住房公積金:重在擔保機制

陳 杰

近年來政府對住房問題重新調整了認識，城鎮住房保障有大幅度發展，公共投入增加迅速，但融資問題仍然沒有得到有效解決。由于中低收入居民，而公共住房的公益性與保障性注定r其投資必然是低收益甚至負收益，依靠現有的市場化融資手段顯然難以推進；因其數量之巨大，完全依托財政資金來承擔也不現實。可以說，如何為公共住房建設提供有效和長期穩定的融資，是除了在落實土地供應之外，困擾我國當前住房保障事業發展的最大瓶頸。

為此，政府對利用住房公積金閑置資金支持保障性住房寄予很高期望。2010年7月28日，住建部等六部委最終確定了北京等28個城市為利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點城市。

然而，根據住建部住房公積金監管司數據，2008年末全國住房公積金扣除使用后，銀行專戶存款余額僅為5616.27億元，扣除必要的備付資金后的沉淀資金為3193.02億元。由于“只能用一半”，總共可用1600億，未來預期增長也十分有限，所以這筆資金離住房保障投入總需求仍有較大缺口。同時，資金分散使用，規模經濟性差；且住房公積金管理中心作為事業單位來運作項目貸款，相關的風險控制尚不成熟，存在種種隱憂。

貸款擔保原理

現在公眾關注的焦點在于資金的安全。因此，有必要為住房公積金的建設貸款設立專用的擔保機制。

雖然說住房貸款可以有住房作為抵押品，看似風險已經得到規避，但住房貸款規模巨大，即使銀行這樣的專業金融機構，如果每次貸款違約發生后都實際親自去處理抵押品的封存與變賣，甚至為之專門設立落實抵押權機構，那精力牽扯過多，風險管理成本實在過大。尤其在我國，個人住房貸款出現違約時候，如果借款人只有一套自住房，銀行封存和變賣難度很大，違約損失很多時候難以全額追回。

貸款擔保制度的產生，正是為了去除放貸機構的這種后顧之憂，通過自身的專業化服務，來更全面保障放貸人貸款資金的安全如期回收。由于擔保機構以自身資金和信用作為保障，免除了原有抵押貸款模式下放貸機構的抵押權實現成本，貸款行為得到鼓勵，貸款資金的風險溢價要求降低，從而增進了全社會福利。

住宅貸款擔保體系是一些市場經濟成熟的國家在發展住宅產業的過程中，不斷總結經驗教訓，逐步建立和完善起來的。對于住房公積金這樣的非金融機構，限于機構性質和人員素質，對項目貸款風險管理運作十分不熟悉，更需要有擔保體系的保駕護航。

具體而言，我國可以借鑒成熟市場經濟國家如荷蘭、法國、美國、韓國、新加坡等對保障性住房投資貸款的公共擔保機制經驗。

財政擔保不可取

眾所周知，保障性住房盈利性差，租賃類型的保障性住房還面臨投資回收期長、利率與市場風險都較大的問題，而且保障性住房建設受政策影響大，地方政府的長官意志往往還會破壞本應有的貸款項目運作規律，所以如果沒有有效的風險控制與風險轉移機制，繳存人對公積金貸款的擔心是難以排除的。

有關部門對此曾經的回答是，地方財政會為住房公積金的保障性住房貸款做擔保。但實際上現行財經制度下，財政收入不可能為任何性質資金直接作擔保。因此，地方財政應嚴格遵守有關法律規定，停止對《擔保法》規定之外的貸款或其他債務承擔擔保責任。當然這份文件頒發后，還有不少地方政府在打擦邊球。但2010年6月10日國務院再次下發了《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》(國發[2010]19號)，明確要求，地方各級政府不得以財政性收入、行政事業等單位的國有資產或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔保。事實上，就連地方政府的公益性基本建設也基本都是用土地作抵押來從銀行融資。

就算可以擔保，不少地方財政負責累累，一旦出現壞賬，根本無力償付壞賬損失。再加上，在國內，住房公積金中心是依附于地方政府的事業單位，對地方政府根本沒有追索力，就連法院判決也不可能對地方政府產生實際有效的約束。所謂財政擔保，事實上無法操作。

利用好現有基礎

在住房貸款擔保這方面我國其實具有良好的基礎，如已經發展十多年、遍布全國的住房置業擔保公司，長期以來一直為住房公積金的個人貸款提供擔保服務，起到了很好的作用，尤其對商業資信評級較低的中低收入家庭獲得住房公積金和商業銀行按揭貸款幫助很大，通過提高他們的信用等級，增進了他們獲得貸款的使用機會。截至2009年末，全國70余家住房置業擔保機構通過公積金貸款擔保、住房商業性貸款擔保等，累計實現公積金貸款擔保余額3000億元，商業性貸款擔保余額1000億元。

但問題是，現在要向資金規模更大、運行更復雜、風險更難控制、壞賬更難處理的建設項目提供擔保，各地的住房置業擔保公司自身也存在一個如何改造和整合的問題。根據資料，注冊資本金在1億元以下的(其中大部分在1000萬－5000萬之間)擔保公司占比約為80.77％。資本金在1億－5億元之間的擔保公司在全國約占7.69％。而規模在5億元之上的擔保公司全國只有2家，分別為天津市津房置業擔保股份有限公司和上海市住房置業擔保有限公司，注冊資本金分別為6.5億元和6億元。由于缺乏有效的風險分散機制，現有住房置業擔保公司主要是以地域界限劃分經營范圍的行業格局，每家住房置業擔保公司只是在注冊地開展業務，容易受到區域性房地產金融市場波動影響，市場風險過于集中。雖然2009年后有了長三角住房擔保置業行業聯系會議這樣的組織，但總體上跨區域合作還處于較低的合作水平。

在過去十多年，我國的住房公積金制度與置業擔保制度雖然也存在交叉和合作，但基本保持平行和獨立的發展。特殊經濟周期中，住房公積金個人貸款的超低違約率和超高安全性，使人們暫時忽視了住房貸款的風險，以為住房貸款擔保是可有可無的。然而當住房公積金進入到住房建設領域后，風險控制的要求必須要有完善和成熟的擔保機制保駕護航。

除了住房公積金外，現在政府還開始鼓勵企業中長期債券、保險資金、信托資金和房地產信托投資基金等融資方式支持保障性住房建設，但如果沒有成熟的擔保機制作為后盾，這些資金都是很難實際進入保障性住房領域。

從國際經驗看，盈利性差、風險性高的公共住房建設貸款十分需要有專門的獨立的擔保機制給以配合和支持，控制風險和轉移風險，否則將很難可持續發展。就算勉強運行，也會消耗大量的公共財政資源。為此，加快設立公共住房的擔保機制迫在眉睫。