應急財政資金管理框架構想

馬 驍

大型自然災害往往具有突發性、危害大且危害的影響深遠等特征。因此，一個有力、有序、有效應對自然災害的資金體系應當覆蓋減災(Reduction)、備災(Readiness)、應災(Response)和災后恢復與評估(Recovery)的全過程。在此過程中，政府、企業、家庭和個人等各個利益相關者，都應在災害管理的不同環節承擔不同的責任；此外，還要綜合利用各種來源的資金一財政資金、銀行貸款、保險資金和捐贈資金，構建“分散風險、共擔責任”的資金保障體系。一方面將災害風險分散到事前、事中、事后各個階段；另一方面要未雨綢繆、集結各方力量，盡快恢復災區社會經濟秩序。

多級應急準備金

為保證自然災害發生后的緊急資金需要，可考慮逐漸推動各級政府建立三級應急準備金。以中央政府為例：

一級準備足額提取預備費。首先要按預算法的要求，按1－3％的比例足額提取預備費。其次，實行三年期“滾動式”基金預算，即以三年為一個周期進行動態調整，上年的預備費結余結轉到下年度使用。以2009年全國財政支出7.6萬億的基數，中央一級可保有760-2280億的預備費，三年累計可達2280-6840億元。這樣，可保證在自然災害發生之后有超過一年以上的預備財力，即使再發生汶川地震這樣的巨災，也基本可以應對無虞。

二級準備調整預算。一旦發生嚴重的自然災害，用于災后恢復與重建的費用往往是天文數字。為此通常需要調整預算，一方面可將治水、防災、修建有關的經費優先下撥，另一方面也可移緩就急，將其它類似支出集中用于災害發生地，優先辦理災區重建工程，支持災后恢復與重建。

三級準備發行災后重建特別債券。在動用預備費、進行預算調整后，若資金仍然不敷使用，則可發行特別債券籌集用于災后重建所需要的資金。

各級地方政府，也應循例建立上述三級準備金。結合我國實際情況，需要同時通過部門預算、人大監督敦促地方政府足額提取預備費，嚴格控制預備費的非災使用等。

固化財政救災關系

按照“統一領導、分級管理”的基本原則，災害管理屬于地方政府的事權范圍。因此，災害一旦發生，應當以地方政府為主，逐級啟動相關的應急響應機制。與此相類似，應急財政資金管理也應有一條由地方到中央清晰的、逐級遞進的啟動路線。結合我國的實際情況，有兩條路徑可供選擇：

按災害級別來決定資金責任歸屬。按照自然災害的級別由大到小分為四個級別。可考慮三、四級的自然災害的管理以地方為主，應急財政責任主要由地方政府承擔。二級自然災害由中央與地方共同管理，地方可承擔部分應急財政責任。基本原則是：如果現行分稅制下中央與地方財力分配的格局基本不做改變，可考慮按地方常年實際財力和全國平均水平，確定中央與地方財政的分擔比例，原則上財力富裕的地區承擔的比例大一些，財力匱乏的地區承擔的比例小一些。對于一級以上的自然災害則以中央為主進行管理，相關應急財政責任主要由中央政府承擔。

按所需資金的大小確定資金責任歸屬。災害發生后，如應急搶險費用處于地方政府一級準備金范圍內，由地方政府承擔。一旦所需資金量超出準備金，則依序向上級政府請求援助。同理，省一級啟動向中央政府請求援助也以是否超出了省本級準備金數量為標準。

為防止道德風險，此種辦法需要將地方政府的報災準確度與上級政府的財政資助相聯系，兩者之間吻合度越高，地方政府越可以得到一個更高比例的資助資金，反之，則會得到一個較低比例的財政資助，從而鼓勵地方政府準確報災、善管善用上級財政資金。

以一般轉移支付形式下達應急資金。由于災后應急事務的極端復雜性和高度的“相機決策”特點，其中部分資金往往難于事前確定出詳細標準與項目，因此，上級政府宜以一般轉移支付的方式下達資金，不宜詳細指定資金的使用方向與用途。

明確項目與標準

結合當前我國的經濟發展水平和政府財力狀況，可增加救災項目，適當提高救災標準。

1、家庭和個人救助

首先應對因災死亡、失蹤人員家屬和重傷人員進行慰問與救助。汶川地震后，中央政府首次對每名死亡、失蹤人員的家屬發放5000元的慰問金，此后歷次自然災害如玉樹地震、水災都循例繼續。我們的測算表明，5000元的慰問金較之于近年全國水平的年均生活費用支出略高，5年內可作為中央一級的標準固定下來。其次是對因災致失去依靠，生活陷入困境，急需撫育或贍養、養護者給予臨時生活救助。汶川地震后，實行了兩類臨時生活救助措施，一是對災民按每人每天1斤糧、10元錢的標準發放臨時生活補貼，二是對“三孤”人員每人每月600元發放生活費，期限大約在3～6個月之間。需要將以上辦法用制度固化下來，同時注意與現行社保體系的接軌，在救助期結束后隨即轉入當地社保體系。三是對因災受傷人員的醫療補貼和對因災陷入困境的、有學生的家庭給予的醫療和助學補貼。現行政策是因災重傷人員的緊急醫療費用都由政府承擔，但后期費用往往缺乏足夠保障；教育方面則主要是一次性減免相關費用。

2、住房恢復與重建補助

目前的政策是按房屋受損的程度給予補助，最高標準不超過6000元／每戶，汶川地震以來實際執行的是20000元／每戶的標準。盡管如此，這種救助也是象征性的，因為這一資金補助標準不可能滿足恢復和重建住房的資金需要。對此，需要采用更加靈活的思路和更加寬廣的視野，創新制度以尋求綜合解決問題之道。首先，必須認識到住房的私有屬性，政府不應該也不可能無償全額供給恢復和重建資金；其次，多渠道解決災后民眾的居住問題應該成為政策選項。租房、簡易過渡房、政府提供的公共住房等均可考慮。對于災后住房重建資金補助，可從以下幾個方面考慮：一是將20000元的政府補助標準穩定下來，發達地區可視本地情況適當調增；二是盡快建立相關的政策性金融體系，對災民災后建房提供長期、低息的信貸支持，可考慮的方法很多，如建立專門的住房銀行，動用住房公積金發放重建貸款或使用政府性捐贈資金進行住房貸款業務等。

3、企業恢復生產經營的救助

一是對因災受損企業給予一定時期、一定比例的稅費減免；二是由政府提供專門的恢復重建資金，以低息、無息貸款的方式提供給受災企業，以助其恢復經營。

加強應急財政資金的管理

應急財政資金管理不僅需要事先做好各個層面的準備，更需要事后的高效靈活應對。如應急物資儲備方面，固然要有平時的儲備，也要有事后的緊急采購與區域間的協調聯動；為了保證應急財政資金的快速到位，既要建立各級財政的應急啟動機制，又要建設備用支付體系，用于滿足極端緊急情況下的需要。

另外尚有兩點需要說明，一是由于應急以及緊隨其后的災后恢復與重建的復雜性與長期性，所涉及到的資金遠遠不是單純的財政資金所能應對的。從目前的情況看，災后恢復與重建對于政策性金融的需求非常強烈，需要在適當的時候重建我國的政策性金融體系。二是應急財政資金管理除了受制于當前財政體制以外，還在相當大的程度上受制于應急管理體制本身，從某種意義上講，當前后者已成瓶頸式的約束因素，急切需要呼吁根本性的改革。