文山州統籌城鄉協調發展調查報告

譚春霞,楊愛民

(文山學院,云南文山 663000)

統籌城鄉協調發展是破解城鄉二元結構、解決“三農”問題的根本途徑。黨的十七大報告指出:“要統籌城鄉發展,推進社會主義新農村建設。解決好農業、農村、農民問題,事關全面建設小康社會大局,必須始終作為全黨工作的重中之重。要加強農業基礎地位,走中國特色農業現代化道路,建立以工促農、以城帶鄉長效機制,形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。”對文山州城鄉經濟社會的發展現狀進行深入考察,正視城鄉發展差距,把握存在的困難,分析面臨的機遇,探討統籌城鄉協調發展對策思路,對于推進文山州統籌城鄉協調發展具有強烈的現實意義。

一、文山州城鄉經濟社會發展現狀分析

由于自然、歷史等客觀原因,文山州城鄉發展的經濟基礎、文化背景、社會發育進程、資源稟賦差異很大,統籌城鄉發展面臨的問題多,解決難度大。

(一)農業基礎薄弱,綜合生產能力低

“十一五”期間,文山州高度重視農業、農村的發展,加快進行農業產業結構調整,農民收入有一定的增加,但是城鄉經濟發展的差距仍然很大。

從表1中可以看出,文山州城鄉經濟總量呈逐年增長趨勢,“十一五”期間全州國內生產總值年均增長 13.1%,但是農業總量增長遠遠落后于非農產業增長,“十一五”期間文山州農業與非農產業年均增長的差距為 2.49倍。這說明農業增長受到土地、氣候等客觀資源的制約,這是各地發展的普遍規律,同時也說明文山州農業產業結構調整難度大,農業增產增效困難。

從表2中可以看出,“十一五”期間文山州在農村的固定資產投資呈逐年增長趨勢,農村投資占全社會固定資產投資的比例也在逐年增長,但投資總量小。由于農業投入不足,農業基礎設施建設滯后,抵御自然災害的能力弱。如表3所示,“十一五”期間文山州水利灌溉程度年均增長僅為1.51%,水利瓶頸制約突出,工程性缺水問題嚴重,人畜安全飲水問題尚未根本解決,處于“雨養農業、靠天吃飯”的狀況。農村公路等級低,道路硬化率低。農村到戶電價偏高,部分貧困山區至今尚未通電。農村生態狀況局部惡化的趨勢尚未根本扭轉,泥石流、滑坡等自然災害發生頻繁。農村產業結構調整緩慢,農業生產組織化程度不高,農產品初加工、深加工不發達,產業鏈短,農業產業化發育程度低,難以形成適度規模;農業產業發展與資源優勢未能得到良好結合,處于散、小、弱狀態,產業支撐作用不明顯,直接影響農業的產業化進程和農民增收。

表2 “十一五”期間文山州農村固定資產投資情況

表3 “十一五”期間文山州農業農村發展情況

(二)農村貧困面大、貧困程度深,扶貧攻堅任務艱巨

按 1986年確定的脫貧標準 786元計算,到 2008年底全州還有絕對貧困人口 25萬人、低收入人口55萬人。2009年,國家把脫貧標準提高到 1196元,意味著全州扶貧開發工作量將成倍增加。貧困人口大多數集中在邊遠山區和巖溶地區,這些地區交通不便,自然條件惡劣,群眾貧困程度深,扶貧開發成本高,工作難度大,其中以彝族 “僰人”支系和瑤族“山瑤”支系居住地區,以及邊境一線地區最為突出。

(三)農村公共設施欠缺,公共服務落后

農村教育整體水平低下且發展很不平衡。全州中小學危房面積大,學校辦學條件較差。農村衛生服務網絡不健全,鄉鎮衛生院人才和設備嚴重缺乏,服務能力偏低,農村地區因貧致病、因病致貧、因災致貧的問題突出。農村文化體育事業發展緩慢,鄉鎮文化站場地小,活動經費短缺,無法開展相應的文化活動。多數行政村及鄉鎮體育設施欠缺。無線覆蓋功率偏低,邊境很多村寨仍處于廣播電視覆蓋盲區;民語覆蓋工作實施進度緩慢,邊境地區少數民族看不懂電視、聽不懂廣播的現象仍然存在。群眾的整體文化素質不高,科技推廣難度大,科技人才缺乏。村鎮規劃滯后,社會事業發展和村鎮整治投入不足,生活消費基礎設施和公共設施落后,農村環境“臟、亂、差”突出。

(四)城市輻射帶動乏力

文山州城鎮化進程緩慢,城市帶動農村發展乏力。如表 3所示,2008年文山州城鎮化率為26.0%,“十一五”期間城鎮化率年均遞增僅為1.3%,與 2008年云南省城鎮化水平 33.0%相比,低 7個百分點。由于城鎮規劃滯后,城鎮體系布局不夠合理,城鎮產業發展不充分,以產業為核心架構的城鎮集聚功能缺乏,以城帶鄉發展能力弱。農村工業化水平不高,非農產業發展不足,鄉鎮企業和私營個體企業數量少、規模較小,從業領域較窄,產業鏈短,以城帶鄉、城鄉互動發展面臨很大困難。

(五)城鄉人均收入差距大

由于農村公共服務和社會保障不健全,勞動者素質偏低、科技意識淡薄,農村經濟發展積累少,發展后勁不足,增收渠道單一,農民持續增收難度大,城鄉人均收入差距很大。

雖然農民年人均純收入與城鎮居民年人均可支配收入是有一定差異的概念,但由于沒有可用于直接對比的數據,只好選此大致可反映城鄉人均收入的數據來進行比較。

從表4中可看出,文山州農村居民人均純收入與城鎮居民可支配收入的差距在不斷擴大,1990年二者相差 1102元,到 2009年相差 10821元,翻了9.8倍。城鎮居民可支配收入與農村居民人均純收入的比值從 2000年 6.02∶1下降為 2009年的 5.55∶1,雖然表現為城鄉差距縮小趨勢,但進度緩慢,期間曾出現反復,說明農村居民持續增收非常困難。

表4 文山州農村居民人均純收入與城鎮居民可支配收入的比較

表5 2008年文山州城鄉差距與云南省、全國情況的對比

從表4、表5中可以看出,雖然文山州的城鄉收入差距呈現縮小趨勢,但與全省、全國的情況比較起來,差距還很大。以 2008年的情況為例,農村居民人均純收入與城鎮居民可支配收入的比值,文山州為 1∶5.89,云南省為 1∶4.27,全國為 1∶3.31,文山州的比值比云南省高 1.62,比全國高 2.58。這說明文山州城鄉差距遠遠大于全省、全國城鄉差距的平均數。

從表6中可以看出,文山州農民人均純收入與云南省、全國的比值,1990年為 1∶1.08∶1.39,2000年為 1∶1.55∶2.35,2009年為 1∶1.42∶2.12, 從比值上看,似乎近 10年文山與云南、全國的差距變化不大,其實由于每年基數不斷增大,文山與全省、全國的實際差距在不斷擴大。以 2000年、2009年為例,文山與云南的比值分別為 1∶1.55和1∶1.42,比值呈下降趨勢,實際相差分別為 521.6元和 990元,相差 1.898倍;文山與全國的比值分別為 1∶2.35和 1∶2.12,實際相差分別為 1296.4元和 2668元,相差 2.058倍。這說明,文山州的農民人均純收入在“十一五”期間年均遞增已達 14.5%,但由于起點低,基數小,要追上全省、全國的平均水平,還有很長的路要走。

表6 文山州與云南省、全國農民人均純收入對比表

表7 2008年文山州各縣 (市)經濟發展情況比較

與城鄉差距緊密聯系在一起的還有地區差距。從表7中可以看出,文山州內縣 (市)域經濟發展總體水平不高,差距甚大。以 2008年為例,擇最優與最差相比,在人均地區生產總值上,文山市是廣南縣的 3.99倍,財政收入文山市是西疇縣的 12.55倍,農民人均純收入文山市是西疇縣的 1.41倍。發展快的地方得益于城市和工業的發展,發展慢的地方受累于農業農村的滯后,導致地區差距大的根本原因還在于城鄉的差距大。

由以上分析可見,文山州由于改革開放起步晚,地處偏遠地區,目前城鄉差距很大。農業基礎設施仍較薄弱,產業化水平較低,農村貧困面大,農民持續增收困難;工業總體上處于工業化初期向中期發展的過渡階段,離完成工業化還有相當長的路要走,經濟增長的質量和效益還不高,節能減排壓力大,加快經濟結構調整和轉變發展方式的任務還很繁重,工業反哺農業困難;縣 (市)域經濟發展總水平不高,縣 (市)域間差距呈進一步擴大之勢,城鎮化水平低,以城帶鄉能力弱;就業和社會保障壓力在不斷加大,統籌城鄉經濟社會協調發展任重道遠。

二、文山州統籌城鄉協調發展有利條件分析

經過多年努力,文山州經濟社會發展已邁上了新的臺階,為下一步在更高層面和全州范圍內統籌城鄉協調發展奠定了基礎。

(一)綜合實力不斷增強

從表1中可知,文山州 “十一五”期間全州地區生產總值逐年穩步遞增,年均遞增 13.1%。全州經濟平穩發展、社會和諧進步、民族團結和睦、邊疆穩定安寧、人民安居樂業,為統籌城鄉協調發展提供了有利的經濟基礎和社會環境。

(二)區位優勢日益凸顯

文山與越南接壤,國境線長 438公里,有 1個國家級口岸,2個省級口岸及 24條邊境通道。文山普者黑機場已建成通航,衡昆高速以及正在建設的云桂鐵路橫貫全境,云南省出海最近的港口——富寧港正在建設。文山作為云南通往東南沿海地區和東南亞的重要通道,隨著區域合作的深入推進和交通基礎設施的日益改善,正從昔日封閉的邊疆轉變成云南省對外開放的前沿。日益顯現的通道經濟優勢為統籌城鄉協調發展提供了良好的契機。

(三)民族文化知名度大幅提升

大型壯族電視系列片《麗哉勐僚》制作播出,在“中國—中山第二屆國際紀錄片周暨第五屆紀錄片國際選片會”上榮獲金獎,并入選德國 “自然視界”電視節和英國自然電視節;電影《阿峨之戀》成功上映;丘北縣普者黑 “花臉節”、馬關民間藝術節、富寧野釣大賽越辦越紅火;《云南富寧壯族坡芽歌書》正式出版發行,坡芽歌書在海內外引起極大關注;坡芽山歌隊 (坡芽組合)作為云南省代表之一參加第十四屆 CCTV全國青歌賽團體賽并榮獲三等獎,坡芽組合的獨特唱腔、完美演繹受到國家文化部領導及專家的高度贊譽……州域內特色民族文化在國內外廣泛傳播,影響力不斷提升,為構建城鄉聯動產業提供了富饒的資源和載體。

(四)工業化進程步伐加快

從表1中可以看出,近 5年來,文山州國民經濟快速增長,產業結構進一步優化。第一產業比重逐步降低,第二、三產業比重穩步上升,經濟發展由工業化初期向中期過渡,工業經濟主體地位越顯突出。統籌城鄉協調發展的后勁支撐已具備良好的發展態勢。

(五)特色生物產業初步構建發展格局

引進云南白藥集團公司、天津天士力集團公司等知名企業進入文山開發特色生物資源,支持本地農業龍頭企業不斷發展壯大。2009年新認定州級重點龍頭企業 16戶,經國家和省、州認定的龍頭企業總數達到 45戶。木本油基地建設扎實推進,畜牧業穩步發展,現代煙草農業建設不斷加大力度,三七、辣椒、油茶、烤煙、八角、草果等特色作物的種植與開發已初步構建起產業發展格局,為推進統籌城鄉協調發展開啟了路徑和方向。

(六)處于歷史最好發展機遇期

2009年,國家主要領導人批示要加大力度扶持文山州境內的“僰人”和“山瑤”加快發展;2010年 1月 1日,中國—東盟自由貿易區在廣西南寧建成,日益凸顯的區位優勢為文山的發展提供了廣闊的舞臺;2010年國家開始實施新一輪西部大開發……隨著外部環境的有利變化,國家及省級政府大力開發、扶持政策的不斷推出,文山步入最好的歷史發展機遇期,這為文山州統籌城鄉協調發展提供了難得的機遇和支持。

三、統籌文山州城鄉協調發展的工作思路

統籌文山州城鄉協調發展,要以夯實基礎作支撐,以基本公共服務均等化為突破口,圍繞建設云南面向泛珠三角和東盟開放新高地的目標,充分利用經濟大通道優勢,加快生物資源、新型冶金化工、現代商貿物流、旅游休閑度假“四大基地”建設步伐,加快民族團結進步示范區建設,優化城鄉產業結構,壯大城鄉經濟實力,構建城鄉統籌、科學發展、社會和諧的新體制。在統籌協調中應堅持以下工作思路。

(一)要統籌規劃,科學布局

凡事預則立。規劃是各項事業科學發展的前提,要高度重視統籌城鄉協調發展規劃的制定和實施,確保規劃的科學性和嚴肅性。按照“統一規劃、突出重點、整體推進”的要求,對全州的產業布局、城鎮布局進行科學合理規劃,著力解決村鎮分布散、產業集聚度低、農業集約發展滯后的問題,建立有序合理、功能耦合、城鄉一體的生產力布局和產業結構體系,構筑層次清晰、功能明確、布局合理、聯動發展、設施共享的城鄉發展空間,形成以城市為龍頭、城鄉聯系、鏈條緊密、互動共促的產業集群和城鄉經濟圈。在具體實施中,應圍繞推進主體功能區形成,打破行政區劃,確定區域開發重點和特色,以云桂鐵路、衡昆高速、普者黑機場、富寧港、天保口岸等交通運輸主干線為依托,以文硯丘城市群為主要聚集區域,組織編制并實施《“文硯丘”城市群規劃》、《文山州域內云桂鐵路沿線城鄉經濟社會發展規劃》和《文山州域內邊境一線城鄉經濟社會發展規劃》。要按照城鄉一體化目標,統籌編制域內城鎮發展規劃、新農村建設規劃、鄉村建設規劃等。應盡快編制完成并實施《文山州域城鎮體系規劃》,圍繞特色產業、資源優勢和固邊守疆的需要,重點規劃建設一批層次分明、功能突出的特色鄉鎮和農村中心村,以便有計劃有步驟地引導各類企業和人口向城市群、重點縣 (市)域和中心鎮集聚,構建城鄉聯動、布局合理、協調共享的城鄉發展空間。

(二)要加大投入,夯實基礎

按照整合資源、反哺農村、集中財力、支持農業、廣開渠道、增加收入的要求,采取財政投入、爭取專項資金和激活社會資金等多種方式,多渠道籌集城鄉一體化建設資金。大力加強農村基礎設施建設,著力解決住房難、上學難、看病難、飲水難、用電難、行路難等農民群眾的生存發展難題,為農民群眾致富增收、縮小城鄉差距打牢發展基礎。加強銀政、銀企合作,積極推進投融資機構資源整合,做大做強政府投融資平臺;積極發展新型農村金融組織,支持、鼓勵各類企業、社團參與創辦小額貸款公司、農村金融合作社和村鎮銀行;探索農村產業貸款擔保、貸款抵押的新方式;加強農村互助基金發放和管理工作,完善農民群眾融資發展平臺。學習借鑒溫州市推行的 “農房抵押貸款”②和陜西省實行的“銀保富”③項目模式,積極破解農村、農業發展中的融資難題。按照“城市現代化、農村城鎮化、城鄉一體化”的基本思路統籌城鄉基礎設施建設,推進重大基礎設施項目建設,加強重點水利工程建設,優化水利工程布局,確保工農業發展用水安全,切實解決農村人口的飲水困難。大力推廣使用沼氣、太陽能、風能、小水電等可再生能源技術,形成清潔、經濟的農村能源體系。加快農村客運站點建設,構建農村“路、站、運、管、安”五位一體的交通網絡。加強“數字鄉村”的應用和管理,推進信息進村入戶,改變山區信息不暢的狀況。加快農村教育、醫療、衛生、文化、廣播電視等社會事業的發展步伐,逐步實現城鄉基本公共服務配置均等化。

(三)要深化改革,破解難題

強化政府統籌的主體作用,圍繞打破城鄉二元分化格局,積極探索推進戶籍制度改革、農村產權制度改革和農村社會保障制度改革,突破戶籍、土地、公共服務、社保、就業等體制機制性障礙;充分發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用,運用市場機制開發資源、籌集資金,構建有利于城鄉人口和生產要素合理流動的新機制,實現城鄉權利平等。學習借鑒成都經驗,實行以土地確權為主題的農村產權制度改革“還權富農”④,即通過開展農村集體土地和房屋確權登記,創新耕地保護機制,推動土地承包經營流轉,推動農村建設用地使用權流轉和農村房屋產權使用權流轉,落實農民的財產權益,促進農村生產要素的流動,推進農業產業化進程,解決農民就業和養老的問題。學習借鑒成都城鄉戶籍一元化⑤的做法,實現不管是城里人還是農村人,都可以在全市范圍內自由遷徙自己的戶口,把農民由一種身份,變成了一種職業。把平遠地區、老山片區民族團結進步示范區創建同時列為文山州統籌城鄉協調發展的試點,積極探索邊疆民族貧困地區推進統籌城鄉協調發展的體制機制改革路徑,把統籌城鄉協調發展與推進民族團結、鞏固邊疆安定有機結合起來。

(四)要做強特色,推進轉型

要依托特色生物資源、礦產資源、民族文化資源、自然風光以及特殊的區位優勢和便利的交通條件,在“四大基地”建設中大力推進城鎮化進程,提高城鎮化水平,充分發揮城 (鎮)集聚、輻射作用;在“四大基地”建設中著力推進經濟發展方式轉型,推進社會主義新農村建設及農業產業化進程,加快農業、農村現代化建設,實現城鎮與鄉村之間的雙向聯動發展。針對城鄉產業聯系不緊密的矛盾和問題,統籌考慮農業、工業、旅游業、交通運輸業和商貿流通業及其他服務業。增強城鎮對農村、二三產業對一產業的帶動作用,依托農業興辦工業、著眼工業調整農業,形成城鄉分工合理、產業聯系緊密、區域特色鮮明、基礎設施共享、生產要素和自然資源稟賦得到充分利用的產業空間布局。在實施方法上可借鑒成都的做法:三個集中聯動推進三化⑥——通過工業向集中發展去集中,聯動推進新型工業化,從而引導農民分層次向城市、城鎮、農村新型社區集中,聯動推進新型城市化,進而通過引導農民土地的流轉,進行規模經營,集約經營,聯動推進農業現代化。

注 釋:

① 文中出現的各統計表中的數據源自:《云南年鑒 (2009)》云南年鑒社,2009年 9月第一版;文山州統計公報,文山州統計局網站,http://dh.xxgk.yn.gov.cn/canton_model17/newslist.aspx?classid=124907;中國統計信息網 http://tjcn.org/tjgb/201001/3009_3.html。

② 見新華每日電訊 7版,《溫州農房抵押貸款“破冰”,喚醒“沉睡的資產”》,http://news.xinhuanet.com/mrdx/2009-04/10/content_11162948.htm

③ 見新理財 (政府版),2009年第 5期,《陜西“銀保富”首創“農戶 +財政 +保險 +銀行”模式,政策性保險抵押成為農戶融資的新籌碼》,http://www.xinlicai.com.cn/zf/dispart.asp?id=1231.

④ 見四川新聞網 -成都商報《本月底成都完成農村產權制度改革確權頒證》,http://www.sina.com.cn??2010年06月 08日。

⑤ 參見中華人民共和國國家發展和改革委員會網站,《成都市公安局關于推行一元化戶籍管理制度的實施意見》,http://www.sdpc.gov.cn/tzgg/dfgg/t20070111_110132.h tm

⑥ 參見成都晚報《統籌推進“三個集中”大力推動“三化聯動 ”》,http://news.QQ.com,2008年 03月 08日。

[1] 云南省統籌城鄉協調發展總體規劃 (2009-2020年)[EB/OL].http://xxgk.yn.gov.cn/canton_model44/newsview.aspx?id=1200077,2010-02-02.

[2] 云縣推進城鄉統籌協調發展規劃 (2009-2020年)[EB/OL].http://www.ynf.gov.cn/uploadfile/document/20100202103703264.doc,2010-03-17.

[3] 趙俊臣,等.云南省城鄉統籌研究報告 [EB/OL].http://www.xslx.com/Html/jjlc/200604/9189.html.