少甲烷氣體的產生。

歐盟在廢棄物領域采取了多種強制性措施以達到溫室氣體減排的目的，這些措施主要包括垃圾填埋指令、垃圾焚燒指令、車輛報廢指令、廢棄物成分指令、冶金工業廢棄物管理指令、廢棄物包裝改進指令、電子電器廢棄物指令、生物廢棄物綠皮書、電池指令等多項法規政策。從減排效果看，填埋過程的協同減排效果最好，占廢棄物領域減排量的97.2%，減排率為45.1%。污水處理過程減排成效有限3。可見垃圾填埋指令對原歐盟15國廢棄物領域減排的政策效果明顯。

2.2.2 英國綜合運用多種手段，推動廢棄物領域協同減排

廢棄物領域是英國主要的減排領域。據統計4，1990-2007年英國廢棄物領域減排總量（-30.1 Tg CO2Eq.）超過能源工業（-27.0 Tg CO2Eq.），工業過程減排量（-26.1 Tg CO2Eq.）超過制造業和建筑部門能耗（-20.1 Tg CO2Eq.），減排率（減排潛力）均明顯大于能源過程。這主要得益于綜合運用多種手段，多管齊下的方法，主要措施有英格蘭廢棄物管理戰略（WS2007），廢棄物和資源行動計劃（WRAP），垃圾填埋交易系統（LATS），垃圾填埋稅（Landfill tax），垃圾堆指令（Landfill Directive）。此外，減排手段還包括甲烷回收系統、廢棄電池和蓄電池條例、車輛報廢指令、危險廢棄物管理戰略、廢舊電子電器指令、廢油指令等。

英國綜合運用的多種措施從源頭減少廢棄物產生；然后到廢棄物的收集、分類、回收利用和再加工；最后到處理廢棄物時所產生的溫室氣體進行回收利用都取得了良好的效果。在英國有70%的填埋氣被回收利用于能源供應，更值得注意的是，40%的甲烷排放來自垃圾填埋場，而廢棄物領域甲烷排放減少了58%5，這主要得益于甲烷回收系統的推廣應用。

2.2.3 德國注重垃圾循環利用，大幅減少溫室氣體

德國廢棄物領域2007年總排放量中僅占1.2%，但是減排總量（-28.9 Tg CO2Eq.）卻與能源工業（-29.7 Tg CO2Eq.）相當，是制造業和建筑部門能耗減排量的43.7%，減排率明顯高于能源過程。德國主要采取強制手段和宣傳教育雙管齊下的方式，控制和減少溫室氣體排放，主要包括循環經濟與廢物管理法、廢棄物填埋條例、廢木料條例、市政廢棄物技術指令、市政污水處理中污水氣體利用和節能以及與CHP結合的垃圾焚燒發電等法律規定。目前，德國已全面禁止未經處理的填埋行為，從而大大降低了甲烷的排放量。

2.2.4 美國、日本等發達國家采用的垃圾焚燒方式在一定程度上抵消了總減排效果

歐盟國家十分重視廢棄物領域溫室氣體減排，主要相關政策發揮了積極作用，而美國、日本等國家采用的垃圾焚燒方式在一定程度上抵消了總減排效果。美國在1990-2006年間垃圾焚燒的二氧化碳排放量增長高達90.8%，溫室氣體總當量增長率16.7%，僅次于能源工業和交通領域。日本雖然通過有效利用廢棄物焚燒發電或焚燒減少化石燃料的消耗，但是也使廢棄物處理領域成為日本溫室氣體排放量增長明顯的主要領域之一，1990-2006年間日本廢棄物處理領域溫室氣體增加率為20%，其中非生物質垃圾焚燒的二氧化碳增長17%，生物質垃圾焚燒成為甲烷（10%）和氧化亞氮（70%）排放增長量和增長率居主要排放增長源的前列，生物質垃圾焚燒甲烷排放量列第六位，氧化亞氮排放量列第三位；非生物質垃圾焚燒二氧化碳排放增值量列第五位。由此可見，日本廢棄物領域溫室氣體的減排速度趕不上排放增長的速度 。

從這些發達國家的經驗來看，廢棄物領域具有減排空間大、難度小、成本低、效果好、技術成熟、手段多樣的優點。從歐盟、英國和德國的減排經驗和效果來看，廢棄物領域的協同減排無疑是它們完成減排任務的重要途徑，通過減少垃圾量、垃圾資源化以及填埋氣體回收等政策起到了至關重要的作用；從美國、日本采用垃圾焚燒的方式則適得其反。這些主要經濟體的實踐經驗對制定我國廢棄物領域的協同減排政策具有重要的借鑒作用。

3.我國廢棄物領域協同減排的可行性分析

我國廢棄物領域是否具有學習借鑒國際經驗的時機和土壤，國際經驗在我國是否可行？需要進一步討論。

3.1 時機成熟

隨著我國人口不斷增多，經濟快速發展，導致的一個直接后果就是產生了大量超出我國現有的處理能力的廢棄物，這已經成為不可忽視的環境問題和社會問題。廢棄物處理能力不足，垃圾填埋場不夠用，垃圾焚燒場無處建設，以及由此引發的群體性事件和集體訴訟成為了社會各界關注的焦點。這些問題必然要尋求解決途徑，我國廢棄物管理領域亟待改革。北京等地區正在為解決這個問題進行垃圾分類的試點。借此時機，推動廢棄物領域的協同減少溫室氣體排放政策，不僅可以解決廢棄物領域自身的問題，也可以促進廢棄物管理領域的改革。應當抓住機遇，順勢而上。

3.2 減排空間大

2009年，全國工業固體廢棄物產生量為203943.4萬噸，全國廢水排放總量為2343857萬噸，全國城市生活垃圾清運量為15733.7萬噸，雖然這一領域的溫室氣體排放總量尚未有統計數據，但是按照填埋氣體成分組成比例達到80%以上，不難推算出在龐大的總量基礎上，溫室氣體產生量也必然很大。參照其他國家在這一領域的減排總量和減排率，我國在廢棄物領域的減排空間想必也非常大。

3.3 減排成本低

政府間氣候變化小組（IPCC）第三次評估報告提出的評價政策手段的準則包括“成本-有效性”，即“考慮到交易、信息和執行成本，政策手段是否能以最低的成本實現環境目標”。我國在實現溫室氣體減排的環境目標時，也必須要將各種成本要素考慮進去。

能源領域是溫室氣體排放量最大的領域，但從經濟發展的角度考慮，減少能源領域的排放量將面臨巨大的阻力；以清潔能源替換煤炭和石油的技術還不完全成熟，仍在試行階段，且尚不能滿足巨大的需求量，目前的成本也非常高，尚需要較長的開發時間。與能源領域相比，廢棄物領域成本要少得多。目前我國已經有比較健全的固體廢棄物和廢水處理體系，有廢水治理設施77018套，城市生活垃圾無害化處理廠567座，并且垃圾減量化、資源化和再利用的需求越來越強烈，只需要順勢在廢棄物處理過程中將溫室氣體減排這個因素考慮進去，在垃圾減量化、資源化和再利用的同時，就已經完成了溫室氣體的減排任務，應當說低成本低且易操作。

3.4 技術成熟，手段多樣

許多國家都有豐富的廢棄物處理經驗，在溫室氣體減排方面也有許多國家身先士卒，擁有一套比較成熟的技術和多種多樣的政策手段。我們可以借鑒的政策手段包括：

3.4.1 強制手段。

垃圾堆指令對垃圾掩埋設立嚴格的要求，以及對可生物降解的廢棄物被傾倒入垃圾堆設立限額目標；循環經濟與廢物管理法、垃圾焚燒條例和廢木料條例首先考慮的是通過物質回收利用和熱能利用。

3.4.2 經濟手段。

垃圾填埋稅是為處置廢棄物而使用垃圾填埋地點的稅，是有效的經濟政策。

3.4.3 技術手段。

甲烷回收系統通過對填埋氣進行回收并利用于能源供應的方式減排，具有雙重減排的效果。

3.4.4 指導手段。

垃圾填埋指令通過減少垃圾量來實現減少填埋氣體排放；垃圾填埋交易系統的目的是根據“歐盟垃圾填埋指令”設定的英國目標，實現對垃圾中可生物降解的廢棄物的轉換；英格蘭廢棄物管理戰略（WS2007）主要通過鼓勵采用更多的生物降解方式、鼓勵回收和提高垃圾能源化利用等方式減少垃圾填埋的甲烷排放；廢棄物和資源行動計劃通過包裝、食品、收集制度和原料品質四個領域減輕碳足跡。

在多種多樣的政策手段中，我們只需要尋找并制定出成本最低、效果最好，最適合我國國情的政策，就可以取得明顯的溫室氣體減排效果。

4.廢棄物領域協同減排的思路和建議

國際實踐經驗證明，通過廢棄物領域協同減少溫室氣體排放，可以實現有效快速減排的效果，是我國短時期實現減排效果的最佳途徑。

4.1 廢棄物領域協同減排思路

研究分析國際經驗不難得出，在廢棄物領域成功減排的國家主要通過“3R”原則（減量化原則、再利用原則和再循環原則）和甲烷氣體回收兩種方式，我們可以從中總結和提取出基本減排思路。

4.2 廢棄物領域協同減排的建議

廢棄物領域具有減排空間大、難度小、成本低、效果好、技術成熟、手段多樣的優點。通過對我國廢棄物領域的現狀分析，提出以下建議：

4.2.1 修改完善《固體廢物污染環境防治法》。

我國《固體廢物污染環境防治法》第三條規定了我國固體廢物污染環境的防治原則——實行減少固體廢物的產生、充分合理利用固體廢物和無害化處置固體廢物；該法第四條較為原則地規定了鼓勵廢物的減量化、再利用和再循環。這些原則和鼓勵并不能滿足現實情況的需要，亟待完善。需要通過法律規定固體廢物的減量化、再利用和再循環的具體措施及法律責任，以強制手段減少廢物產生量，從而達到溫室氣體協同減排的效果。

4.2.2 制定相應經濟政策。

通過各種經濟手段促進廢棄物的減排。如提高向公眾收取的垃圾處理費，按重量計費，以達到公眾自覺垃圾分類和再利用的效果；向企業征收垃圾稅，以達到企業自覺建立產品回收再利用系統的效果；推行生產者責任延伸制度，將生產者的責任延伸到其產品的整個生命周期，特別是產品消費后的回收處理和再生利用階段。

4.2.3 提高科研技術水平。

應加強固體廢物污染環境防治的科學研究，加大對科研的投入，提高技術的開發和推廣應用水平。加強廢物資源化和再利用的研究，建立高效的廢物分類系統和填埋氣體回收應用系統。

4.2.4 建立總量控制制度。

應在廢棄物領域建立總量控制制度，加大政府責任，參考發展水平和處理能力設定各行政區的廢棄物的人均產生量，將執行情況和資源綜合利用情況列入目標考核體系，并可以建立廢棄物的排污權交易制度。

[1] 賀蓉，殷培紅.廢棄物協同減排能否“西策東漸”[J].環境保護.2011，476(18):68-70.

[2] 殷培紅，方修琦，李蓓蓓等.主要經濟體1990-2007年溫室氣體排放變化及其啟示[J].世界地理研究，2011，20（1）：166-175.

[3] 2010中國統計年鑒，419-436.

[4] EMCON Associate.Municipal Solid Waste Landfill Gas Design Plan Review,APTI Worshop T018 [M].First Edition,North Carolina State University, 1998.

[5] 國務院關于加強環境保護重點工作的意見.