從量基礎說

武根啟 劉長河

“從量計征”問題多

現行“從量計征”資源稅的征繳模式，由于經濟形勢、市場因素的變化，以及計征方式自身的局限性，導致資源稅稅收政策無論是征收范圍，還是征收方式都已不能滿足當前經濟形勢發展的需要。

是現行資源稅征收范圍窄。目前我們國家資源稅的征收范圍，只是對原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色及有色金屬礦原礦和鹽等7種資源征收資源稅，像草原、森林、水資源、灘涂、河流、海岸線等許多資源還都沒有納入征繳范圍。因此，無論是從保護環境、保護資源來講，還是合理利用、科學利用資源來講，都沒有充分體現出資源稅的經濟效益、社會效益和資源效益。

是現行資源稅造成礦產品稅負不均。由于現行資源稅的征收辦法是從量計征。因此，在征收實踐中不管礦產品的品位貧富，市場價格高低，稅率一般是不變的。以煤碳為例，發熱量高的優質原礦煤一噸價格可賣到800元左右，而發熱量低的原煤，一般每噸只能維持200元左右，由于兩者資源稅的征收標準沒有什么區別，征收結果必然造成礦產品的稅負不均。

是現行資源稅稅負低。目前，隨著我國國民經濟的快速發展、科技含量的提高、資源消費量的擴大，資源型礦產品的價格連續呈現大幅度上漲，而與此相對應的資源稅征收手段卻沒有有效改進，沒有跟上經濟發展的步伐，依然沿用“從量計征”的征繳方式，這就不可避免地造成了企業稅負與礦產品價值脫鉤。以資源稅稅率提高幅度最大的內蒙古自治區為例，煤炭資源稅率由1994年的2.3元／噸調到現在3.2元／噸。16年來煤炭價格增長了525％，但是資源稅稅率卻只增長了26％，也就是說礦產品銷售價格上漲了許多，而生產者理應負擔的資源稅稅負卻沒有提高多少，嚴重背離了產品價值與稅負相一致的原則。典型的是某資源大縣，2009年全部財政收入為15億元，而來自資源稅的貢獻卻只有3000萬元。

是現行資源稅調節作用失靈。在市場經濟條件下，由于受市場經濟規律作用的影響，企業往往追求的是利潤最大化。因此，依然沿用“從量計征”的征收辦法，往往地會形成這樣一種現象：當市場礦產品價格低迷，企業微利或無利可圖時，企業就會少開工或停工；當市場礦產品價格上漲，企業有利可圖時，企業就會加班加點，瘋狂地私采濫挖，以獲取高額暴利。在稅負與利潤額出現大的背離情況下，現行資源稅收這一杠桿調節作用必然要喪失它應有的功能。

是現行資源稅不利于節約資源。現行資源稅規定課稅對象不是按礦產品的銷售價格計征，而是依據生產應稅礦產品的銷售量和自用數量計征的。這就很容易使企業產生“嫌貧愛富”的思想，體現在資源開發過程中，就是礦產品的銷路越好，價格越高，企業越是朝那些品位高、礦藏厚度大、容易挖掘的產品下手，而那些本來具有一定開采價值、利用價值的礦產品，只是因為品位略低或礦藏厚度不夠，就會被無辜地遺棄掉，造成資源的嚴重浪費。

是現行資源稅內外資企業稅負不同。同是油氣開采企業，由于內外資的不同，開采的區位的不同，造成油氣生產企業之間資源稅費征收制度不統一，企業稅負不公平。按照1989年和1990年經國務院批準、財政部制定并實施《開采海洋石油資源繳納礦區使用費的規定》、《中外合作開采陸上石油資源繳納礦區使用費的暫行規定》，以及1994年實施的《中華人民共和國資源稅暫行條例》和國務院《礦產資源補償費征收管理規定》的要求，目前，對內資陸上油、氣企業征收資源稅和礦產資源補償費，對開采海洋油、氣的中外企業和中外合作開采陸上油、氣的企業只征收礦區使用費，暫不征收資源稅和礦產資源補償費，造成了內外資企業之間、海上與陸上企業之間的稅費負擔不均衡，不利于企業之間的公平競爭。

“從價計征”難度大

關于資源稅改革，人們普遍認為由“從量計征”改為“從價計征”就是了，“從價計征”可以解決諸多問題。而從對礦產企業的調查來看，“從價計征”的方式并不是包治“從量計征”存在問題靈丹妙藥，依然存在許多亟待解決的問題。

一是計稅環節上存在的問題。目前企業開采出來的礦產品一般并不直接銷售，絕大多數生產企業都是通過對礦產品進行初加工、精加工，生產出增值后的新商品再銷售。以最簡單的煤炭為例：企業將生產出來的原煤，經過初選、洗煤等環節后，再歸類銷售，大大提高了原煤的價值。而資源稅的征收對象原本是開采出的原礦產品，如果計征對象選擇加工后的產品，勢必產生計征不準的問題，因為此時的銷售價格已經有粗加工和精加工的增加值蘊涵在里面，此時的銷售價格已經不是原礦產品的價格了。

二是開采成本不同存在的問題。“從價計征”的主要目的是公平稅負，促進資源的合理利用。但是由于礦產品地理環境的不同、品位的不同、埋藏深度的不同，“從價計征”也不能理想地解決開采成本問題。如露天煤礦企業生產一噸煤和深井煤礦企業生產一噸煤的成本相差很大，但是銷售價格相同，稅負相同；又如品位低的鐵礦企業要3噸鐵礦石才能生產一噸鐵精粉，而品位高的鐵礦企業1.5噸鐵礦石就能生產出來一噸鐵精粉，生產品位低鐵礦企業比兩者從鐵礦石生產成本上相差一倍，但是一噸鐵精粉的價格是一樣的，所交納的資源稅也是一樣的。因此，“從價計征”在開采成本高低、礦產品品位高低上沒有區別開來。

三是企業集團經營存在的問題。隨著市場經濟的不斷完善與發展，企業為了更好地適應市場，在市場經濟的大環境中站穩腳跟，取得理想的經濟效益，已經拋棄了簡單的開采與銷售的經營方式，建立了從礦產品生產到深加工一條龍式的企業集團，特別是有些企業集團內部各分公司和部門之間沒有結賬方式存在，礦產品的原始價值很難體現，這必然會給科學的資源稅征收帶來不便。

四是企業無票銷售存在的問題。現實中有些礦產品生產企業因種種原因，銷售給要票企業較少，而以現金無票結賬方式銷售給個體私營業主較多。這些個體私營業主不要票據的結果，導致礦產企業從會計核算上就出現虛假現象，最終資源稅的征收也就不實了。據有關資料顯示，某煤礦企業原煤年生產能力100萬噸，平時生產量的80％銷售給個體私營業主，到煤碳緊缺時98％銷售給個體私營業主，這樣資源稅“從價計征”就更加無能為力了。

五是產品價格波動上存在的問題。由于我國的礦產品銷售與國際市場接軌，受國際和國內市場需求的影響，礦產品的銷售價格變動比較大，有時一天一個價格，而礦產企業加工后銷售的產品并不是當天生產當天銷售，而是積聚一定時間后再銷售，這樣銷售的產品價格和生產原礦產品時的價格就有一定的差異，以銷售時點的產品價格計征資源稅，和生產礦產品時點的價格也有很大差距，這些差異與差距必然要影響資

源稅的征繳。

資源稅改革的建議

通過對“從量計征”和“從價計征”的對比分析中清楚地認識到，“從價計征”困難很大，不易操作，“從量計征”雖然存在許多問題，但是此種辦法簡便宜行，因此我們認為應在“從量計征”的基礎上進行改革，制定科學合理的資源稅稅收政策。

1是調整資源稅稅收政策。第一，要制定科學合理的資源稅稅率。制定科學合理、符合我國市場經濟實際的資源稅稅率，對不同品位、不同生產成本的礦產品生產企業分門別類，劃分級次，制定不同的稅率，使礦產資源開采價值與貢獻社會價值相匹配，有利于保護我國的自然資源，有利于保護環境，有利于資源管理，有利于稅源培植，科學合理可持續地開發利用各種自然資源，做到公平稅負，應收盡收。

第二，是擴大資源稅征稅范圍。除了繼續完善征收目前已征收的7種礦產品資源稅外，隨著征收條件的改善、經驗的豐富以及社會經濟發展程度的提高，還要擴大對國計民生有重大影響、對生態環境有重要保護價值、在市場經濟中有著巨大效益的自然資源征稅范圍，真正使資源價值得到充分體現，稅源得到合理開發。

第三，要堅持“從量計征”征繳方式。“從量計征”的稅收征繳方式實行十幾年來，無論是納稅人還是征收機關對這項工作都已是輕車熟路，尤其是征收機關在工作中探索出了許多征收工作經驗，如對煤礦生產建立電子監控系統，將煤礦生產過程進行監控，將生產數據資料同征收機關機算機系統聯網，對原煤生產量進行及時監控，做到計量準確，應收盡收。如對鐵礦石、石料等金屬礦產品生產，則以炸藥用量、耗電量來核定其產量進行征收。目前這些行之有效的征收方式已在全國進行推廣其發揮積極作用也是顯而易見的。

2是要注重選擇好資源稅改革出臺的時機。

資源稅改革是充分體現構建節約社會、保護自然資源、和促進社會經濟可持續發展的戰略決策，資源稅新政策的出臺，牽涉面廣意義重大。因此，資源稅改革政策內容必須考慮周全，要選擇好恰當的出臺時機與突破口，只有這樣，才能達到事倍功半的效果。

3是要加強對礦產企業的監督管理。在新的資源稅條例中，首先，要對礦產企業準人資格有明確規定，嚴格控制沒有開采能力或資質不全的企業和個人進入。其次，要對礦產企業明確規定環境保護指標、礦產品開采利用率等，嚴禁濫采濫挖，破壞環境行為發生。再次，要加強監督檢察，建立工商、礦產、安檢、公安等部門聯合監控體系，確保礦產企業有序生產。

4是要妥善處理中央與地方的關系。雖然資源稅屬于地方稅，各地為此項改革也做了很大的努力，尤其是那些資源大省，但資源稅改革立法權畢竟屬于中央，所以，資源稅改革除了要賦予地方政府一定幅度的稅率調整權外，還應從有利于調動中央與地方共同保護自然資源的積極性出發，在合理劃分二者對資源稅分配權益的前提下，充分調動中央與地方兩個積極性，只有這樣，改革才能取得理想效果。

5是處理好各部門之間的關系。目前在開發、生產、銷售環節企業被征收的收費項目較多，其中包括礦產資源補償費、探礦權采礦權價款和使用費、登記類收費、煤炭可持續發展基金、水資源補償費、煤炭價格基金等。這些收費項目，既有中央批準的。也有地方批準的，還有些是地方違規、越權設立的收費項目，實行資源稅改革，必然要觸犯某些部門的切身利益，因此，在具體的改革過程中，應妥善處理好與這些部門的關系，確保資源稅改革的順利實施。