應急資金保障體系“四手聯彈”

馮俏彬

災難來襲，搶險救災行動環環相扣，而及時穩定的應急資金保障無疑成為了連接關鍵環節的鏈鎖，一經斷裂必將導致救災行動的支離破碎。究竟該由誰來提供應急資金?如何能夠保證資金及時到位?應急資金保障體系又該如何構建?

根據國外經驗和我國市場經濟的發展情況，可用于災害管理的資金來源主要有四類：財政資金、保險資金、銀行信貸資金和捐贈資金。四類資金訴求不同，運行方式各異，只要配置得當、協調合理，它們就可以在災害管理的資金保障體系中分別承擔不同的作用，搭建起相互協調、支持配合的應急管理資金保障體系，獲得相得益彰的整體優化結果。

保險資金

保險資金是對未來可能發生風險的一種預提或準備，其基本特點是事前性和分散性。企業、家庭或個人根據自己面對的風險各類與程度，以分散靈活的方式向保險公司購買保險。一旦保險風險發生，保險公司按合同約定承擔相應的賠償責任。因此，就應急資金整個體系而言，保險資金的事前性可完美對應防災減災這一環節，一方面將可能發生的風險轉移到災害發生之前，另一方面將災害發生后所產生的資金責任分散到企業、家庭和個人，有利于在更大的范圍增強風險管理意識，提高災后救濟與恢復的水平。從發達市場經濟國家的情況看，以民房損失為例，保險資金的賠付往往占到整個因災損失的20～50％左右。

在我國，保險資金介入應急領域的關鍵在于籌謀建立符合我國國情的巨災保險制度。在綜合考察各國的巨災保險模式后，我們認為，我國的巨災保險制度應至少具有以下兩個特點：一是政府與保險公司共同參與。政府可著重于制定相關政策、提供部分保費補貼、建立相關再保險市場，另外承擔超大災害的最后賠付責任，保險公司則重在承辦具體保險業務，如銷售保險、查勘理賠等，二是要在中央政府、地方政府、保險公司、再保險公司、投保人設計出多層次、共同承擔資金責任的機制。鑒于我國地域廣大，東、中西部各省、城市與農村之間，頻發災害各有不同，難于建立統一內容的巨災保險制度，而且由于相關災害數據不完備，難于通過精算的方式相對準確地測算出政府與保險公司之間的資金責任。因而我們認為，一個可行的辦法是借鑒現行農業保險政策的做法，先由中央拿出一部分錢來做“引子錢”來補貼保費，誘導各省根據自己的情況考慮是否購建巨災保險，如果要建，哪些災種將納入保險范圍以及相應的賠付范圍和金額等需納入考慮范圍，并通過各級財政、企業、家庭、個人共同分擔的辦法，引入保險公司，先行建立起區域性、類別性的巨災保險市場，以后再視情況向全國統一政策過渡。

財政資金

財政資金的特點是公共性和強制性，其來源和使用都要求基于某種公共目的，實踐中更強調相關政策的統一性和公平性。災害管理中，有一部分財政資金發生在事前，即通過預算安排的各個部門的防災減災支出之中；災害一旦發生，救人、搶救重要物資、搶通道路和通訊設施、恢復供水、供電等的緊迫性往往容不得政府另行籌資，此時政府資金往往作為主力、甚至是唯一的資金率先進入救災。這在我國歷次的公共事件處置上已表現得非常明顯。災后恢復重建方面，那些因災毀損的基礎設施和公共設施一因其典型的公共性和基礎性一往往也是是政府資金全力進入，盡速恢復的投入對象。涉及到個人和家庭重建需要，本身就屬于政府應予以保證的公共品，如義務教育、基本醫療、貧困家庭的住房重建，低收入者的就業幫扶等，財政資金自然無償投入；但有著私人品性質的一般家庭的住房重建和中小企業恢復生產所需要的資金，財政不能全額無償供給，往往需要采取有償性政策金融的方式。

在我國，目前應急財政資金方面主要需要解決兩個問題，一是中央與地方的財政救災關系問題，二是政府針對企業、家庭、個人的災害財政援助之項目和標準問題。對于第一個問題，處理的基本原則是，首先各級政府都應建立自己的、多層次的災害準備金，災害一旦發生，未超出準備金的部分地方政府自己承擔，超出部分由中央政府承擔；其次設計出報災——評災——中央財力補助三者之間聯動機制，地方政府報災與后期中央政府主持的評災結果越接近者，越能得到中央政府更高比例的財力援助。對于第二個問題，則需要重新設計財政救災的項目與標準?；究紤]是，一要增加項目，將救濟與補償范圍從災后“衣、食、住、行”為主的基本生活需要擴大到包括教育、醫療、住房等，并進一步從生命維持擴大生產恢復，如對產業損失明確相關扶持政策等，二是在中央政府層面制定統一的救濟與補助標準(各地在此基礎上，可根據本地情況進行調增)，堅決避免當前救災中的“一事一議”。在此基礎上，細化項目管理流程，公開信息，提高管理水平。

銀行信貸資金

銀行信貸資金的基本特點是盈利性和安全性，一般認為難于在應急管理中發揮作用。但是，從汶川“5.12”地震災后重建的情況看，將近3000億的商業性信貸資金投向了基礎設施(含公用設施)重建、大型骨干企業恢復重建和民房重建等領域。由此看來，只要配置得宜，銀行信貸資金也在某些局部、某些項目上發揮重大作用。擇其要義而言，需要甄別重建項目的性質，主動設計、協調資金投入方式，凡是那些可能在未來一個時間內產生足夠的現金流，能承擔還本付息的項目，均可以適當方式導入巨額的銀行信貸資金流。

我們注意到，在汶川地震災后重建中，資金缺口巨大的主要是民房重建和中小企業生產恢復這些財政投不起、銀行不愿意投的領域。根據國際經驗，只能借助政策性金融這一財政資金延伸分配的特殊手段，以市場化的手段來配合政策性目標的實現。遺憾的是，由于種種原因，1998年前后成立的三家政策性銀行由于種種原因，紛紛轉制成為商業銀行。財政部財政科學研究所所長賈康曾表示，我們國家現在已找不到主力型的政策性金融機構，也找不到像樣一些的政策性銀行。因此需要結合我國應急體系的建設，為類似的信貸資金需求開辟政策通道。結合國際經驗，一個可考慮的渠道是將類似的政策性業務通過招投標的方式外包給商業銀行承擔，但前提是財政要有相關制度性支持。

捐贈資金

捐贈資金的特點是自愿性、公益性和多元化，體現的是人道與愛心。在發達國家和地區，捐贈資金多是由這些形形色色的、主旨各異的非政府組織具體負責實施的，因此它雖然不是災害管理的主力資金，但其分散、靈活、小型、多樣的特點卻使其可遍布災害管理從事前、事中到事后的各個環節，并在那些財政資金統一政策之下關照不到的地方與人群發揮作用，從而與主力資金相互補充，相得益彰，共赴危難。

由于我國目前基本不存在真正意義上的非政府組織，因此大量捐贈資金主要是通過政府、依托財政系統來運用、監管捐贈資金，集中使用程度極高，是名副其實的“準財政資金”。但是，捐贈資金歸根結底不是由稅收支持的財政資金，長遠來看，還是需要從政策層面放松對扶貧、救災、醫療、教育等公益型、慈善型非政府組織的管制，允許登記，使其獲得存在的合法性；通過政府立法、社會與媒體監督等多種方式，逐漸鍛造這些非政府組織的社會公信力；通過政府購買服務、稅收優惠等待支持其健康成長與長期發展。

總之，由于“應急”牽涉范圍巨大，工作內容極端復雜，因此需要以政府為中心，動員一切社會資源和資金力量，形成立體化的網絡，覆蓋災害管理的全過程，進而推動我國應急管理質量的整體提升。