唐宋間三省在政務運行＊中角色與地位的演變

劉后濱

唐宋間三省在政務運行＊中角色與地位的演變

劉后濱

唐宋間中樞政治體制的變革,可概括為從三省制向中書門下體制的轉變。在這個變遷過程中,尚書、門下、中書三省在政務運行中的角色與地位發生著細微而深刻的變化。唐代中后期的中樞體制處于一種過渡的狀態,從政務文書的成立過程和簽署程式看,盡管尚未突破三省制的框架,但從新的政務運行機制的產生來看,應是處于在舊體制內成長起新的政務運行機制的發展階段。在北宋時期完善的中書門下體制下,三省機構的設置并未棄而不置,而是融入中書門下體制內的出令系統,三省在政務運行中仍然發揮著實際的作用。

唐宋之際;三省;中書門下;政務運行

一

唐宋間的政治體制發生了一些重要的變化,其中最為顯著的變化發生在中樞體制之中。唐前期,尚書、門下、中書三省構成一個完整的輔助皇權運行的最高政務裁決系統,三省官員在上行和下行政務文書中的簽署,體現了按照環節分工、分層決策、互相制衡的政務運行機制。本文沿用唐代政治制度史研究中的傳統概念,將這種機制及其所依托的一套體制稱之為“三省制”。開元以后,三省制為中書門下體制所替代,而中書門下體制下的政務運行機制,乃是依托于三省制的框架,尤其在政務文書的簽署程式和頒行程式上并沒有完全拋棄三省制的體式。[1]北宋行政體制在最高層面是二府體制,中書門下與樞密院二府對掌文武二柄,分理民政與軍政。從政務運行機制來說,大體是對唐代開元以后中書門下體制下政務運行機制的繼承,而且三省機構的設置被一直保留。雖說三省不預聞中樞政務,但也并非完全虛設,而是融入了中書門下體制內的出令系統,且在以告身為主的政務文書中還必須署位。北宋時期在政務運行中形成了新的出令機制,三省在政務運行中仍然發揮著實際的作用,但已不同于其在唐代中書門下體制下的角色,更不同于其在唐前期三省制下共同構成最高政務裁決系統的地位。梳理三省在政務運行中角色與地位的變化,有助于揭示唐宋間政治體制的整體變革。

為了解釋唐宋間三省在政務運行中角色與地位的變化,本文借用經濟學界在討論改革模式過程中提出的“增量改革” (incremental reform)概念[2],將上述唐宋間政治體制及政務運行機制的變革模式稱之為增量變革 (incremental evolu-tion of systems)。經濟學界所說的“增量改革”,主要是指在舊體制以外建立新的體制和機制,原有體制基本保持不變,是一種體制外先行的改革(reforming out of the established system)。[3]本文將體制的增量變革定義為包含以下兩個層面的內容:一是指在保留舊有體制的基礎上,開辟新的運行機制,使新機制在舊體制內成長;二是指在保留 (而非全盤因襲)舊有運行機制的基礎上,通過拆分運作程序而增加新的運行環節,在舊有機制的基礎上實現體制的整體轉型。第一個層面可用于解釋唐代由三省制向中書門下體制的變革,第二個層面可用于解釋宋代中書門下體制下多環節出令機制的形成,以及三省制向中書門下體制轉變的完成。

二

筆者提出開元十一年唐代政治體制由三省制向中書門下體制的轉變后[4],學術界還存在一些爭議。有學者提出,從政務文書的簽署程式看,唐代中后期的制敕文書依然是通過三省共同發布的,而不體現中書門下作為一個宰相機構的主體作用;北宋前期的制敕文書則已經脫離了三省框架,中書門下在文書成立過程中起到了樞紐作用,所以說,唐代的中書門下更多的是表現為三省制的延續,是三省制的一種變態形式,而中書門下體制用以稱呼北宋前期的制度則更為合適。[5]這個爭論反映的是對唐代中后期和北宋前期政治體制定性的分歧,而且主要是因觀察角度和側重點的不同而導致的。如上所述,唐宋間政治體制的變革是一種增量變革,唐代中后期的政治體制變革屬于第一種情況,是新的政務運行機制在舊體制內成長。從政務文書的成立過程和簽署程式看,尚未突破三省制的框架,所以會被認為是三省制的延續或變態形式。不過,如果從新的政務運行機制的產生來看,則唐代中后期的制度無疑更接近于北宋前期的形態。正是在這個意義上,本人將唐代中后期的政治體制稱為中書門下體制。不過,發生在唐代的政務運行機制的變革,基本上還處于增量變革的階段,尚未進入到整體推進的時期。所以,確切地說,唐代中后期的政治體制乃是唐前期三省制向北宋中書門下體制過渡的形態,處在舊體制內成長起新的政務運行機制的發展階段。

在唐前期的三省制向唐代中后期的中書門下體制演進這一變革過程中,三省的角色與地位發生了一些深層次的變化。中書門下成為宰相裁決政務的機構,國家最高權力的行使不再通過三省分工制衡的機制,而是以中書門下為核心形成了新的運作機制。三省制下的尚書都省,是左右仆射會決庶務的政務裁決機關,也是政務文書上下的收發總署和勾檢總署。在唐代政治體制轉變的過程中,尚書都省的地位不斷下降,成為以左右丞為長官的中書門下下屬的制敕下發過程中簽署轉發的機關,在政務運行中的地位有所下降。三省制下中書省的職掌主要體現在出令權和勘議權上:凡是皇帝的命令需要發往尚書省諸司制為政令行下實施的,都要經過中書省的宣奉行,是為出令權;百官所上議表狀,需經中書舍人進呈與皇帝,并提出初步處理意見供皇帝決策時采擇,是為勘議權。隨著三省制向中書門下體制的過渡,中書省與中書門下日漸分離,中書省逐漸向以中書舍人為首的專門負責撰寫制敕的機構過渡。三省制下中書舍人在決策過程中的最重要作用是“參議表章”,中書門下體制下中書舍人的職掌,從開元時期以參議表章為主轉變為以起草制敕為主,且起草制敕之職逐漸使職化,形成“知制誥”的制度,并逐漸形成與翰林學士的分職。三省制下門下省的主要職掌是對于一般政務的裁決,即“審讀奏抄”以駁正違失,以及制敕下頒過程中的覆奏和署名。在中書門下體制下,政務文書出現了由以奏抄為主向以奏狀為主的轉變,一般政務多由宰相匯總以中書門下的名義直接向皇帝申奏,而后以“敕旨:依奏”的形式批準實施。門下省向以給事中為首的對制敕文書進行審署的機構過渡,給事中的職掌也隨之從以審讀奏抄為主轉變為以封還制敕為主。[1]

在三省角色與地位的這一系列變化過程中,唐代的政務運行機制發生了顯著的變化,政務文書的主體由奏抄變為奏狀,政務運行的法令依托從以律令為主變為以制敕為主,宰相通過中書門下機構匯總處理和上奏各種奏狀,其職權逐漸朝著裁決具體政務的方向發展,君主走向處理國家政務的前臺,在政務運行的程式中,君相關系走向一體化。唐代政務運行機制的以上變化,并非在否定原有三省制下政務運行機制的前提下實現的,而是在舊有機制之外成長起來的新機制。三省分工簽署下行制敕文書和上行奏事文書 (以奏抄為主)的舊有機制依然運行,在這套舊有機制之外成長起來的是超越三省分工程式的、以中書門下為樞紐、以奏狀和敕旨為日常政務文書主體的新機制。這個變革可以理解為在舊體制內運行機制的增量變革。

以上所論,是本文所說唐宋間政治體制增量變革的第一個層面,所要回應的是三省與中書門下的關系問題,即開元十一年改政事堂為中書門下以后,為什么三省依然存在,而且體現在制敕文書中的三省分工簽署程式更為完善。如果繼續沿用筆者以往所用的概念,唐代中后期的政治體制仍然稱為中書門下體制,那么,盡管這個體制內的政務運行機制整體發生了變化,但體現在制敕文書起草和頒行過程中的出令機制則依然保持著唐前期三省制下的程式。這是五代和北宋時期政治體制變化的一個重要前提。

三

北宋元豐官制改革以前的政治體制,拋開中書門下、樞密院和三司分掌行政、軍事和財政的格局不論,在行政體制上可以稱之為中書門下體制。中書門下作為最高政務裁決機構,有一套下屬的具體處理行政事務的辦事機關。以中書門下為首的政務裁決系統,完全脫離了三省而獨立運行,北宋前期的政治體制因此呈現出與唐代中后期過渡形態不同面貌的顯著特征。然而,不可回避的是,三省依然設置,在告身及其依托的制敕文書中依然按照唐代三省制的格局保留三省的署位。文書體式上的這種因循到底意味著什么?三省在北宋的政務運行中是否具有實際的作用?根據上述政治體制增量變革的第二層含義,北宋文書體式上對三省制格局的因循,可以理解為在舊有出令機制的基礎上,增加新的運行環節,進而形成了新的出令機制。換言之,北宋政務運行中的出令機制,是在舊有機制上的增長和疊加,并借此完成了唐宋政治體制的整體轉型。

在北宋的政務運行機制中,最高政務裁決機制是依托于二府三司體制之上的君主專制。制敕文書的起草實行內制和外制分工的機制。文書的傳宣、封駁以及上奏文書的通進等,都已經成為由專門機構負責的獨立環節。[6]但是,翰林院、學士院、發敕院、封駁司、官告院、通進銀臺司、章奏房、進奏院等文書起草、通進機構的職能并不體現在文書體式上。他們雖然掌握信息,具有言事論奏之權,但并沒有決事的權力。而落實到文書 (尤其是告身及其所依托的制敕文書)體式上的職銜簽署,卻基本上按照唐代三省制的規程,這就是“凡制詞既授閤門宣讀,學士院受而書之,送中書結三省銜,官告院用印”。[7](P3971,卷一六五慶歷八年十月庚寅條)據宋真宗朝翰林學士楊億記載:

翰林規制,自妃后、皇太子、親王、公主、宰相、樞密、節度使并降制,用白麻紙書,每行四字,不用印。進入后,降付正衙宣讀,其麻即付中書門下。當日本院官告院取索綾紙,待詔寫官告,只用麻詞。官告所署中書三司官宣奉行,并依告身體式,常用閣長一人銜位。[8](P76-77)

這里有幾個問題:一是“送中書結三省銜”,三省的簽署或者說署位是在中書門下完成的,也就是說,三省是中書門下體制內的簽署環節,中書門下超然于三省之上。不過,有時候三省序列里中書省的角色又往往是由中書門下來承擔的。二是目前所見需要“送中書結三省銜”的文書,都是任命官員的制敕文書并體現在告身之中。此外的制敕文書,尤其是宰臣處理日常政務的主要命令文書——敕牒與札子,都沒有三省官員的署銜。[9]這就是說,所謂告身體式,是保留三省簽署程式最顯著的方面。

北宋告身及其所依托制敕文書中的三省署銜,雖然簽署程式上基本依照唐代三省制的格局,但其實際意義卻完全不同。在唐代前期,文書的簽署程式同時就包含了文書的起草與流轉程序,政務裁決權就體現在文書的簽署之中。而在北宋的政務運行機制中,最高政務的裁決、制敕文書的起草、文書的流轉與落實到文書體式上的職銜簽署,四者之間盡管有交叉卻是互相分離的,是文書行政中四個相對獨立的層面。在文書的簽署程式上保留了舊有出令機制,實際上增加了新的運行環節,或者說在從決策到出令的程序中拆分出一些新的環節,三省在簽署的環節上還起著一定的實際作用,至少在告身及其所依托的制敕文書上還維持著三省簽署的體式。

茲舉熙寧二年 (1069)《司馬光充史館修撰告身》為例,根據張祎[9]及久保田和男的錄文[10](P201-202),此件告身的署銜如下:

28.熙寧二年八月 日

29.中書 令 使

30.中書侍郎 闕

31.尚書兵部郎中、知制誥 臣宋敏求 宣奉行

32.奉

33.敕如右,牒到奉行

34.熙寧二年八月 日

35.侍 中使

36.門 下侍郎 公亮

37.給事中使

38.翰林學士承旨兼端明殿學士、翰林侍讀學士、給事中、知制誥、充史館修撰判 珪

39.八月八日未時都事孫日新

40.左司郎中 付吏部

41.左仆射 在中書

42.右仆射 闕

43.吏部尚書 使

44.龍圖閣直學士、起居舍人兼侍讀權判維

45.尚書戶部郎中、充集賢殿修撰兼同判鼎臣

46.吏部侍郎 使

47.吏部侍郎 闕

48.左 丞 使

49.告翰林學士兼侍讀學士、朝散大夫、右諫

50.議大夫、知制誥、充史館修撰、編修歷代君臣

51.事跡、詳定封事、判尚書都省兼提舉萬壽觀

52.公事兼提舉司天監公事、同詳轉對臣僚

53.所上封章、柱國、河內郡開國侯、食邑一千三百

54.戶、食實封貳伯戶、賜紫金魚袋司馬光,奉

55.敕如右,符到奉行

56.［結論］主事闕

57.殿中丞、直史館判 軾 令史劉 琰

58.［結論］書令史樊德宣

59.熙寧二年八月 日下

從這份告身文書上看,北宋制敕文書的體式與唐前期三省制下的文書體式大致相同,不同之處是三省署位的每一個環節除了其本官之外,都有一個實際判事者簽署。而其成立過程中體現的政務運行機制及文書流轉程序,無疑與唐前期的制度有重大的不同。在文書成立后的流轉過程中真正發揮作用的、需要署名的是每個環節上簽署的實際判事者。在上引久保田和男及張祎研究的基礎上,可揭示出本件告身中值得注意的四點:(1)以尚書兵部郎中知制誥的宋敏求,他行使中書三官宣奉行之職,但未必是命詞的起草者;(2)以翰林學士承旨兼端明殿學士、翰林侍讀學士、給事中、知制誥、充史館修撰判門下省事的王珪,他行使門下三官的署敕權;(3)龍圖閣直學士、起居舍人兼侍讀權判吏部流內銓的韓維,尚書戶部郎中、充集賢殿修撰兼同判吏部流內銓的龔鼎臣,他們行使尚書吏部承制敕而制為省符之職,但未必有實際的任命權;(4)殿中丞、直史館判官告院蘇軾,是官告成立過程中真正發揮作用的角色,這個位置的簽署具有實際意義而非形式,取代的是唐代敕授告身中吏部郎中員外郎的判署。此份告身上簽署的職銜頗為復雜,而且除了以上四者是具名簽署 (是否押名還需進一步澄清)外,三省官員的列銜只是保留一個位置,無人任職故不書名。但是,僅從文書上看,這件告身體現的文書體式還是三省的框架,這一點與唐代的文書形態是一致的。需要指出的是,區別于唐制的前述文書起草和通進機構所承擔的工作,并不體現到告身文書之中。

北宋政務文書的起草和流轉程序是建立在行政運作中的使職差遣制之上的。唐代的職事官成為寄寓俸祿的寄祿官,在行政運作中的實際身份依托于差遣性的職銜。北宋行政中樞文書行政的前三個層面,即最高政務的裁決、制敕文書的起草、制敕文書的流轉,都是依托于差遣性的職銜。而第四個層面即文書體式上的職銜簽署,卻在很大程度上依托的是階官 (寄祿官),除了實際判事者之外,三省署位的官銜幾乎都是階官;而且實際判事者的簽署也被納入三省按流程分工的框架之中。

對比唐前期三省共同構成最高決策層的機制,似乎北宋的三省沒有實權。換言之,在北宋中樞行政的前兩個層面即決策和制敕文書起草環節,三省不發揮作用。但在后兩個層面,即文書流轉和簽署的環節,三省的作用和地位卻是無法忽視的。

從文書流轉尤其是下行文書的運作來看,三省雖并未構成完整的流程,僅僅通過三省還無法完成制敕文書的頒行,但三省是不可跨越的環節,而且學士院、通進銀臺司、封駁司、官告院等機構也都與三省有著名義上的關聯。在文書流轉的環節上,中書門下 (制敕院)替代了中書省的環節,門下省和尚書都省依然在文書流轉過程中發揮著作用。據《職官分紀》卷九《甲庫》載:

大中祥符五年敕:流內銓注官后,帖過院,逐申牒送門下省,限五日。押定后送銓司,限七日。銓司送南曹勾勘、印書,限兩日。南曹勾勘、印書訖,卻送銓,限一日。銓牒門下省,限一日。門下省進內,限兩日。候內中降到中書,中書限兩日卻付門下省,門下省卻給付都省承敕人,限一日。送甲庫亦限一日。甲庫出給籖符,關送南曹、格式司、官告院,限五日。南曹給歷子,限十五日。官告院給官告,限五日。[11]

這條敕文詳細規定了流內銓注官至發給告身的流程及時限,其中三省在文書上下流轉過程中的作用還是很顯然的,只不過這里的中書是指中書門下而非中書省。在文書流轉的環節上,中書門下某種程度上處于唐前期中書省的位置,其職權卻大不相同。

北宋中書門下的五房,稱為“制敕院五房”,五房堂后官是宰相處理政務的助手,這是宰相與三省分離后出現的宰相直屬的行政部門,部分行使了唐前期尚書六部之職權,但運行機制則完全不同。五房具有宰相助手的性質,其稱為“制敕院”,就是宰相的辦事機構,為宰相裁決政務做具體的工作,不能獨立行使職權。五房在出令程序中并未取代三省的環節。

《宋史·職官志》所載三省職掌是混合元豐改制前后制度而寫成的,要判斷其中哪些內容是元豐以前的制度,需要結合北宋前期政務運行的實際情況做細致的考證。這是鄧廣銘、龔延明等先生致力的重要工作。其中“門下省”條中的“凡文書自內降者,著之籍。章奏至,則受而通進,俟頒降,分送所隸官司”,結合前引大中祥符五年 (1012)敕,當部分指的是元豐以前門下省的職掌。前引《司馬光充史館修撰告身》中,以翰林學士承旨等職判門下省事的王珪所行使的門下三官的署敕權,體現的就是“俟頒降,分送所隸官司”。《宋史·職官志》對中書舍人之職的記載,是和掌“外制”的直舍人院結合在一起的,謂“國初, (舍人)為所遷官,實不任職,復置知制誥及直舍人院,主行詞命,與 (翰林)學士對掌內外制。凡有除拜,中書吏赴院納詞頭。其大除拜,亦有宰相召舍人面授詞頭者。若大誥命,中書并敕進入,從中而下,余則發敕官受而出之。及修官制,遂以實正名,而判后省之事”。這里說的是制敕起草的環節,但主行詞命的知制誥及直舍人院,實亦為代表中書省在制敕文書頒行過程的中簽署和宣奉行。在《司馬光充史館修撰告身》中,以尚書兵部郎中知制誥的宋敏求就是這樣的角色,他代表著中書省三個級別的官員行使宣奉行之職。至于《司馬光充史館修撰告身》中受事的尚書省都事,似應為中書門下的堂后官,付事的左司郎中,則是純粹的虛銜。如此看來,在制敕文書頒行的所謂行令程序中,門下省以及由舍人院代表的中書省,還是發揮著實際的作用并體現在文書體式上。

對于制敕文書的起草和頒行,宋人有著程序上的區分。元豐改制后關于給事中和中書舍人錄黃、畫黃的爭論中,神宗就說過“造令與行令不同,職分宜別,給事中不當書草”[12](P88),《宋史·職官志》記為:“元豐五年五月,詔給事中許書畫黃,不書草,著為令。”元豐改制以前,三省尤其是中書省和門下省在制敕文書下頒過程中的作用,屬于行令的范疇。造令與行令在程序上的分離是北宋政治體制中的一個重要特點。三省制的框架主要是存在于行令的程序之中,而與造令程序無關。

換言之,元豐官制改革以前,三省的作用一直體現在告身及其所依托的制敕文書的簽署程式之中,某些時期還體現在文書的流轉程式中。三省的此種角色與地位,可以理解為唐宋間政治體制增量變革帶來的舊有出令機制的遺存。

唐宋間政治體制的變革,一個重要的方面體現為從唐前期的三省制演變為北宋時期的中書門下體制。這個變化不是一蹴而就的,而是經歷了唐代中后期和五代時期的許多變革與調整。這種變革不是簡單地用新體制取代舊體制,而是在保留舊有制度框架或某些原有政務運行機制的前提下發生的增量變革。此種模式的制度變革,決定了制度演進過程中的漸進性和交替性。唐代中后期的政治體制中已經形成了一套新的政務運行機制,但體現在制敕文書起草和頒行過程中的出令機制則依然保持著唐前期三省制下的程式。北宋時期政治體制完全突破了三省制的格局,但其政務運行機制很大程度上是對唐代中后期制度的繼承和完善,而且以三省為框架的舊有出令機制仍然遺存于告身及其所依托的制敕文書的簽署程式之中,某些時期還體現在文書的流轉程式中。

[1] 劉后濱:《唐代中書門下體制下的三省機構與職權——兼論中古國家權力運作方式的轉變》,載《歷史研究》,2001(2)。

[2] 楊天宇:《“增量改革論”評析》,載《真理的追求》,2000(3)。

[3] 吳敬璉:《二十年來改革理論的發展》,載《學習與實踐》,1998(12)。

[4] 劉后濱:《唐代中書門下體制研究——公文形態、政務運行與制度變遷》,濟南,齊魯書社,2004。

[5] 羅祎楠:《評劉后濱〈唐代中書門下體制研究——公文形態·政務運作與制度變遷〉》,載《中國學術》第22輯,北京,商務印書館,2005。

[6] 參見李全德:《文書運行體制中的宋代通進銀臺司》,載鄧小南主編:《政績考察與信息渠道——以宋代為重心》,北京,北京大學出版社,2008。

[7] 李燾:《續資治通鑒長編》,北京,中華書局,2004。

[8] 楊億撰、李裕民輯校:《楊文公談苑》,上海,上海古籍出版社,1993。

[9] 參見張祎:《制詔敕札與北宋的政令頒行》,北京大學博士學位論文,2009。

[10] 參見久保田和男:《宋代に于ける制敕の伝達について:元豊改制以前を中心として》,載《宋代社會のネツトワーク》,東京,汲古書院,1998。

[11] 孫逢吉:《職官分紀》,影印文淵閣四庫全書本。

[12] 葉夢得撰、宇文紹奕考異:《石林燕語》,北京,中華書局,1984。

(責任編輯 李 理)

Changes of Position and Responsibilities of the Three Departments in Central Government from the Tang Dynasty to the Song Dynasty Based on the Changes of the Administrative System

LIU Hou-bin
(School of History,Renmin University of China,Beijing 100872)

In early T ang period,the highest authority of the state was composed bySansheng,including Shangshusheng(the Department of State Affairs),Menxiasheng(the Chancellery)andZhongshusheng(the Imperial Secretariat).From the year of 723 A.D.through the early Northern Song period,the highest authority of the state was the general office of the prime minister(Zhongshumenxia).Along with the changes of the administrative system from T ang to Song,the roles,positions,and responsibilities ofSanshengchanged progressively.All those changes can be defined as incremental evolution of administrative systems.

the Tang Dynasty;the Song Dynasty;S hangshusheng(the Department of State Affairs),Menxiasheng(the Chancellery)andZhongshusheng(the Imperial Secretariat);administrative system

劉后濱:中國人民大學歷史學院教授,博士生導師 (北京100872)

＊ 本文的研究得到中國人民大學“985I工程”新時期項目經費的資助。