發達國家行政倫理建設經驗及其對我國的啟示*

馬運軍

（中共南京市委黨校哲學教研部 江蘇 南京 210001）

行政倫理建設已經成為全球政府建設的一個重要課題。發達國家在行政倫理建設方面積累了諸多有益的經驗，借鑒這些經驗有助于中國政府轉型，逐步由“管理型政府”轉向“服務型政府”，逐步達到善治的要求，即“合法、法治、透明、回應、負責”，充分實現公民與政府“權、責、利”的有效補充和配合，從而促進公民與國家的和諧，促進政治文明、經濟文明，并最終使政府保持良性運轉。

一

西方發達國家的行政倫理建設經歷了一個長期發展和逐步革新的歷程。步入現代社會，啟蒙思想觀念逐步影響著西方國家的政治制度設計、公共管理創新以及行政倫理建設。20世紀70年代以來，行政倫理受到了國際社會的普遍關注。在此之前，西方國家行政倫理建設更多地停留在理論層面的確證階段，只是到20世紀70年代興起的新公共運動中行政倫理才成為一項顯性的學術話題以及有效的道德實踐行為。

行政活動中為何需要倫理規約？這是西方行政學界一直探索的話題。在前馬基雅維利時代，倫理與政治是不分開的，任何政治都是倫理型的政治，它為政治提供道義上的正當性。馬基雅維利開創了一種觀點，“評價統治者行為的標準只有一個，即他所采取的各種政治手段是否成功地擴大和保持了其國家的力量”。［1］這樣，政治與道德可以完全背離，這種觀點此后深刻影響了行政學界，它主張了一種認為公共行政是一種撇開了價值評價的純技術問題。但西方國家數百年的行政實踐表明，脫離了倫理制約、道德規范的行政將會帶來極大的危害。公共行政涉及權力的行使，而不受約束的權力必然會導致腐敗，進而有損公共行政的健康運行。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是亙古不變的一條經驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止。”［2］所以，西方國家無論從理論還是實踐上，都是在尋求規范公共行政的倫理應對。

西方行政倫理的相關理論認為，作為行政倫理規約對象的國家機關工作人員需要具備兩重道德：一是普通公民必備的；二是公務人員的特殊職業道德規范。在庫珀看來，公共行政人員的道德品質應該進一步提升，“因為公共行政人員不僅僅是一般公民，同時也是特殊的受信托公民。所以除了正確理解的自我利益以外，在公共行政實踐中還要求行政人員具備其他三種品德。即公共精神、謹慎、實質理性。這些品德其他公民也有，但它們對于行政管理角色中的行政人員功能發揮的支持是尤其重要的。”［3］不過，托克維爾認為，在18世紀晚期以后的美國，占主導地位的政治觀點則是公民個人利益應受到尊敬。正確理解的自我利益作為公民的品德明晰而確定，契合人類的弱點和缺陷。它雖不具有傳奇式的崇高，卻得體、有效、可行，適合民主社會。這個道德原則可能會阻止一些公民達至高超境界，但卻阻止了更多的低于此水準的公民的品德的墮落。［4］盡管要求行政人員的道德因其職位特殊而略高于一般的公民，但基本上還是要求行政人員首先應該是一個合格的有德公民。這樣，西方發達國家的行政倫理建設中對公務人員的要求并不是要達到某種至高境界，而是允許契合于群體利益的個體利益的存在，人們對于行政人員的道德要求還是持審慎態度的。

西方行政倫理的理論確證不僅視倫理主體（公共行政人員）為經濟化的“理性人”，而且根植于“人性惡”的基礎上。啟蒙時代之后的西方學界一直沿循“人性惡”的假設，這一對人性的悲觀估計促使人們去想方設法地完善各項制度，用制度來約束人們的行為，從而抑惡揚善。亨廷頓曾說過，“在一個國家要肅清腐敗包括兩個方面。一方面要降低衡量公職人員行為準則；另一方面則要使這些官員的行為大體向此種準則看齊。這樣做，行為和準則都有所失，但卻能獲得準則和行為在總體上的更大和諧。”［5］因為制度（規則）就是“一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范，它旨在約束主體的福利或效用最大化利益的個人行為。”［6］制度約束主要包括道德立法、職業規范、組織變革等等，它是一種比較正式的外部約束。制度與道德不同，前者屬于外在的剛性約束，而后者依憑主體的內在自覺。制度具有強制性它一旦產生就引導個人逐步地通過他律實現自律。制度具有普遍性，“制度是公共產品，是針對所有人或一類人而制定的。因此，制度對于其轄域內的對象是普遍適用的”，［7］制度性的倫理規范是集體理性，不管在層次上還是內容上都能夠最普遍地對各級行政官員起到約束作用。

西方發達國家的行政改革推動了行政倫理建設的進程。20世紀70年代以來，面對西方各國出現的財政危機，公民對政府的期望越來越高。如何節約財政開支、以較少的錢辦較多的事，滿足公民對民主以及公共服務的更高要求，成為西方各國在政府改革中特別關注的問題，從而興起了一場新公共管理運動與新公共服務運動。這些運動深刻地影響了公共行政領域。新公共管理主張政府與市場相互分工合作，政府要把自己做不好的事讓給市場部門，只有市場不能做、不愿意做的事才是政府的活動范圍。它規定了政府的職能范圍，也就規定了政府承擔的責任，只有確定了政府在社會經濟生活中的地位和作用，才能確定它的責任及其道德要求。同時，新公共管理主張解構傳統的官僚制，把市場部門的組織原則運用在政府機構，打破傳統官僚制的組織結構，認為只有從根本上改造官僚制，行政倫理才能超越官僚行政與民主政治的矛盾。新公共管理也有民主行政和平等的價值要求，公共性和合法性是現代公共管理的規范性取向，而這包含有以公共利益為首要目標和民主參與的內涵。美國行政學家羅伯特·B·丹哈特提出的新公共服務代表了公共行政理論一種新的發展趨向。新公共服務的核心理念是，在人民主權的前提下，作為公共管理最主要主體的政府，其基本職能是服務于公共利益，既非親自“劃槳”又非代替公民來“掌舵”。［8］新公共服務認為，公共行政官員并不是其機構和項目業務的所有者，政府屬于公民。而企業管理技術諸如生產率改進、過程再造和績效測評僅僅是設計管理制度的工具。新公共服務的最大努力是要“顛覆”新公共管理的價值優先性。盡管此前有著充足的理論準備和論證，但是西方的行政倫理建設是在行政改革的實踐中，在20世紀70年代之后才逐步成熟起來。

二

經過多年的理論爭論和實踐探索，西方發達國家在長期的實踐中積累了一系列有益的經驗：

第一，不斷推進行政倫理法制化，明確行政倫理規范，形成了以行政倫理規范公職行為的社會認同。行政倫理法制化就是將行政道德規范、原則通過立法上升為法律規范，賦予其強制力的過程。從發達國家的經驗看，行政倫理法制化是一個不斷推進、不斷完善的過程。西方行政倫理法制化的過程可以概括為兩種模式：一是總分模式，即制定公務人員行政倫理基本法，再根據基本法的基本準則制定各種單項法規并逐步構成完備的公務人員倫理制度體系和法律體系。如韓國的《大韓民國憲法》規定了公職人員總的倫理標準是：基于國民利益的價值基礎之上為全體國民服務。憲法規定的這種倫理精神又具體在《國家公務員法》（規定了公務員應遵守的基本倫理準則）、《公職人員倫理法》（對行政倫理做了詳細規定）、《公務人員服務規定》（是行政倫理的基本要求的系統化與規范化）、《韓國防止腐敗法》（將行政倫理提高到新的高度）等法律法規中得以具體體現，從而形成了完整的公職人員倫理制度體系與法律體系。二是并行模式，即公務員基本法與具體行政倫理法律法規的形成并不具有明確的先后順序。這以美國為代表。早在1924年，為了反對政府工作人員的腐敗行為，美國國際城市聯合會通過了《行政人員倫理法規》，1958年，國會制定了旨在約束“所有政府雇員，包括官員”的《政府工作人員倫理準則》；1978年眾議院與參議院通過了《美國政府倫理法》，完成了美國行政倫理建設的法治核心內容；1989年布什簽署了《美國政府官員及雇員的行政倫理行為準則》，這一政府倫理改革法規向公職人員提出了更加嚴格的倫理標準；1992年美國又頒布了內容更為詳細、操作性更強的《美國行政部門工作人員倫理指導標準》。這樣，通過歷屆政府的不斷完善，形成了既有公務員倫理基本法又有具體的公務員道德法與道德準則的完整的法律體系。在倫理法制化過程中，不僅是法律規范的日益增多，其中包含著對行政倫理內容的更新和調整，最重要的是形成了對政府、對公務員必須遵守行政倫理的社會認同：從公務員、政府部門的角度，明了違反行政倫理要受懲處，則有畏懼之心；從公民角度，明了公務員、政府違反行政倫理要受懲處，則不畏官位和權力，能更好地維護自己和他人的權益。因此，西方發達國家的行政倫理建設能夠取得較好的效果。

第二，獨立而完善的行政倫理管理體系，把行政倫理建設貫徹到日常管理之中。行政倫理法制化，更多的還是制度的框架，制度的執行更多地要依靠日常管理。獨立而完善的倫理管理體系是西方行政倫理建設的又一個特征。西方發達國家的行政倫理建設大多都擁有一套自上而下的政府倫理管理機構。“政府倫理管理不僅依賴于政府倫理法律與倫理規章，而且還依賴于監督與執行這些法律與規章的機構”［9］這些規章和機構主要針對行政人員的倫理越軌行為，對倫理越軌的反應除了采取新的立法、制定新的規則或頒布新的制度之外，便是訴求組織機構。

根據行政倫理管理的需要設立專門的倫理管理機構是發達國家比較普遍的做法。西方發達國家的行政倫理建設無論是從倫理制度的設計，還是實施與監督都離不開組織機構的管理。一是在中央政府設立專門的倫理管理機構。美國政府倫理辦公室，它在1979年成立之初隸屬于人事管理局，1989年獨立建制直接向美國總統、國務院和國會負責，辦公室主任由美國總統提名經國會任命。美國眾議院的常設機構“倫理委員會”不僅管理眾議院議員及其雇員的倫理事務，而且在美國政府官員的廉政建設方面也發揮著重要作用。這樣，通過組織結構的合理安排為公務員實施符合倫理規范行為的前提和必要條件，實踐中，行政倫理管理的機構化便成為實踐中西方行政倫理建設的重要方案。英國中央政府負責倫理事務的機構是英國內閣辦公室正當性和倫理小組。內閣辦公室處于政府真正的中心位置，和財政部一起充當政府的“大腦”。內閣辦公室的首要目的是使政府更好地工作。該部有三個核心職能，使它能達成其支持總理、支持內閣、加強文官隊伍的目的。正當性和倫理小組在以下幾個方面給內政部長和內閣秘書、部長和政府各部門提供建議：部長守則方面的問題，文官倫理和標準，特別顧問行為守則方面的問題。［10］加拿大設立的管理行政倫理事務的專業機構是利益沖突和倫理協調委員會辦公室，其職責是管理與監督行政倫理規范與條文的實施。該委員會下設：①助理委員，負責倫理咨詢、遵守服務等內容；②總法律顧問；③助理委員，負責有關利益沖突與倫理協調方面的策略、聯絡和調查等事務；④憲法人組織與管理主任。具體負責公共行政人員在從事公務時出現的種種倫理問題，并提出協商和解決辦法。自1973年以來，《利益沖突和公務人員職業守則》經歷屆政府與議院的修改與完善，至2007年《利益沖突法案》的出臺，形成了相對完善的組織、管理與監督的機構，即“利益沖突和倫理協調委員會”。二是中央政府各部門、各級地方政府中也設立了一些倫理管理部門。

第三，尊重公民的行政參與權力，依靠社會力量開展行政倫理建設和監督。西方行政管理理論基本是建立在人性本惡（或者說人性本私）的基礎上，因此非常強調制度建設和監督的作用，隨著行政管理的發展，西方發達國家逐漸認識到公開、透明、吸收社會力量的參與是制度建設和監督的重要途徑。

休謨曾說過“政治家們已經確立了這樣一條原則，即在設計任何政府制度和確定幾種憲法的制約性和控制時，應該把每個人都視為無賴——在他們的全部行動中除了謀求一己的私利外，別無其他目的。”［11］在他看來，政治領域中的每個人都應被假定為“無賴”，以此來設計我們的政治生活。西方的行政管理理論認為政府雇員或公務人員是理性的牟利動物，對政府雇員或公務人員的道德預設是建立在每個人都有可能為惡的“道德瑕疵”基礎上。不僅每個人有為惡的傾向，國家本身就是一種惡，只不過是必要的惡而已。“國家盡管是必要的，但卻必定是一種始終存在的危險或（如我斗膽形容的）一種罪惡。因為，如果國家要履行它的職能，那不管怎樣必定擁有比任何個別國民或公眾團體更大的力量；雖然我們可以設計各種制度，以使這些權利被濫用的危險減少到最低限度，但我們絕不可能根絕這種危險。”［12］正因如此，西方發達國家在行政管理活動中形成了一套容自我與他人，內部與外部，事前、事中與事后，自上與自下等不同分類的多元監督體系，以實現對公共行政工作人員進行了一系列的監察與督導設計。

在行政倫理的監督方面，發達國家比較廣泛的運用了社會力量。這種社會動員是在職業道德、私人道德明顯劃分的基礎上實現的。發達國家的政府機構和公民，對于公務員的道德的要求雖然也高于一般公民，但基本上是持比較審慎的態度，對于私生活領域的不道德基本是進行道德譴責，一般不會直接和公務員的業績、職務升遷掛鉤，但對于失職、推脫責任、做假證等這些不合職業道德的行為，譴責和懲處都是絕不含糊的。例如克林頓的緋聞并不是公眾批判的焦點，其做假證否認事實才是公眾眼里的重大過失。發達國家的媒體監督是比較給力的，一旦公務員出現行政倫理方面的失誤，媒體會毫不留情的口誅筆伐，因為他們知道這樣就會為自己的媒體爭取到更多的公眾支持，贏得更多社會信譽和經濟效益。大部分媒體作為獨立的企業，公務員個人、政府機關也很難干預媒體的報道。除了媒體監督，政府還支持成立一些專門的非政府組織參與政府倫理建設，對政府和公務員進行監督。這些機構既包括像OECD這樣的國際聯合機構，也包括國內公共行政職業協會與學會以及其它一些非政府組織等社會團體，尤其是20世紀后期，甚至還有不少的私人倫理咨詢公司，也加入到了政府倫理建設的陣營。公民對公務員的行政倫理的參與度也比較高。因為發達國家基本上都已經建立了比較成熟的政府信息公開的法制體系，公民對于政府和公務員信息了解程度越高，公眾監督也就越有效果。

三

當前，我國正處于社會轉型期，社會變遷的速度很快，經濟發展與制度建設、文化轉型方面都有很多不協調、不平衡之處。不論從經濟、政治、文化、社會等來考察，我們都是多種社會形態的混合體，農業社會、工業社會、信息社會的多種特征并存。在政治文化方面，我們需要的、并且正在努力建設的是符合社會主義現代化的文化，但是，封建社會政治文化的影響還沒有完全消除，在全球化的過程中資本主義的政治文化對我國的影響不斷加強，革命文化也有一些不適應和平建設時代要求的方面。在這樣的現實環境和文化環境中，政府倫理、政策倫理、公務員倫理的重塑都肯定不會是簡單的、快速化的過程。就公務員行政倫理來說，一方面改革開放創造出巨大社會財富，給我們時代帶來了求財求富的價值觀，同時享受生活不再是一種完全負面的價值觀，公務員可能由于掌握公共資源而面臨很多誘惑；另一方面制度設計、行政倫理還不能較好完成約束公務員的道德底線、引導公務員追求道德超越的任務。可以說，在今天這個時代公務員倫理問題較多出現是有深刻的時代背景的。雖然問題出現存在客觀原因，但是我們并不能任由它存在下去，開展卓有成效的行政倫理建設是我們的時代任務。借鑒西方發達國家行政倫理建設的基本經驗，能夠有效地促進轉型時期中國行政倫理建設的發展。

第一，加快行政倫理立法。西方立足于人性本惡論，特別強調法律、制度的約束性，走了一條倫理法制化的道路。我們的文化傳統更愿意相信人性本善，尤其是對領導干部更是設定為覺悟都是比較高的人。其實，對于管理者，設定為人性本“私”（自利性）也許更為合適，制度未必能引導出精神的超越性，但最起碼能明示一個不可逾越的底線。倫理問題歸根結底是是人的精神世界的問題，解決這種問題的根本途徑只能是精神世界的改造，只能靠主體的自律。解決問題要從現實入手，不能說除了根本途徑之外，就沒有其它的途徑。因此，倫理法治化對我國行政倫理建設具有積極的意義。外部的強制約束規定了道德倫理的底線，在一定程度上起到“防惡”作用，有利于提升個體道德行為的水準，也有利于整體水平的提升。我國已經有許多法律、制度涉及到行政倫理，如《中華人民共和國憲法》規定的國體、政府機構職責，《中華人民共和國公務員法》對公務員的義務做出了規定，當時并沒有一步全面的行政倫理法律，《公務員行為規范》、《關于黨政機關縣（處）級以上的領導干部收入申報的規定》、《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》等；雖然這些法規制度直接或間接與行政倫理建設相關，但這些制度多數是政府條例和黨內制度，法律效力不足，操作性也不強。因此我們要借鑒國外的成功經驗，對現有的行政倫理規范加以修改、補充、完善，使之形成體系；同時，將那些相對成熟的基本行政倫理規范上升為法律規范，明確違反者應當承擔的法律責任，增強約束力。

第二，推進公共行政公平化。法律規定人人平等，但事實上行政官員因為歷史慣例、制度設計、權力實際運行等多方面的原因而享有一些特殊的權利，這是違反法律平等精神的，是不道德的，也是政府和公務員最受公眾指責之處。只有行政權力這種資源向政治資源和經濟資源都匱乏的人們傾斜時，才能體現出行政權力只享有法定權力的平等這種德性的本質特征。人們已經認識到，不論社會如何擁護平等的原則，社會將不得不存在由于天賦、受教育程度和其他偶然因素等等而產生的等級差別，絕對的平等是不存在的，平等只能是相對的，正因為如此，人們對機會的平等抱有更多的期望。公民應有機會參與對公共事務的管理，即機會平等的權利，公民有資格與行政官員共同分享管理公共事務的權力資源，這是一種特殊意義上的權利。在行政倫理中，作為一種權利意義上的機會平等不僅是“目的平等”而且也是“手段平等”，它是二者的有機結合，這才是機會平等的權利。也只有這樣，公民才能與行政官員平等地享有管理公共事務的資源，即平等分享管理權。

第三，增強行政倫理監督的獨立性。行政倫理監督和權力監督是緊密相連的。公共行政過程也是權力運行的過程，政府、公務員能否在法律法規、道德倫理規定的框架下使用權利，這既是民主政治建設、法制建設問題，也是行政倫理建設問題。權力需要監督是個亙古不變的道理。當代西方發達國家，在行政倫理建設中充分地采納了多元化的監督方式，結合了內在與外在的多重力量參與其中，建立了多層次、立體化、多中心的監督模式。不僅如此，這種多元監督始終保持了自身的獨立性，而不受其他主體的干預。權力如需得到必要的監督就必須將其獨立地監管起來。英國正當性和倫理小組直接對內閣秘書和內政部長負責，其報告可以直接呈交首相。英國公共事務標準委員會也是一個獨立的機構，對發揮該委員的效力具有重要作用。當前，解決監督的獨立性問題，是我國行政倫理建設和廉政建設至為關鍵的環節。我國由于長期集權的政治文化影響，行政權始終得不到有效的監督，不能對相關人員形成有效的監督制約機制。其中，缺乏對一把手的監督，是我國腐敗問題多發、行政倫理失范的重要原因之一。西方發達國家的行政倫理建設的經驗啟示我們，要突破行政倫理建設的瓶頸、提升公共行政的水平，就必須要強化行政監督的獨立性，真正地把權力馴服起來。

第四，增強公眾對行政倫理建設的參與程度。公民社會的成熟是政治現代化的必然，公民的政治參與也是近年來我們民主政治建設的努力方向。首先，從行政倫理建設的角度看，行政倫理的內容制定需要公眾參與。政府是為公眾行使公共權力的，政府倫理、政策倫理、公務員倫理的具體規范應該是符合公眾要求的，不從公眾那里傾聽意見，行政倫理難免出現偏頗。其次，行政倫理的監督僅靠政府部門、公務員內部監督是不夠的，更多的要依靠外部監督，尤其是來自公眾的監督。一個包含著公眾參與的有效的道德問責體系對于確保執政為民是極為重要的，否則，監督與問責就可能起不到應有的作用，相關的制度就可能被虛化。

［1］［美］喬治·薩拜因.政治學說史（下卷）［M］.鄧正來譯.上海：上海人民出版社，2010.324.

［2］孟德斯鴻.論法的精神（上冊）［M］.北京：商務印書館，1987.154.

［3］Terry L·Cooper.An ethic of citizenship for public administration.Prentice Hall，Inc1991.165.

［4］托克維爾.論美國的民主［M］.北京：商務印書館，2006.351.

［5］塞繆爾·亨廷頓.變革社會中的政治秩序［M］.北京：三聯書店，1989.58.

［6］道格拉斯·諾思.經濟史中的結構與變遷［M］.陳郁，羅華平等譯.上海：上海三聯書店，上海人民出版社，1994.185.

［7］李志江.制度公正與社會和諧［J］.道德與文明，2006，（1）.

［8］黃健榮，楊占營.新公共管理批判及公共管理的價值根源［J］.中國行政管理，2004，（2）.

［9］韓瑩瑩.當代美國聯邦政府倫理管理探析［J］.行政論壇，2009，（4）.

［10］張成福，楊興坤.英國行政倫理建設及其對我國的啟示［J］.重慶行政，2009，（10）.

［11］斯蒂芬·L·埃爾金.新憲政論［M］.周葉謙譯.北京：三聯書店，1997.27-28.

［12］卡爾·波普爾.猜想與反駁［M］.傅季重，紀樹立，周昌忠等譯.上海：上海譯文出版社，1986.499.