十二五難在哪

岳 生

定于10月召開的中共十七屆五中全會，一項重要議程是，研究關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議。此前，涉及“十二五”規劃的各領域課題研究、調研及部委討論已進行一年有余。

關鍵細節尚未揭曉，但新一輪規劃的主基調已浮出水面。8月28日，國家發展和改革委員會副秘書長楊偉民公開表示，“十二五”規劃總的方向就是加快轉變經濟發展方式。

在轉型的關鍵時期，“十二五”規劃將如何繪就中國經濟和社會發展的巨幅藍圖?細心的觀察者仍能發現，未來五年，在落實科學發展觀導向下，中國將以發展方式轉變和經濟結構調整為主軸，力求保持經濟平穩較快發展，擴大國內消費需求，加快產業結構優化升級，提高自主創新能力，促進城鄉統籌和區域協調發展，推動節能減排和環境保護，實現經濟與社會全面、協調和可持續發展。

十一五并不樂觀

2010年可以說是中國經濟發展的一個重要年份，它是考驗中國經濟走出危機，能否從政策性反彈進入實質性經濟反彈的轉折年份。更重要的是，它既是中國十一五規劃落實的最后一年，也是制訂十二五規劃的起始年。因此，客觀地評估中國十一五規劃的執行與落實，將是十二五規劃制訂的基礎。

實事求是地看，如果僅圍繞增長指標和數字，即使存在金融危機的沖擊，十一五規劃的落實，應當完全不存在問題。但是，從十一五規劃的總體思路科學發展，轉換經濟發展模式方面衡量，則現實狀況并不樂觀。

“十一五”規劃共提出了22個可量化的經濟社會發展指標，用于評價經濟增長、經濟結構、人口資源環境、公共服務人民生活四方面的進展。其中，用于判斷經濟增長的兩個目標，即年均GDP增速和人均GDP增速，表現最為搶眼，已提前一年順利達標。然而，用于判斷經濟結構調整的四個預期性指標，則有可能無法達到。

譬如，服務業增加值占GDP比重，2009年末只達到42.6％，離預期目標43.3％還有差距。而用于反映技術創新能力的研究與試驗發展經費占GDP比重，2009年達到1.62％，雖為近年來的高點，但仍低于“十一五”規劃中2％的目標。城鎮化率雖在“十一五”期間達標的可能性較大，但由于戶籍、子女教育等體制障礙，進城務工人員仍難以成為市民。

轉變經濟發展方式的提法不新，如果從1982年首次提出“把中國的經濟發展轉到效益提高的基礎上”算起，至今已經28年70但是，轉了這么多年，結果并不理想。按照吳敬璉先生的說法，“九五”期間有一點進展，“十五”計劃期間卻出現了逆轉，進入21世紀，中國的城市化和重化工業化，離轉變發展方式的目標越來越遠。

舊模式遇阻

“十一五”期間繼續提轉變發展方式，宏觀調控、節能降耗等目標都在朝這個方向努力，但經濟進入快速增長周期，以及2008年金融危機后的全球刺激措施，使得中國轉變發展方式的努力再度遇阻。只要一提“保增長”，中國的發展方式問題立刻死灰復燃。

那么，這個老問題在“十二五”就會不同嗎?中國經濟發展的方式現在已是不能不改了——中國面臨的資源環境壓力、能源壓力都到了空間嚴峻的地步，一系列與粗放發展相關的社會問題在國內此起彼伏，社會保障與公共服務的欠賬已到了不能不還的時候，以不斷壓低成本為賣點的低端“世界工廠”模式似乎也走到了盡頭，中國在從溫室氣體排放到人民幣匯率問題等廣泛的領域遭到國際壓力。這一切使得中國轉變經濟發展方式的壓力空前嚴峻。

如果2011－2020年能源消費總量按年均增長4％進行估算，比較有可能的是2020年能源消費總量將達52億噸標準煤。這遠遠超過我國資源和生態環境所能承載的極限。美國足當今世界第一耗能大國，2006年的能耗總量為33.3億噸標準煤。按照國內日前的勢頭，我國將在2010年就要超過美國成為世界第一耗能大國。然而，且不說溫室氣體排放所面臨的巨大壓力，從資源供應、環境容量、生態退化、能源安全來說，這個能耗總量是我國的土地所無法承受的。

我國能耗總量的迅速增長，主要是由重化工業、基礎設施、房地產、高耗能和低端產品的對外加工出口等發展的強烈“沖動”所引起的。建材和建筑耗能占我國總能耗的50％以上。

中央和地方對GDP增長的驅動力；地方政府政績，城市建設和財政投入的驅動力；以及大利益集團擴張的驅動力，這三大驅動力猶如“脫韁野馬”，助長了我國的能耗總量的飛速增長，并居高不下。不采取強有力的措施抑制，后果不堪設想。

結構調整是突破口

如何實現轉變方式的目標?從目前形勢看，結構調整被確定為重要手段和關鍵突破口。中央高層曾多次談結構調整，國務院常務副總理李克強日前專門發表文章，系統分析了結構調整問題。文章指出，雖然中國經濟發展成就巨大，但經濟結構不合理的矛盾長期積累，付出了很大的發展代價，突出表現在需求結構失衡、供給結構不協調、要素利用效率低下、環境損害大、空間布局不夠合理等方面。

調整經濟結構既是當前的一項緊迫工作，又是一項長期戰略任務。可以相信，在“十二五”規劃的戰略目標中，保持經濟平穩較快發展和調整經濟結構將是重要內容。要指出的是，調整經濟結構被視為諸多問題的結合點和突破口，其關鍵在于，它在抑制一部分落后產能或產業的同時，也會鼓勵新產業的發展，它不是為了抑制經濟增長，而是通過調整來實現結構上的優化。

宏觀意義上的調整結構在產業和投資上都有重要意義。在金融危機之后，發達國家的經濟出現調整，這意味著中國經濟的外圍環境將面臨長期調整，中國政府必須想辦法刺激本地服務業，并設法增加國內消費。目前，調結構在“兩高”(高耗能、高排放)行業的調整中已經開始著手進行。決策層的意思是，“這方面動手越早、損失越小，動手越晚、代價越大”。因此，市場要對結構調整的長期性做好準備。

中國在經濟發展問題上面臨的形勢已經與過去有所不同。如果從利益集團的分析框架來分析中國經濟發展問題的基本利益格局，可以大致分為如下四個利益群體：中央政府、地方政府、企業和社會民眾。它們形成了“四層結構”，利益取向各不相同。

中央政府是當前階段經濟發展方式轉變工作的最大推動者。中央政府考慮的是全國一盤棋，要從經濟、社會、環境發展各個方面來平衡發展格局，平衡各方利益；地方政府是當前經濟發展方式轉變的最大阻力之一。他們關注的利益主要集中在短期政績和地方經濟利益；企業是環境污染和高耗能的制造者，也是經濟利益的創造者。在當前中國所處的轉型時期與快速發展時期，企業追求經濟利益而忽略企業社會責任的情況還相當普遍；而社會公眾則是環境污染的受害者，也是潛在的可持續發展理念的支持者。

也就是說，中國當前可持續發展推動者是中央政府，可持續發展推動中的主要阻力來自“地方政府+企業”的利益集團組合。

中央政府必須意識到，中國可持續發展觀念啟蒙時代已經結束，現在已正式進入到了利益博弈階段，可持續發展不再是技術、資金、運作是否到位的問題，而是制度能否變革的問題，是觀念能否完全轉變的問題。以“地方政府+企業”為代表的利益群體，也已經看到這個現實，并且在與中央進行公開博弈。利益博弈到了這個程度，可持續發展問題就不是簡單的環境保護問題了，而是一個政治問題。