文山市農村土地規范流轉問題研究

楊祖林

(文山市農業局辦公室,云南文山 663000)

黨的十七大報告指出:堅持農村基本經營制度,穩定和完善土地承包關系,按照依法自愿有償原則,健全土地承包經營權流轉市場,有條件的地方可以發展多種形式的適度規模經營。為深入了解文山市農村土地流轉中存在的問題,進一步強化農村土地承包經營權流轉規范管理和組織服務工作,提高土地資源利用率,促進農村剩余勞動力轉移,增加農民收入,市委、市政府組成了調研組,對進一步規范文山市農村土地經營流轉制度進行了調查研究,提出了一些切實可行的對策和建議,對進一步規范文山市農村土地經營權流轉,促進農業產業結構調整和農民增收具有一定的指導意義。

一、基本概況

(一)文山市市情概要

文山市境位于云南省東南部,地處北緯 23°16′～23°44′、東經 103°43′～104°27′之間。北回歸線橫穿市境,東北部與硯山縣接壤,南部與馬關縣毗鄰,東南部與西疇縣相接,西部與紅河州蒙自市連接,并與屏邊縣一河 (那么果河)相隔。最高海拔2991.2米,最低海拔 618米。市境分為西部高山峽谷區、西部邊緣中山區、北部低山丘陵區、東部中山區、南部中低峰叢區、西南邊緣陡坡峽谷區、中南部中山區、中西中北部中低山區八大類不同類型的山嶺地區。盤龍河從西北流向東南,斜貫全境,市境隨盤龍河及其支流形成兩側高、中間低的走廊地形,全市山地與壩子總面積之比約為 9∶1(其中:山地面積 2679.47平方公里,壩子面積 297.72平方公里)。全市轄 7鄉 8鎮、137個村民委員會 (社區)。共有耕地面積 41萬畝,其中田 10.7萬畝,地30.3萬畝。山區半山面積占 80%以上,是典型的山區農業市。[1](P1-3)2008年,全市總人口 45.1萬人,地區生產總值 74.3億元,財政總收入 7.5億元,地方一般預算收入 4.4億元,農業總產值 13.5億元,工業總產值 58.8億元,固定資產投資 43.4億元,農民人均純收入 2476元,城鎮居民人均可支配收入12740元,人均有糧 355公斤。[2]

(二)文山市農村土地流轉的發展歷程

1978年隨著全國開始實行家庭聯產承包責任制,文山市于 1980～1982年之間開始推廣家庭聯產承包責任制,實現了農村土地所有權與使用權的分離,家庭聯產承包責制對促進農業和農村經濟的發展起到了巨大的激勵作用,但隨著激勵作用的逐漸釋放,家庭聯產承包責任制的弊端也逐步顯現,出現了農業生產經營組織化程度低,農產品市場體系不健全,農業生產發展方式依然粗放,農業基礎設施和技術裝備落后等問題。從 20世紀 80年代中后期農村開始出現了自發性土地流轉,即土地使用權的流轉,形式為代耕、換耕、出租,特別是 1987～1989年,由于我市三七價格不斷攀升,以出租形式的土地流轉面積大幅增加,但自 1989年三七價格回落后,又大幅降低。自 2000年以來,我市農村土地流轉數量逐年增大,規模呈上升趨勢 (據統計,2000年全市土地流轉面積為 400畝,2008年土地流轉面積 14311畝,凈增 13911畝)[3],并出現了轉包、轉讓、出租、互換以及公司加農戶等多種土地流轉形式。這一階段的土地流轉主要是農民自發流轉,表現出規模小、土地分散、期限較短、效益較低等特點。2008年 10月 9日到 10月 12日,十七屆三中全會召開,審議通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》,指出:加強土地承包經營權流轉管理和服務,建立健全土地承包經營權流轉市場,依照依法自愿有償原則,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權,發展多種形式的適度規模經營。新的土地流轉政策為農村土地經營權規范流轉提供了強有力的支撐。

(三)文山市農村土地流轉現狀

文山市從 1983年第一輪農村土地承包工作結束至今的 25年中,全市農村土地承包經營權流轉面積累計 7萬畝左右,占總土地承包面積的 6.7%,涉及農戶 11000余戶,占總承包農戶數的 18.8%。其流轉形式主要有以下幾種:一是出租。外出務工或經商的農戶,將承包的土地部分或全部出租給親友、鄰居,只享受惠農補貼,這種形式大都是雙方交涉的口頭協議,一般一年一定,未經發包方認可并且未辦理任何轉讓手續;二是轉包。這種形式是原承包戶將承包地全部或部分轉包出去。轉包的權利和義務由雙方議定或請中介人鑒證達成協議,多為口頭協議,少數有書面協議,但也沒有經過發包方的認可,也是一年一定一結算;三是互換或對調。這種形式主要表現在戶與戶之間為方便耕作或防止牲畜踐踏,將原承包地塊互換或對調,互換或對調條件及補償等事宜,由雙方協商達成協議,但原承包關系不變;四是租賃。這種形式是承包戶將承包地租賃給本村本組農戶或本村組以外的單位和個人用于開發性生產,承租方一次或分年度付給出租方租賃金。我市農村土地流轉的主要成因有以下幾個方面:一是承包者外出務工,不能經營土地;二是勞動力進城經商,不便經營土地;三是種植效益不高,不想經營土地;四是為了方便生產,需要調整土地。這些原因雖然各有不同,但有一個共同點,都認識到土地是農民的基本生產資料,是最可靠的生活保障和生產條件。因此,不愿放棄承包權,只愿出讓經營權。

二、文山市農村土地流轉存在的問題

(一)土地流轉區域分布不平衡

隨著農村經濟的不斷發展,全市區域性差異也在不斷擴大,由于不同區域的農業資源條件和社會經濟水平各不相同,不同區域農村土地流轉的規模和形式也各不相同,呈現明顯的區域分布不平衡態勢,城區、郊區、鄉 (鎮)政府所在地的土地流轉速度相對較快,偏僻的鄉村流轉速度緩慢甚至沒有流轉,嚴重影響了農村經濟的發展。如開化鎮、馬塘鎮、德厚鎮等鄉 (鎮)土地流轉較快,壩心鄉、新街鄉等鄉 (鎮)土地流轉較慢。

(二)對土地流轉認識不夠,土地流轉緩慢,規模流轉土地難度大

由于文山市還屬于欠發達地區,農民群眾的文化水平普遍較低,對新知識接受程度較弱,習慣于經營土地生存,擔心土地流轉后失去生活的保障;外出務工、經商的農民,也是把土地作為今后回鄉養老的“退路”。在土地流轉過程中時有糾紛發生,給部分農民群眾造成了不小的心理負擔而心有余悸,從而導致目前仍有部分農戶不愿意進行土地流轉,使全市土地流轉速度緩慢。據農經年報表統計,2003～2008年文山市農村土地經營權流轉面積累計達 57001畝,約占全市農戶總承包面積 370722.2畝的 15.4%,這就說明了文山市土地流轉的步伐明顯不適應現代農業發展的需求。農村土地使用權的流轉基本上是承包者與受讓方私下相互協商,自發流轉,大多是對于部分零星土地的自發調整,面積較小、分布零散,沒有形成規模化、產業化的土地流轉,流轉效益不明顯,導致土地資源優勢得不到充分發揮,規模流轉土地難度較大。

(三)土地流轉程序、合同不規范,糾紛時有發生

由于農村土地流轉基本處于自發狀態,目前,政府和有關部門缺乏專門針對土地流轉的政策指導,導致在當前的土地流轉中缺乏有效的監督和指導,使土地流轉處于不規范狀態,土地流轉糾紛時有發生。其主要表現在:一是流轉協議條款不齊全,雙方權利義務不夠明確,當事人大多屬于私下協商,沒有到村委會進行備案,互換、轉讓等流轉形式未辦理農村土地承包經營權證變更登記手續。二是流轉合同內容不完備,條款過于簡單,對雙方權利義務的轉移規定不清,對流轉的承包土地面積、四至界限、期限、要求約定不明確甚至前后矛盾,在履行中雙方理解發生分歧而發生爭議。

(四)農業生產投資周期長、見效慢、融資難

農業問題實質上是一個弱質產業問題,作為自然生產與社會再生產相互交織的過程,農業的弱質特征是一個全球性的問題,主要表現為兩個方面:一是同二、三產業相比,農業投資周期長,資金周轉慢,比較效益低,投資于農業的生產要素一般難以達到社會平均利潤和平均報酬,農業的盈利水平長期處于偏低狀態。二是農業受氣候條件和其它自然力因素的影響極大,生產過程中不確定因素較多,農業生產效益的弱質性、易損性要求有外部力量的扶持甚至救助。

(五)土地流轉信息不暢,缺乏相應的服務機構

由于土地供求信息網絡尚未形成,缺乏一個連接流轉雙方的中介服務機構,供需雙方的信息不能得到有效溝通,使流轉受阻。而農民往往處于信息不對稱的劣勢,從而對市場行情不能充分把握,導致流轉價格不能真實反映土地的價值,造成土地流轉市場的價格混亂,延緩了土地流轉的進程,在一定程度上制約了農村經濟的發展,影響農民增收。

三、促進文山市農村土地規范流轉的對策和建議

(一)加強宣傳,提高認識

要把宣傳《農村土地承包法》作為一項長期任務來抓,不僅要使廣大農民群眾明白土地承包經營權流轉的方式、原則和程序,還要使他們明白推進土地承包權流轉,有利于優化土地資源配置,解決耕地零散分割、規模過小問題,提高土地經營效益;有利于促進農業結構戰略性調整和連片開發,實行農業的規模化、集約化經營和專業化生產;有利于改變傳統農業生產方式,提高農業效益和市場競爭力;有利于土地、資金、技術、勞力等生產要素的優化重組;有利于推動農村勞動力轉移,加快城鄉一體化建設,實現城鄉統籌發展。

(二)試點先行,逐步推進

根據我市土地流轉現狀,結合中央、省、州相關文件精神,市政府應盡快開展土地流轉試點工作,選擇具有代表性的鄉 (鎮)作為試點。通過試點工作的開展,總結經驗,研究制定《文山市農村土地承包經營權流轉管理辦法》,對全市的土地流轉工作進行規范,并逐步在全市進行全面推進。通過土地的規范流轉,使我市農業產業結構得到進一步調整,不斷推進全市現代農業的建設,達到農業持續增效、農民持續增收的目的。

(三)建立機構,強化職能

為切實加強對農村土地流轉工作的領導,應成立農村土地流轉領導小組,領導小組下設辦公室和指導中心,負責全市農村土地流轉的總體協調、全面監督、制定扶持政策、進行業務指導等工作。各鄉 (鎮)也需成立相應的機構,落實專職人員,切實履行職責,搞好土地流轉的中介、協調、信息發布、業務指導、政策咨詢、統計和檔案管理工作。建立以經管部門為依托,農業、林業、國土、水利等相關部門參與的土地流轉中介服務機構,實行緊密型組合、市場化運作、科學化管理,為土地流轉創造更加廣闊的服務空間。同時,作為土地發包方的村民小組要積極做好土地流轉合同指導工作,并為采取轉讓方式流轉土地使用權的雙方辦理好合同簽訂、終止和續簽手續。繼續做好全市補發農村土地承包經營權證后續工作,根據《中華人民共和國農村土地承包經營權證管理辦法》和云南省有關文件精神,建立和完善土地流轉登記備案制度,及時辦理申請、登記、備案等手續;建立土地流轉檔案管理制度,落實專人負責土地流轉資料的收集、檔案管理等工作;建立土地流轉糾紛信訪制度,做好來信來訪和案件糾紛的調解處理工作。

(四)堅持原則,規范管理

一是堅持穩定農村土地基本經營制度的原則。土地是農民賴以生存的基本保障,落實農村土地承包經營權是實現農村土地依法流轉的基本前提。為此,應全面落實農村土地承包法律法規和政策,妥善解決土地糾紛和遺留問題,依法完善農村土地二輪延包和補發農村土地承包經營權證工作;二是堅持依法、自愿、有償、規范、平穩的原則。始終做到以《農村土地承包法》和中央、省、州的有關法律法規為依據,以農戶自愿為前提,以雙方協商為基礎,規范流轉行為,達到“雙贏”效果,促進農村社會和諧穩定和經濟發展;三是堅持土地向規模集中發展的原則。在土地流轉過程中,應始終把實現土地適度規模經營,提高土地資源的利用率和產出率作為農村土地流轉的出發點和落腳點,積極探索龍頭企業帶動型、主導產業帶動型、合作組織帶動型、集體經濟帶動型、流通市場帶動型、種養能手帶動型等六大規模經營模式,推進農村土地規模經營,集約利用;四是堅持不改變農業用途的原則。嚴格執行耕地保護政策,確保現有耕地和基本農田總量不減少,用途不改變,質量不下降。

(五)因地制宜,分類指導

農村土地承包經營權流轉工作涉及面廣,政策性強,關系到廣大農民群眾的切身利益和農村改革、發展、穩定的大局,各級各相關部門必須高度重視,因地制宜,分類指導,把這項工作作為農業農村工作的一項重要內容列入議事日程,切實加強領導。制訂并落實好推進農村土地承包經營權流轉的政策措施。農業行政主管部門和鄉 (鎮)政府要切實承擔起農村土地承包經營權流轉的指導、協調、管理職能,強化農村經營管理隊伍建設。各相關部門要從有利于農業產業化發展進程,有利于農村土地資源優化配置,有利于農業增效、農民增收,有利于推進現代農業建設出發,各司其職,通力協作,共同做好農村土地承包經營權的流轉工作,為加快推進農村土地承包經營權流轉創造良好的外部條件和政策環境。

(六)整合資源,完善服務

市政府應充分整合資源,完善服務,在依法、自愿、有償的基礎上建立健全土地承包經營權流轉機制,在穩定農村土地承包關系的基礎上,鼓勵土地使用權的流轉與集中。一方面要注意土地使用權的流轉與集中,并認識到其前提是以農民自覺自愿為基礎,決不能強迫農民;另一方面在土地使用權的流轉與集中的過程中要注意保護農民的權益,以利于提高農業生產效率,增加農民收入,使農村經濟體制改革得以順利發展。盡快制定出臺《文山市農村土地承包經營權流轉管理辦法》,指導農戶按照“依法、自愿、有償”的原則進行土地承包經營權流轉,規范流轉行為,切實維護農民的流轉收益。

(七)創新機制,促進發展

一是創新土地流轉方式。隨著經濟社會發展、農村稅費改革的推進和農民思想觀念的不斷轉變,傳統的農戶間代耕、無償轉包、倒貼轉包等土地流轉方式越來越難以實行。而應從當前經濟發展的實際出發,及時調整政策導向,探索并創新流轉方式,促進土地規模經營持續增長。如可引導農民對土地經營權實行“分時承包” (針對我市水稻種植以單季稻為主,土地利用季節性強的情況,各鄉鎮可探索“分時承包”,即季節性流轉的辦法,讓農民在某一季節把土地流轉出來,實現季節性規模經營),“委托代管” (在外出人口多、留下閑置土地多的村,由市、鄉鎮、村牽頭成立承包土地代管中心或托管流轉中心,聯系土地出租方和承租方,從中起到橋梁和紐帶作用,促進土地流轉。市、鄉一級設立土地信托 (托管)服務中心,村一級由村經濟合作組織具體負責土地信托 (托管)服務),“股份合作”(由村集體將農戶土地承包權量化入股,土地由村統一經營或發包給企業、種植大戶經營,村集體按股份將土地經營所得在年終進行分配)。二是積極引導經營主體的多元化。大力引導各類組織和個人參與土地流轉,促進流轉主體多元化,使土地流轉從以前單一的農戶之間的流轉向農業企業、工商企業、科技人員、種植專業大戶等參與流轉轉變。三是制定政策激勵機制。為加快推進土地承包經營權流轉,政府應著力從政策激勵上營造良好的土地流轉氛圍。從政策、資金等方面對土地流轉效果好,農民增收明顯的單位和個人給予支持和鼓勵。

[1] 文山市委辦公室.文山縣概況[Z].2007.

[2] 文山市統計局.文山縣經濟和社會發展統計年鑒(2008)[Z].

[3] 文山市農村經濟經營管理站.文山縣農業農村經濟經營管理報表(2000-2008)[Z].