BOT模式和政府投資模式下污水處理項目的實證對比研究

巨文聰

（上海財經大學國際工商管理學院， 上海 200433）

自2001年我國第一家BOT污水處理項目——北京經濟技術開發區污水處理廠建設投入運營以來，BOT模式在污水處理廠建設方面發揮了重要作用，根據中國水網的數據統計，截至2009年年底，中國城市、縣及部分重點建制鎮累計建成污水處理廠1993座，總處理能力已超過1億立方米/日；在建城鎮污水處理項目2360個，可新增污水處理能力約6400萬立方米/日，城鎮污水處理能力1.05億立方米/日。從市場化程度來看，全國已運營污水處理廠市場化程度達到44.5%；從市場化的模式來看，BOT、TOT、BT、托管分別占29.1%、5.0%、2.3%和8.1%，BOT模式是已投入運營污水處理廠市場化投資的主流模式。從項目的地域分布來看，江蘇、山東、廣東、河南、浙江分列市場化項目數量前五位。這五省共運營污水處理廠占全國運營項目總數的48.4%。2009年，運營的污水處理廠中，采用市場化手段投資超過50%的省市達到13個，而2008年僅為4個，顯示出市場化項目在污水處理領域的拓展和延伸。

BOT模式的引入為中國污水處理設施建設的投、融資難問題提供了新型的解決方案。然而，在中國的許多中小城市中，BOT模式并沒有取得理想的效果。最近幾年中出現了一些BOT項目應用不成功的案例，例如蘭州威立雅水廠持續抬高水價、河北晉州市城市污水處理廠運行效果不佳等被媒體曝光的情況。作為基礎設施的污水處理廠究竟適合采用私人資本投資經營的方式，還是仍由政府出資建設運營成為爭論的焦點。本文以北方某市BOT模式和南方某市政府投資模式的建設運行情況為例進行對比分析，探討BOT模式建設運行中存在的問題，并提出解決建議，以提高資金利用效率，促進中小城市基礎設施建設，使企業和政府均能取得最大效益，實現經濟和環境的協調發展。

1.BOT投資模式簡述

BOT即BUILD-OPERATE-TRANSFER（建設—運營—轉讓）和BUILD-OWN-TRANSFER（建設—擁有—轉讓），是由土耳其總理厄扎爾在20世紀80年代提出的。典型的BOT模式是：政府就某個基礎設施項目與非政府部門項目公司簽訂特許權協議，授予簽約方項目公司來承擔該項目的投資、融資、建設、經營和維護，在協議規定的特許期限內，這個項目公司向基礎設施使用者或受益者收取相當的費用，由此來收回項目建造、經營和維護資本，并獲取合理回報；政府部門則擁有對這一基礎設施項目的監督權、調控權；特許期滿后，簽約方項目公司將該基礎設施無償移交給政府部門[1]。

這種投資和管理方式很早就存在，20世紀以來，美國的一些橋梁、運河和電站就是以這種方式進行開發建設的，舉世聞名的蘇伊士運河也是由私人投資建設的[2]。 BOT模式有利于發展中國家積極利用企業資金推進基礎設施建設，從而減少政府財政的資金投入，引進先進的管理理念，改善城市基礎設施建設滯后的狀況。基于BOT模式的突出績效，該模式被廣泛應用于各個領域。為解決基礎設施建設問題，柬埔寨王國頒布實施私有化電力法，通過BOT等私有化方式開發柬埔寨的水電資源[3、4]。中國臺灣地區通過BOT模式吸引民間投資建設高速鐵路[5]。廈門理工學院等高校引進BOT模式進行學生公寓建設，解決了學校因招生規模不斷擴大造成的學生床位相對緊張的問題[6]。蘇州市采用BOT方式解決環衛經費緊缺、新技術經驗不足、管理理念落后等環衛老大難問題[7]。此外，資金是制約我國保障性住房建設的瓶頸問題，BOT又成為了引進資金建設城市廉租房的有力措施[8]。

2.案例分析

2.1 北方某市和南方某市的社會經濟概況

通過統計公報和表1分析可知，同樣是縣級市的北方某市和南方某市相比，社會地理狀況和經濟發展水平差異較大，后者的經濟社會發展水平始終位居中國百強縣（市）前列。以2009年為例，從地理面積和人口來看，北方某市人口、面積分別為南方某市的66.55%和54.68%；從經濟發展水平來看，北方某市總GDP為南方某市總GDP的31.39%，人均GDP的49.85%，北方某市全部財政收入為32.5億元、地方財政收入為17.8億元，占到南方某市全部財政收入的15.8%和地方財政收入的25.3%。按照經濟發展總量和財政收入對比，北方某市2009年水平僅接近2004年南方某市的發展水平。

表1 北方某市、南方某市的經濟社會基本情況對比表

2.2 北方某市污水處理廠建設和運營情況

2.2.1 北方某市污水處理廠的基本情況

在政府財力相對緊張的情況下，2004年以來，北方某市引入BOT模式建設了4座污水處理廠，總投資13754.94萬元，總處理能力7.8萬噸/日，污水處理后能達到城鎮污水處理廠污染物排放標準（GB18918-2002）中的二級標準，處理后出水中主要污染物化學需氧量濃度（CODcr）小于100mg/L，氨氮（以N計）濃度小于25（30）mg/L，具體情況見表2。

表2 北方某市污水處理廠建設運營情況匯總表

2.2.2 北方某市污水處理廠的建設運行情況

2004—2006年，北方某市政府與當地兩家建筑企業簽署協議，按照BOT模式建設了3座總處理規模為2.8萬噸小型污水處理廠，采用工藝為地埋生物接觸氧化法。由于BOT運營企業沒有建設和管理運營污水處理廠的經驗和資質，采用的處理工藝相對落后且不穩定，設備故障和損壞率高，導致三座污水處理廠經常修修停停，菌種很難培養成熟，整體運行效率低下。2006—2008年，該市按照BOT模式建設運營了一座5萬噸的污水處理廠，該廠采用水解-SBR工藝，運行基本正常。

該市的4座污水處理廠還存在如下幾方面問題，一是由于配套的污水管網建設滯后導致污水處理廠進水量不足，不能按照設計規模正常運行，每天實際處理污水能力只有設計處理能力的40%～60%，達不到規模經濟產量，間接提高了生產成本。二是污水處理收費較低也給污水處理廠收回成本帶來了較大的壓力。三是不能及時對污水廠進行升級改造，環境污染不能有效治理。由于該廠是按照國家污水排放二級標準設計建設的，2009年后國家和省將排放標準提高為一級排放標準。為達到這一標準，該市4個污水處理廠需要建設總投資50%～65%的資金進行升級改造，僅5萬噸污水處理廠二次投入就需要6500萬元。然而BOT合同中并沒有對政策發生變動時產生的二次投資進行規定。二次投入使企業收回成本更加困難，當地政府和BOT運行企業僵持不下，國家和省政府下達的升級改造任務遲遲不能完成。

2.3 南方某市污水處理廠建設和運營情況

2.3.1 南方某市污水處理廠的基本情況

南方某市共建有7座污水處理廠，其中6家污水處理廠均為政府投資運營，一家為政府投資占主體、企業集資為輔的建設運營模式。一期總投資35517萬元，總處理能力21.2萬噸/日，其中97.6%的污水處理后能達到城鎮污水處理廠污染物排放標準（GB18918-2002）中的一級B標準，主要污染物化學需氧量（CODcr）小于60mg/L，氨氮（以N計）濃度小于8（15）mg/L。二期升級改造總投資22540萬元，總處理能力增加10.3萬噸/日，其中48.6%的污水處理后能達到城鎮污水處理廠污染物排放標準（GB18918-2002）中的一級A標準（其余51.4%的污水達到污水排放標準中的一級B標準），主要污染物化學需氧量濃度（CODcr）小于50mg/L，氨氮（以N計）濃度小于5（8）mg/L，具體見表3、表4。

表3 南方某市污水處理廠建設運營情況匯總表

表4 南方某市污水處理廠升級改造情況匯總表

2.3.2 南方某市污水處理廠的建設運行情況

南方某市污水處理廠由政府統一規劃，政府主導投資建設，選用的處理工藝先進，一期工程均能達到城鎮污水處理廠污染物排放標準（GB18918-2002）中的一級B標準，二期改擴建工程后，部分達到目前國家標準（GB18918-2002）中最高的一級A標準要求。從2001年至今的10年時間里，南方某市的污水處理廠始終正常有效運行，為區域環境質量改善和污染減排工作做出了重要貢獻。

2.4 兩地城市污水處理廠建設運營的對比分析

2.4.1 建設運營模式的比較分析

北方某市在當時政府財力相對緊張的情況下，采用BOT模式建設了4座污水處理廠，實際建設運行過程中出現了規劃不到位、工藝落后、運行效率低下、升級改造任務久拖而得不到解決等系列問題，充分暴露了BOT模式在污水處理廠建設運營中存在的諸多問題。

南方某市的經濟條件相對較好，當地政府對污水處理廠建設進行了很好的規劃和建設，建立了以政府財政投入為主體的投資運營模式，政府對企業具有很強的監管、控制和經營權力，在工藝路線設計、工程建設和后期改擴建過程中均能保證工程質量和高效率的后續運營，各個污水處理廠均由政府下屬公司保本微利運營，同時，為有效監督污水處理廠的運行效率，在污水處理廠的進口和出口均安裝了污染物自動在線監測系統，并引入第三方運營的在線監測系統確保水質穩定達標排放。

2.4.2 投資效率的比較分析

通過對北方某市和南方某市污水處理廠投資效益進行分析(具體見表5)，采用BOT模式的北方某市投資效益和環境效益較差，而南方某市則取得了投資效益和環境效益雙贏的效果。按照一期資金投入對比，北方某市每萬噸污水處理能力的單位投資強度是1763.45萬元，但是污水廠出水標準卻不高。而采用政府主導投入的南方某市每萬噸污水處理能力的單位投資強度是1675.33萬元，以較低的投資強度獲得了較好的污水處理效果。

表5 北方某市和南方某市污水處理廠投資效率對比表

3.BOT模式在污水處理廠建設運營過程中存在的問題

3.1 政策法規體系的缺失和不完善

第一，政策變更的問題。北方某市污水處理廠設計建設標準為當時污水處理的排放標準要求。2008年，鑒于該區域嚴峻的污染減排壓力，省政府要求全省污水處理廠必須在2009年年底完成升級改造，排放標準達到一級B[9]。政策變動風險未在合同中進行風險分擔劃分，并且二次投資給企業經營造成了很大困難，企業拒絕進行投資改造。

第二，相關法律、法規監管體系不完善的問題。污水超標排放處罰力度過輕，出現“守法成本高，違法成本低”的現象。在我國現行的法規體系下，超標排放污水不屬于違法行為，環保執法部門只根據國家“污染物排放標準”，以超標排放的名義向排污單位加倍征收排污費作為處罰，收費上限不超過10萬元。

3.2 BOT項目的實施過程中存在漏洞

各級政府缺乏對BOT模式的了解和認識，該模式在許多方面都有一套獨特的運行規則和要求，需要專業人員來實施。我國引入BOT的時間不長，專業人員相當匱乏，導致很多以BOT模式運營的污水處理廠從招投標過程中便出現了問題，這些問題最終導致了后續運營遇到困難。

第一，招投標過程中存在投標人實力參差不齊，資格審查條件不科學、不合理的現象。不具備資金和技術實力的企業，為在建設期獲取巨額收入，不顧建設質量和建成后的運行情況，采用不成熟的工藝設備，把設施的運營風險全部留給項目本身，實際上是留給了政府[10]。

第二，在合同擬定過程中，由于政府規劃不到位、BOT專業人員缺乏等原因，合同中忽略了政策變動后的風險承擔問題。由于法律、法規和政策的制定者都是政府部門，政策變動帶來的風險應由政府監管部門承擔，或由政府和企業協商共同承擔。然而北方某市BOT合同中忽略了這部分風險，出現了升級改造難的問題。

第三，政府對特許運營企業的監管不力的問題。在BOT模式下的城市污水處理項目中，污水處理效果與政府監管有直接聯系。投資商期望的投資回報與政府保本微利政策之間存在較大差異，同時，在目前的管理體制下，污水處理廠的建設和運營還是“多龍治水”，建設部門、環保部門、水務部門、財政部門分別管理，缺乏協調和配合，出現企業為追求利潤最大化而導致的偷排偷放，甚至出現擅自停運的現象，嚴重影響當地水環境質量。

4.建議與結論

我國作為發展中國家，政策變動和法律、法規不完善的問題在所難免，并且在短時間內難以解決。然而環境保護的進程不能因此而放慢腳步，通過BOT等方式融資是推動我國基礎設施建設的重要手段。

通過對南北兩市污水處理廠建設運營的案例分析，得出以下結論：

1.在中小城市缺乏建設資金的情況下，BOT模式融資可以有效地解決資金缺乏問題。然而污水處理廠這一基礎設施有其特殊性，投資商期望的高投資回報與政府保本微利運營政策之間存在較大差異，這可能導致市場失靈，致使污水處理廠后續運營和升級改造的過程中出現問題，水環境不能得到有效改善，直接損害當地居民的公共利益。

2.在當地財政相對困難的情況下，政府可以采用BOT等投融資模式來建設污水處理設施，然而在當地經濟發展水平相對較高時，政府有責任也有能力按照保本經營的原則提供公共服務，投資建設污水處理廠，并保證正常運營。

3.BOT模式在中國實行存在一定障礙，準BOT模式應運而生。準BOT模式也是典型的BOT模式。其主要區別在于項目投資結構和經營期限上的不同，政府是項目公司的股東之一，項目操作依然按照BOT模式進行。政府可以通過財政資金投入擁有股份，也可以通過土地所有權擁有股份。準BOT模式可以提高投資者信心，減輕投資者的資金壓力，降低投資風險，便于政府平抑服務價格費用。但是簽訂合同的嚴謹性要求更高；否則在設施運營管理、利潤分成等方面容易產生糾紛，影響環境基礎設施的建設和運營。該模式適用于西部地區和實力較弱的國內環保企業[10]。

根據以上案例出現的問題，提出以下建議：

1.建立、健全法律、法規體系，盡量減少政策變動帶來的BOT建設運營企業和當地政府的風險。

2.政府應對本地區污水處理設施的建設運營進行科學合理的規劃。根據國家及地方相關法律、法規的要求，結合本地區環境質量、環境容量現狀和經濟發展水平、發展速度，按照適度超前的原則，對污水處理廠的建設規模、技術工藝、排放標準進行科學合理的規劃和建設。

3.加強對BOT運營企業的監督管理，確保污水處理廠正常有效運行。一是強化科學監管手段，在污水處理廠的進水口和排放口處分別安裝污染物自動在線監控系統，由第三方運營，并實時將監測數據上傳至當地環保部門監測中心，為環保部門提供科學可靠的監管執法依據。二是加大污水超標排放的處罰力度，扭轉當前守法成本高，違法成本低的現狀；當地環保部門也可以通過制定地方性法規，激勵污水處理企業按質按量完成污水處理工作。三是加強政府各部門間協調合作，加強信息溝通。對于長期運營不穩定、處理不達標的污水處理企業，財政部門應扣除甚至不予劃撥污水處理費用，解決當地居民繳納污水處理費而污水不能得到有效處理的問題。

4.健全完善BOT運行管理體系。一方面強化對政府相關人員的培訓，引進專業人才，優化工程建設及政府監管隊伍結構[11]，解決目前相關政府人員對BOT認識不足、專業人員匱乏所導致的中標企業缺乏相應資格、BOT合同擬定出現漏洞、政府對污水處理企業監管不到位等問題。另一方面是在BOT項目的實施過程中會涉及金融、貿易、工程、財務、法律、環保、招投標和工程承包等方面的專業知識，因此需要扶持和培育專業化和社會化的顧問隊伍從事BOT項目的開發，以提高實施BOT項目的效率和成功率[12]。

[1] 唐建軍，楊軍.基礎設施與經濟發展——理論與政策[M].武漢大學出版社，2003，（1）：215.

[2] 柏強忠.發展中國家引進外資的新方式[J].改革與戰略，1994，（6）：54.

[3] 沈德才.海外水電BOT投資項目風險管理與保險實務[J].國際經濟合作，2011，（1）：64.

[4] 張玲.柬埔寨BOT法律環境研究[J].法制與經濟，2010，（3）：91.

[5] 林曉言.試論鐵路吸納民進投資需要的政府支持——以臺灣省高速鐵路BOT方案為例[J].鐵路運輸與經濟，2002，（12）：6-9.

[6] 董立功.BOT模式下高校學生公寓管理研究——以廈門理工學院為例[J].經濟研究導刊，2010，（6）：233.

[7] 王香治.環衛BOT融資項目監管研究與實踐(A).環境衛生工程，2010，（6）：4.

[8] 孫娜，董晶.廉租房新型融資模式研究——BOT模式的應用[J].中國集體經濟，2011，（2）：131.

[9] 河北省人民政府辦公廳.河北省城鎮面貌三年大變樣環保行動計劃.冀政辦[2008]126.

[10] 中國環境保護投融資機制研究課題組.創新環境保護投融資機制.中國環境科學出版社， 2004，（1）：83.

[11] 楊承志.污水處理BOT模式及投資收益研究.上海交通大學.

[12] 蘇文軍.污水處理廠BOT模式的風險管理研究.天津大學管理學院.