沖突與融合：信息技術*嵌入與組織結構重構——基于“技術執行分析框架“的視角

金杭慶

（復旦大學公共行政系 上海 200433）

一、引言

基于網絡技術傳遞而指導政府服務的電子政府,已成為各國政府再造的策略性措施之一。[1]中國政府也于上世紀90年代開始開始探索運用先進信息技術來提升公共部門的治理效能,加強政府服務公民社會的能力,以打造有特色的“數字政府”。在過去的數十年中,對信息技術的資金投入在不同層級的政府預算中呈現逐年增加的趨勢,越來越多的新技術緩慢卻持續不斷地在公共部門中得到運用,并日益被納入制度化的規范中。從某種意義上說,信息技術似乎以前所未有的熱情為中國的公共行政變革做好了準備。然而,隨著種種實踐的不斷深化,越來越多的現實證明,現代信息技術的引入,雖然對傳統科層結構帶來了許多挑戰,但并不必然會促使公共部門“扁平化”進而提升組織效能（Attawell and Rule,1984；Dutton and Kraemer,1985；Kraemer and K ing,1979,1987；Holden,2003）。[2]考慮到中國數字政府的發展規模、范疇和速度,我們有必要進一步追問,在技術與組織互動的過程中技術究竟以何種機制影響組織運行？技術的“內在結構”與組織的剛性結構相遇時,其互動機制又如何？

二、新研究取向：簡·芳汀的執行技術的分析框架

按照技術決定論的觀點,連接技術和組織的因果機制是簡單直接的,即“信息技術—→可以預見的組織變遷”,依據這這樣的推論,電子政務的引入會導致一系列可以預見的變化,其中包括日漸消失的等級界限、不斷增長的跨功能團隊,更加合作的文化以及更加容易跨越的組織邊界。然而,現實的發展狀況表明,遵循某種技術邏輯而發展的這些預見,一般來說不會得到驗證。許多不盡如人意的探索,例如“條強塊弱”的電子政務發展形態及“信息孤島”現象大量存在。在很多時候電子政務中的“技術主導傾向”只是一種虛擬的美麗。但是,完全漠視信息技術及其社會影響的“社會構建論”無法解釋電子政務推行對官僚制組織所帶來的一些挑戰,雖然只是部分的微調。例如“金橋”、“金網”、“金稅”等電子政務工程所取得的成就。任何新的技術都會對組織、制度、社會發生影響,從這點上說,任何新的技術都是組織、制度變革的“賦能者”,即其出現使得組織和制度向著某種方向的變遷成為可能。[3]“互構”的視角,雖然避免了偏執于一方的決定論觀點,但其研究層次仍停留在宏大結構層面,在解釋電子政務與官僚制組織互動時,缺乏具體機制的解析。巴利（Barley）有感于這種研究現狀,曾感言“在經歷了多年的研究后,那些關于信息技術影響組織的經驗證據也不過是含混不清甚至是矛盾的。”[4]

一些學者進而開始對已有研究開始進行反思,他們認為：單純在“誰影響誰”層面討論“變化是什么”是不夠的,還應進一步加大研究深度,轉而在信息技術與組織之間的互動機制層面討論“這些變化究竟是如何發生的”。美國國家電子政務中心創始人、原哈佛大學（現為馬薩諸塞大學）教授簡·芳汀（JaneE.Fountain）在研究現代信息技術作用于美國聯邦政府以及陸軍的過程中,一直在關注一個核心問題,這就是：作為一個變量,技術處理和傳播所產生的根本性變革,以什么樣的方式影響著既有制度結構？以另外一種方式,這個問題也可以表達為：信息技術的執行是怎樣加強或削弱制度所構成的束縛？圍繞上述問題,芳汀教授提出了執行技術的分析框架（見下圖）。[5]

執行技術的分析框架

在該框架中,信息技術被看作是內生的,信息技術在被設計和應用的過程中被不斷改變。她區分了客觀的信息技術（objected technology）和被執行的信息技術（enacted technology）,客觀的信息技術包括因特網、其他數字電訊傳播技術、硬件和軟件,而被執行的信息技術則包括用戶對技術的理解以及技術在特殊情境中的設計和使用。此外,她還分析了兩種主要組織形式（即官僚制和組織間網絡）的中心因素。審視了官僚政府的結構特征以及數字政府的增長途徑,為我們理解電子政務引入前后的結構調整奠定了基礎。

在芳汀看來,技術執行框架的目標就是掉轉技術和結構之間的因果箭頭,以顯示政府行動者內嵌于認知、文化、社會以及制度結構的特性是怎樣影響對因特網和相關的IT技術的設計、感知和使用的。她的分析立足于這樣一個觀點：“技術的物資構建代表的僅是一個潛在的能力；只有當智力結構（技術使用者）開始使用它的時候,技術才會對個人和組織產生作用。”[6]也就是說,技術不能以一種理性的方式被加以使用。當個人決定怎樣設計、執行和使用內嵌于組織環境和制度環境的信息及通訊系統的時候,技術是被個人執行和應用的。在某個環境中表現極佳的信息系統,在另一個環境中可能遭遇失敗。由此分析框架延她延伸出三個導向性的命題,即被執行的技術不同于客觀的技術。即使技術的執行沒有理性或最佳地使用技術,組織的行動者還是傾向于按重塑、加強現行社會制度的方式來執行新技術；執行技術的的過程指的就是這種傾向。組織行動者傾向于利用新技術來維持現行的社會網絡關系,并保留執行項目,比如程序、構架以及組織內典型的有組織的反應模式。更具遠見和創業精神的專業人員可能用因特網來發展新的能力或者新的網絡化的組織形式；一般來說,他們通過模仿一個在社會網絡內部運行的過程來實現這一點。[7]她的“技術執行”框架,或多或少為研究者揭示了這樣一個長期未得到很好討論的問題：在信息技術與組織互動過程中,如果存在沖突與融合,那么是什么在沖突？又是什么在融合？“執行技術”框架的運用,使人們看到了一個技術被現實組織結構“嵌入”的過程。芳汀的理論雖然是以美國的電子政務實踐為背景得出的結論,但其分析邏輯對我國電子政務發展與官僚制組織重構兩者之間關系的研究同樣具有啟迪意義。

三、沖突與融合：電子政務與官僚制組織的碰撞邏輯

（一）碰撞中的沖突：制度偏好型塑技術選擇

技術執行分析框架的第一命題認為被執行的技術不同于客觀的技術。即使技術的執行沒有理性或最佳地使用技術,組織的行動者還是傾向于按重塑、加強現行社會制度的方式來執行新技術。進一步解釋,當電子政務所包含的信息技術植入某個政府機構時,信息技術內嵌的制度安排與組織既有結構會有一個碰撞的過程。如果把這個過程看作是一個時間軸上的連續譜,可以發現在連續譜的始端,重組和轉變的不單單是科層結構,技術特征本身也會因受到既有體制結構的影響而不得不“重組”。“重組”的結果是最終生產出一種和原初技術方案不盡相同的“被執行技術”。“被執行技術”之外,一部分原初的技術方案被或明或暗的消解了（它們或者被理所當然的“刪除”,或者仍然被保留,但卻在實際使用中“束之高閣”）。簡·芳汀在其研究中曾做過一個有趣的假設：倘若韋伯能看到今日美國政府體系的變化,那么他還會認為這是一個科層體制嗎？她認為,回答無疑是肯定的。“技術執行分析框架”所基于的實證性案例（美國聯邦政府以及陸軍）顯示在電子政務與美國聯邦政府的第一次碰撞中被執行技術所產生的結果與其說是取代等級結構或者官僚制度,還不如說是等級結構的成長,并在其上不斷“積淀”。“組織、控制、管理理念的金字塔式的等級結構依然占據統治地位。從官僚制度滲出的是各個組織級別上的個人網絡、小群體網絡和團隊網絡。[8]對比美國聯邦政府的電子政務實踐,中國政府以科層制和某種松散網絡相結合的方式組織起來的官僚制組織（科層制特征體現在權力和資源的分級配置上,松散的網絡表現為條與條之間,條與塊之間相對封閉而又保持協同的結構形態）并沒有因為電子政務的建設而發生實質性的改變。其自身具有的內在邏輯和偏好就體現在日常運作、官僚政治、規范準則、文化信仰和社會網絡中。但是,信息技術也包涵了自身的結構偏好和運作邏輯,而且這種偏好和官僚制組織的邏輯在很大程度上是沖突和矛盾的,隨著數字政府的推行和信息技術的植入,兩者的碰撞引起了組織結構的緊張。

在此基礎上,我們可以認為當電子政務內含的組織安排和官僚制既有的的組織安排初期遭遇時,并不像電子政務“技術主導傾向”觀點所認為的信息技術在政務中任何形式的應用都是值得稱道的,都會導致理想的結果。在兩者的碰撞中,制度安排作為一種中介因素干預了技術的執行。技術執行于是成為認知、文化、結構和政治嵌入的結果。執行類似于“情景的定義”,或者一個問題的主觀陳述,這個問題反映了行動者的感性認識和有限的理性思維。[9]具體說來,官僚制結構中封閉、內斂的制度安排,使得組織和個人對電子政務所包涵的信任交換、社會資本、資源合作共享與知識獲取等中心因素產生一種反向的解讀。進一步解釋,由于缺少開放、整合的制度安排,在電子政務引入的初期,兩者的關系更多呈現為結構對技術的選擇、理解與重新安排,相比之下技術對結構的作用則取決于上級的偶然性的認知情況和政治取向。一個恰如其分的的現實案例是條塊層面的“部門協同”,其實質更多是建立在良好同僚關系基礎上的溝通機制或者基于分管領導關注下的一種“協同默契”,它帶有很強的不穩定性和隨機性。而運用電子政務的信息化技術來促進部門協同的切入點恰恰不是原先那種具有不穩定性和隨機性的工作機制,而是一種建立在穩定流程上的一種“技術型塑”。換句話說,運用信息化技術來促進部門協同,就是通過技術手段,把原先不穩定的合作關系用軟件、數據交換等方式“凝固”下來,從而把合作與協同,變成一種“常規化”“穩定化”的過程。[10]對這個過程大多數領導會顯得猶豫不前,因為這種過于直接的手段對他而言太不安全了。基于這樣的思考邏輯大多數的個人和組織僅適用他們的硬件、軟件和電信能力的一小部分特征。

（二）碰撞中的融合：技術“剛性結構”發揮與現有結構的“虛擬”再造

技術“剛性結構”在這里解釋為技術的“自我強化”,其基本含義可以理解為：起初組織可能在利用新技術來維持現行的社會網絡關系,并保留程序、構架以及組織內典型的反應模式意圖的指引下（簡·芳汀“技術執行分析框架”第二命題）或者純粹出于偶然的因素引入了某項技術,這項技術在某些方面具有效用,并可以為人們帶來利益。人們為了熟悉這種技術安排會不斷投入學習成本以適應它,結果又創造了一些與這個技術相配套的制度安排。這些制度安排使技術開始更為深入的嵌入到組織中去,并且朝著某個既定方向持續發展。同樣的思路也可以在簡·芳汀的理論中找到,在技術執行分析框架中,從制度到結果之間的思維是可以逆轉的,也就是說,一方面,制度以認知上、文化上、規范上以及社會結構上的內嵌等形式進入技術執行框架并影響被執行的信息技術以及占主導地位的組織形式；另一方面,反向的邏輯告訴我們制度安排同時也反過來被它們所影響,那些無意得到的執行結果會導致結構微妙的調整以適應新技術的發展。無意的、微妙的調整的積累可能引起部分的結構和權力轉移。組織開始形成與新技術匹配的新制度安排,并使植入的新技術安排逐步進入“自我強化”階段。由于信息技術在反向運動過程中技術剛性的發揮,因此當電子政務所蘊含的信息技術被植入某個政府組織時,其所具有的促進組織整合（或者說協同）、發展更高通信效率、提供新的機會和壓力以及引發變化的潛質總是有“外顯”并嵌入組織現有制度結構的傾向。[11]

剛性的呈現是一個漸進的過程。換一種表達,信息技術植入組織的過程是一個歷時性的具有很強實踐情境特征的“連續譜”,在每個階段里都會遇到不同的問題,而前一個階段的問題往拄會影響到后一階段技術與組織的相互影響。從這個意義上說,技術的剛性發揮以及它對組織深層運作的再組織都是在一個組織與技術互動關系動態演變的歷時性情境中展現出來的。在中國電子政務的起始階段,兩者的互動更多呈現為結構對技術的選擇、理解與重新安排,其應用形態通常表現為現代信息技術與傳統治理方式的簡單嫁接。這個階段的特征是重硬件輕軟件,重技術輕應用,大多數情況下,信息技術的應用范圍僅限于政府在線網站的建立,對組織結構的影響甚小。以2002年8月確定的國家級電子政務優先工程——一個門戶網站、兩個平臺、四個基礎數據庫、十二個業務系統所組成的電子政務發展框架為標志。中國電子政務實踐從政府信息發布的初級電子政務形態提升到實現網絡雙向互動的電子政務中級形態。這一階段中技術和結構相互影響,信息技術以其自身的靈活性適應科層結構的剛性要求,同時在充分提高效率的基礎上促進結構“微調”。中國電子政務未來的主流方向和主流模式是跨機構整合系統,這是電子政務的成熟階段,虛擬結構可能包括一群組織：它們在網上以及網站“背后”、在機構內部以及跨機構地整合了它們的一些活動。在這個層面上,電子政務所包含的信息技術對重建機構過程和信息系統以及重建在機構網絡內部實現部分合并的程序而言是一個催化劑,一個賦能者。[12]中國電子政務尚未進入這一階段,但是應當以此為價值取向。

四、分析總結：中國式互動的現狀

技術執行分析框架的命題讓我們看到了信息技術與組織之間互動的邏輯,我們要進一步追問的是兩者的碰撞在中國電子政務實踐中會產生什么樣的一種實然狀態,也就是說科層制結構到底發生了怎樣的變化、哪些信息技術在何種意義上被執行了、兩者的沖突與融合對官僚制組織的運作又有什么樣的促進。為了對上述疑問作一個中國式的解讀,也為了對前文的分析結論作一個回溯性的總結,我對簡·芳汀教授的技術執行分析框架進行了擴展并拆解成三個等式：

（1）結構=f（被執行技術,任務設定,內部制度安排,外部環境）

（2）被執行技術=f（管理者的IT認知、任務設定、內部制度安排、外部環境、組織運作）

（3）組織運作=f（結構、管理者的IT認知、被執行技術、IT管理的期望、外部環境）

等式突出了分析框架的共生性,在這三個等式中,每個等式的因變量同時又是其他等式中的自變量之一。換一個角度理解,三個因變量和等式右邊的多個變量之間存在一種內生性關系,每個自變量都不是分析框架之外被決定的,都不是外源性因素。而且,一個特定的自變量在不同等式中的具體涵義也不一樣,它的具體所指隨因變量的變化而變化。例如,當我們對三個因變量分別進行分析時,我們會對外部環境的不同方面感興趣,這樣有選擇性的認知可以讓分析更有針對性。

（一）在第一等式中,結構被定義為管理層級和管理幅度。科層結構扁平化的著力點在于中間層級的弱化或減少,按照第一等式的邏輯,一個中間管理層級在數量上的變動可以從函數運算的結果中獲知。如果把函數運算具化到中國電子政務實踐中,我們可以推論,一位中層管理者如果能夠完全控制信息技術在組織中的應用,他傾向于增加中層架構中的管理職數,因為層級的增加可以給他帶來職業的安全感并延長向上的職業路徑；相反,如果信息技術應用的控制權掌握在頂層管理人員手中,這位領導者為了更好完成組織的任務設定傾向于減少中層架構中的職數,尤其是面臨財政壓力或者是為了回應外部民眾要求減少人員的呼聲。經驗式的研究顯示,上述兩個假設都不完全存在,信息技術本身既沒產生集權,也沒產生分權的影響。信息技術傾向于加強現存的趨勢,其自身不可能對組織的結構產生重要的影響。[13]相對于管理層級的改變甚微,信息技術對管理幅度的影響較為明顯。在理論上存在一條簡短的影響路徑：信息技術的引入使組織內的信息流通更為順暢,個人對信息的獲取途徑更為多樣,領導者對組織內個體的行為控制加強,管理幅度隨之拓展。而在中國電子政務實踐的現階段,信息技術對管理幅度的影響力隨著權利體系的自上而下而減弱,越往基層,管理幅度的增量越小；而中央和省級層面為了調動基層政府的積極性,近年來一直強調權力下放,所以管理幅度的拓展也有限。綜合看來,信息技術對管理幅度雖然存在影響,但總體來說也是比較微弱的。

（二）技術執行分析框架指出客觀的信息技術不等于被執行的技術,而第二等式要告訴我們的是被執行技術之間也有差異。在第二等式中,任務設定被定義為不同層級的政府面臨的政府職能；內部環境包括組織的規模、年齡以及財政狀況；外部環境限定為公民和商業機構；組織的運作主要是相對于其他部門的獨立性。在橫向層級上的不同部門,組織的規模越大,財政狀況越好,對信息技術的投入越多,被執行的技術在量上占優勢；越是年輕,管理者對IT的認知指數越高的組織,由于沒有歷史的包袱,加上領導者的推動力,對信息技術的執行越到位。中國電子政務建設中的“一把手工程”就是一個很好的例證。在縱向層級上,不同層級政府政府職能的側重點各有不同,其所執行的信息技術也各有偏好。業務處理系統（TPS）層的電子政務系統面向基層具體的管理和服務業務。管理信息系統（MIS）層的電子政務系統對應管理控制層的政務活動,與TPS層相比,使用頻率降低了。決策支持系統（GSS）為戰略層確立國家、地區或行業發展宏觀目標提供信息支持,使用頻率比MIS更低。而縱橫向相對封閉的組織運作使得政府間電子政務（G2G）、政府—商業機構間電子政務（B2G）、政府—公民間電子政務（C2G）中被執行技術的量依次遞減。上述自變量在縱橫向上不同方式的組合,決定了被執行信息技術在組織中應用程度的差異,進而在形成一個執行技術的等級結構。Kraemer把美國電子政務實踐中被執行的信息技術歸為十三類并作了大略的統計,其中語音通信技術、用戶終端技術和信息輸出技術的運用是最多的,而公民交互技術和決策技術的運用最少,這個結果和中國電子政務實踐中被執行信息技術的等級結構基本上吻合。[14]

（三）第三個等式解釋的是被執行技術和組織結構的中國式互動對組織運作產生的影響。在等式中,組織運作被定義為溝通效率和決策質量,也就是說,溝通效率和決策質量的改變決定了這種影響是在多大程度上發生的。經驗的研究顯示,被執行技術對溝通效率的影響在某種意義上遵循了技術決定路徑,它超越組織結構改變信息流通的方式和編碼的過程,進而影響溝通效率。因此,我們看到信息技術的植入雖然沒有引起組織結構的重構,但是卻使組織的溝通效率得到提升。除溝通效率外,決策質量是評價組織運作更重要的一個指標。雖然在中國電子政務建設實踐中,科層結構并沒有完成扁平化的轉型,但是我們不能完全否認組織結構中管理幅度的小幅擴大對組織決策改善所產生的影響,隨著管理幅度的小范圍拓展的是信息流集中的速度加快,政策反饋的及時性提升,也就是說與信息技術碰撞后的組織結構是促進決策質量改善的有利因素。相對于結構變量的影響,被執行技術對決策質量的影響則更為直接。隨著信息技術和官僚制組織的不斷沖突與融合,越來越多的信息技術在組織中被執行,例如TPS系統的運用,可以解決大量日常性、結構化的問題,從而使管理者可以把更多的精力放在戰略性、宏觀性決策上。另外,在官僚制組織中滲透最多的語音通信技術、用戶終端技術和信息輸出技術,為管理者的信息獲取提供了更豐富,更快捷的途徑。被執行技術可以提高決策質量的命題就是建立在上述意義上,雖然,這種改善會因為管理者的IT認知、IT管理的期望、外部環境三個的干擾而減弱。

目前,中國電子政務實踐中信息技術在公共部門中的運用并沒有達到電子商務的水平,也就是引起公司組織架構的變革,進而提升公司的績效。一般認為,公共組織的結構相對于私營部門來說更具剛性,更注重規則的約束和形式主義,分權和靈活的形式很難在官僚制組織中得到應用。所以,我們不能簡單把信息技術在私人部門的成功嫁接到公共部門中。當然,文章不是否認這樣一個命題,即信息技術在某些條件成熟的情況下會根本上改變官僚制組織的結構、績效以及公民參與等,[15]其立意所在是想表明信息技術只是促進行政變革的一種努力,除非變革所要求的其他因素也發揮作用,否則信息技術無法扮演至關重要的角色。一個大家容易忽視的事實是信息技術在某些情況下會成為變革努力的阻礙因素,真正的改革始于政治意愿,也終于政治安排,信息技術只是改革過程中的多個角色之一。更確切地說,文章不是在廣泛意義上討論信息技術是否會對官僚組織產生影響,而是聚焦于一個更為緊湊的議題,即電子政務中信息技術的運用是否會引起官僚制組織的重構及其影響路徑。

[1]Bellamy,Christine,2002.From automation to knowledge management：modernizing British government with ICTs,[J].International Review of Administrative Sciences,Vol.68,No.2,p213-230.

[2]Kraemer,Ken and John K ing.2005.“Information technology and administrative reform：will e-government be different？”[J].International Journal of Electronic G overnment Research 2：4.

[3]邱澤奇.技術與組織的互構——以信息技術在制造企業的應用為例[J].社會學研究,2005,（2）.

[4]斯蒂芬·巴利.技術作為結構化的誘因：觀察cr掃描儀與放射科社會秩序獲取的證據,組織管理與組織創新—組織社會學實證研究文選[M].李友梅李路路蔡禾邱澤奇主編,上海：上海人民出版社, 2008.91-105.

[5][7][8]簡·芳汀.構建虛擬政府：信息技術與制度創新[M].邵國松譯.北京：中國人民大學出版社,2004.56-108.

[6]Stuart Bretschneider,Information Technology,E -G overnment,and Institutional Change[J].Public Administration Review？November/December 2003,Vol. 63,No.6,738.

[9][12]JaneE.Fountain,Enacting Technology in Networked G overnance：Developmental Processes of Cross -Agency Arrangements,[J].NCDG Working Paper No. 06-003.

[10]楊建榮.信息技術植入與組織結構重組[D].上海大學社會學系,2007.

[11]黃曉春.信息技術嵌入政府部門運作的機制研究[D].上海大學社會學系,2008.

[13]Kraemer K,Dedrick J.Computing and PublicOrganizations[J].PublicAdministrationResearch

and Theory,1997（7）：89-112.

[14]Thersa Heintze and Stuart Bretschneider.Information Technology and Restructuring in Public Organizations：Does Adoption of Information Technology Affect Organizational Structures,Commmunications,and Decision Making？[J].Journal of Public Administration Research and Theory.Oct 2000,10（4）：801—830.

[15]National Performance Review.1993.FromRed Tape to Results：Creating a G ov-ernment That Works Better and CostLess[R].Washington,DC：G overnment Printing Office.