行政法視野中的社會管理創新

楊建順

行政法視野中的社會管理創新

楊建順

社會管理創新是社會管理完善和發展的“主發動機”?！靶姓ǖ木柙谟诓昧俊?而行政法的終極目的和價值在于憑借法規范確立秩序并達至公共福祉。因此,行政法視野中的管理創新亦須遵循既有的秩序約束。社會管理創新是一個復雜的、綜合的系統,要確保其始終發揮應有的重要作用,就必須立足于過程論,建構相應的系統機制予以支撐,用法規范和制度來引導、促進和保障社會管理及社會管理創新,以參與型乃至自治型社會管理的理念為指導,解決好權、責、利的統一問題,以形成解決問題和創新發展的長效機制。

社會管理;創新;行政法;價值分析

自2004年黨的十六屆四中全會提出要“加強社會建設和管理,推進社會管理體制創新”以來,我國實務界和理論界普遍展開了社會建設、社會管理和社會管理體制創新方面的探索,并取得了可喜的成果。2007年,黨的十七大報告提出要“加快推進以改善民生為重點的社會建設”,“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。2008年,溫家寶總理在十一屆全國人大一次會議上作政府工作報告,在社會建設、民主法制建設以及行政管理體制改革等語境下數次提及“社會管理”這一概念。①例如,《政府工作報告》指出,在社會管理方面,要“著力維護人民群眾合法權益,積極化解社會矛盾”。在深化政府機構改革方面,要“加強社會管理和公共服務部門,探索實行職能有機統一的大部門體制”。于是,社會管理被納入更完備的體系性框架之中,社會管理創新也就成為2009年底全國政法工作電視電話會議所強調的“社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法”三項重點工作的組成部分之一,成為擺在各級黨委和政府面前的重大問題,也成為理論界所面臨的重大研究課題。

要研究解決這個課題,就要對社會、社會建設、社會管理、社會管理體制、中國特色的社會管理體制乃至其他國家和地區的社會管理體制等相關問題展開探討,就要把握社會管理和社會管理創新的特點和規律,并將其置于中國國情尤其是共產黨執政、社會主義建設和人類社會發展規律的大背景中加以認識和把握。社會管理創新是以社會建設和社會管理為核心內容的變革,也包括與此相聯系的政府職能轉變等制度與體制問題,本文擬就這些問題展開探討,在確認社會管理和社會管理創新相關問題的基礎上,對社會管理創新的內容和路徑選擇進行歸納總結,以揭示社會管理創新的本質特征和價值取向,并從行政法價值層面展開分析,這對于“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”,架構以法治理念為指導,以法制體系、法治程序和規范為支撐的,涵蓋政府調控、利益協調、訴求表達、矛盾調處、權利保障以及應急機制等內容的社會管理新體系,具有一定的借鑒和參考價值。

一、社會管理與社會管理創新的關系

社會管理創新的含義極其豐富,這是由社會管理本身內容的豐富多樣性所決定的。

(一)社會管理的概念界定

社會管理是政府職能的重要組成部分,但是,廣義上的社會管理又不限于政府的社會管理職能,它還包括其他主體以及社會自身的管理。

作為政府職能之一的社會管理,是指國家通過制定一系列的社會政策和法規范,對社會組織和社會事務進行規范和引導,培育和健全社會結構,調整各類社會利益關系,回應社會訴求,化解社會矛盾,維護社會公正、社會秩序和社會穩定,維護和健全社會內外部環境,促進政治、經濟、社會、文化和自然協調發展的一系列活動以及這些活動的過程。

廣義上的社會管理則是多元主體以多樣化形式進行的上述活動以及這些活動的過程。人們對社會管理的研究大多涉及由單一主體到多元主體的討論,尤其是近年來關于NGO、NPO等第三部門研究的興起,使得人們越來越關注社會管理的多元主體問題。[1]

社會管理的領域非常廣泛,包括城市社會管理、農村社會管理、社區管理、社會社團組織管理、社保管理以及流動人口管理等傳統的、新型的甚至未來型的社會管理。不同領域和不同階段的社會管理都會面臨不同的創新課題,不同的專家學者根據自己的研究對社會管理以及社會管理創新所下的定義也會各不相同。

很顯然,對于行政法價值分析來說,并非只有作為政府職能之一的社會管理才有意義,其他主體以及社會自身的管理也具有重要的意義。尤其是對于現代國家所普遍致力追求的協治 (governance)或者 善 政 (goodadministration)[2](P110以下)目標來說,其他主體以及社會自身的管理具有重要的權力配置、資源優化和制度架構的導向性意義。誠如黨的十七大報告所明確指出的,要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”,確立參與型行政的理念[3](P171以下),皆具有重要的制度價值支撐作用。鑒于此,本文將社會管理中社會組織的定位等問題一并納入視野來理解。但是,限于篇幅和論題集中性的要求等方面的制約,本文的研究只能將討論聚焦于作為政府職能之一的社會管理以及社會管理創新的行政法價值分析,對其他主體的定位等問題的涉獵,皆是為了服務于政府職能定位和發展方向的目標。只有如此,才能堅持行政法的學科特色,也才能從行政法視野來準確地作出相應的價值判斷。

(二)社會管理創新及創新系統的啟動

社會管理創新,是指在現有社會管理條件下,運用現有的資源和經驗,依據政治、經濟和社會的發展態勢,尤其是依據社會自身的運行規律乃至社會管理的相關理念和規范,研究并運用新的社會管理理念、知識、技術、方法和機制等,對傳統的管理模式及相應的管理方式和方法進行改革,建構新的社會管理機制和制度,以實現社會管理新目標的活動或者這些活動的過程。[4]社會管理創新既是活動,也是活動的過程,是以社會管理的存在為前提的,其目的在于使社會能夠形成更為良好的秩序,產生更為理想的政治、經濟和社會效益。

社會管理創新是社會管理完善和發展的“主發動機”。[5]科學合理的社會管理創新能夠導致社會管理的完善與發展,為社會、社會成員乃至社會外的主體帶來發展和變革的機會,最終導致整個國家一定時期的社會建設繁榮、社會管理順暢,形成政府、社會和個人良性互動的“創新盛世”。但是,一個成熟的社會當以既有秩序的維持和享受既有秩序效應為常態,而以既有秩序的更迭和舍棄即“創新”為補充、調劑和必要的活力來源。更何況,某種先進的理論、方法和理念,當會伴隨社會管理創新的推進而逐漸得以擴散和普遍化,形成一種新的常態社會管理;一定時期過后,這種“創新”的結果也會遭遇“梗阻”,甚至其自身也有可能成為新的阻礙社會建設順利進行的要素,使得政府、社會和個人之間的關系不僅不能良性互動,而且還會呈現出錯位、越位、缺位等僵化停滯狀態。于是,為了新的價值追求,人們便會又開始尋求并實施新的社會管理創新。

社會管理創新是一個復雜的、綜合的系統,要確保其始終發揮應有的重要作用,就必須建構相應的系統機制予以支撐。新知識、新方法、新技術和新理念等往往是引發啟動該系統的機會或者契機,通過建立、組織和促進社會管理創新系統,形成、改進或者不斷發展社會管理的機制或者制度,這又為下一輪社會管理創新系統的啟動準備了條件。在行政法視野中,這一系列活動皆需有相應的規范、規則乃至機制、制度等予以支撐,而創新本身的靈活性、條件限制性等決定了其需要較為寬松的外部支撐環境。于是,相應的授權和裁量準則也就因此而獲得了廣闊的用武之地。

總的說來,這種循環系統的內部要素、結構和功能,決定了某項社會管理創新是否能夠順利推進,而每一項社會管理創新的成功,又將為該系統自身的完善和發展提供重要的推進和支撐。社會管理創新與社會管理是統一系統的兩個側面。社會管理創新依賴于既有的社會管理,同時又是既有的社會管理充實完善的動力;決策科學化和實效化有賴于社會管理創新,而社會管理創新有助于確保外部環境和內部條件的有機結合,助推社會管理決策科學化和實效化;相關法規范和制度的完善,乃是社會管理決策科學化、實效化以及社會管理創新的重要支撐。

二、社會管理理念的更新

正確的社會管理理念是社會管理創新的先導,是確保社會管理創新實效性和持續性的重要基礎。從新的管理思想或者觀念的產生開始,直至新的社會管理方法、機制和制度得以運用轉化,整個過程既是社會管理創新,亦是既有社會管理的運行和發展。社會管理創新的目的在于將創新變為實用的管理手段、方式和方法,乃至確立新的管理機制和制度,以實現更大的政治、經濟和社會效益。社會管理來源于社會建設實踐,社會建設實踐是社會管理之本。社會管理需要不斷發展和完善,社會管理創新就是社會管理發展和完善的體現,而相關法規范的完善和理念的更新則是社會管理和社會管理創新的重要支撐。

更新社會管理理念,不僅要強調“親情化服務、人性化管理、市民化待遇”[6],更為重要的是,要強調轉變全能統制型政府治理范式,“高度重視和維護人民群眾最現實、最關心、最直接的利益”,“把和諧社會建設擺在重要位置”[7],實現從國家本位到社會本位的轉換。

更新社會管理理念,不僅要強調寓管理于服務之中,以服務促管理,實現由防范型管理向平等型、服務型、無償型管理的轉變,讓所有社會成員都能夠在社會管理創新中感到更快捷、更便利、更文明、更和諧,更要強調多元主體的協調作業,培育社會組織管理主體,尊重社會自治,助推社會自律,確認并保障社會多元主體的多元價值和利益訴求。[8](P171以下)

更新社會管理理念,不僅要強調始終貫徹以人為本的發展觀,而且要強調將“國家尊重和保障人權”的憲法規范及時、充分且準確地轉化為各類法規范和制度,轉化為國家機關及其工作人員切實確立和竭力踐行的基本價值追求,轉化為各類社會管理主體進行價值取舍和決策判斷的基本行為準則。[9]

更新社會管理理念,不僅要強調政府職能的合理定位,而且要強調社會和社會組織自身的發展和完善,承認、保護和促進自主性社會的形成,完善社會結構的優化配置,包容社會的異質性,正確認識化解社會矛盾與紛爭解決機制常態化的關系,致力于多元的常態化社會管理機制和制度的建構和完善。

三、社會管理創新的過程論視角

如前所述,社會管理是一個復雜的系統工程。而社會管理創新過程更為復雜,其作用也往往是難以判定的,短期效益不明顯,且其由于涉及管理范圍和管理對象的利益調整,因而難免遭遇各類阻力,影響其發揮應有的重要作用。只有確立過程論的視角,更新社會管理理念,切實以社會公共利益為核心,尊重各方各類利益訴求,貼近社會生活,注重和強調服務,密切政府與社會的關系,才能正確認識和把握社會管理創新的意義和作用,帶動社會管理方法和手段的創新,進而實現社會管理機制和制度的創新。

(一)社會管理方式方法的創新

社會管理創新的突破口或曰啟動點,往往是社會管理方式方法的創新,亦即社會管理手段的創新。從社會管理的規律性來看,社會管理整體機制和制度的創新必須以充分全面而客觀準確地掌握社會建設以及社會成員的具體狀況為基礎和前提,而社會管理方式方法的創新對相關要素的要求則相對寬松得多。當然,從實效性的角度來看,社會管理手段的創新同樣須依托于信息化管理技術和機制的支撐。要避免“行政方法不能用、經濟方法不好用、法律方法不會用、思想教育不頂用”[10]的尷尬,必須依托于明確規定了各方主體的職能任務、權利義務和職責的法規范。只有在法規范和制度的支撐下,才能使社會管理形成一個完整的系統,各要素之間相互聯系,相互影響,共同作用于社會事務的管理。

社會管理方式與方法的創新往往不是一次能夠完成的,而是在社會管理不斷發展變革的過程中逐步醞釀甚至要經過不斷的試錯過程才能實現的,因而,社會管理方式與方法的創新也就與社會管理創新一樣,處在一個不斷探索與發展的動態過程中,需要與之相適應的評價機制予以支撐。

和其他管理一樣,社會管理強調有效的方式與方法,注重通過計劃、組織、指揮、協調和控制等基本環節,充分利用各種資源工具,以實現社會管理系統的最高效率和效益目標。因此,社會管理創新的本質是通過社會內部結構的調整、改變與重新組合,以及外部環境的調適和保障,使社會管理發生整體功能的轉變,是不斷探索、組合和發展的過程。社會管理方式與方法的創新經過諸多復雜而艱難的環節,最終將改變或者發展傳統的機制與制度,形成與政治、經濟和社會發展相適應的新的組織形式,從而推動社會的健康發展。在目前階段,社會管理方式與方法的創新重要的是要完善社會管理手段,實現由單一的行政手段向綜合運用法律、政策、經濟、行政、教育等手段的轉變。而各種手段的綜合運用和實效性保障,有賴于行政手段論和行政手段保障論以及相關法規范的充實和完善。

(二)社會管理機制制度的創新

社會管理機制制度的創新是社會管理創新的根本所在,是各類創新的支撐和保障。無論是社會建設、社會管理,還是社會管理創新,都必須有法規范作支撐、有制度作保障。因此,為了推進社會管理創新健康發展,確保社會管理創新的實效性和持續性,就必須建立和完善相關法規范和制度,解決好權、責、利的統一問題,用法規范和制度來規范、引導和促進社會管理及社會管理創新,切實做到有法可依,依法管理和服務,依良法善治,形成解決問題和創新發展的長效機制。

社會管理機制和制度變革是完善和發展社會管理的基石。因此,要整合各種社會管理資源和手段,形成解決問題的合力,消除既有管理中的各種弊端,切實推進社會管理機制和制度的建構與完善。

社會管理是政府職能的重要組成部分之一,但是,政府并非社會管理的唯一主體。黨的十七大報告提出:“要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局,健全基層社會管理體制。最大限度激發社會創造活力,最大限度增加和諧因素,最大限度減少不和諧因素?！盵11]這是社會管理機制制度創新的指導原則:要形成并健全四種主體分工明確、各司其職又相互配合的新的社會管理格局;要注重對基層社會管理體制的健全完善;要最大限度地激發社會的創造力。所有這一切,都要服務于和諧社會建設的需要,有利于建立一種能夠促進社會系統協調運轉的新型社會管理體制。

管理主體創新是社會管理機制制度創新的關鍵。社會管理機制制度的創新,要求對各類主體的職能范圍作出明確界定,并按其職能來分別設計管理機制,構筑相應的法規范和制度。雖然這些都是需要進一步探索和研究的課題,但是,社會管理要形成多元主體共管、整合社會管理資源、增強基層自治功能的綜合治理模式,這一點是毋庸置疑的。實際上,強調社會成員和管理者是社會管理創新的主體,這本身就是對既有的政府是社會管理和創新的唯一主體這種模式的突破;厘清黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與在社會管理格局中的定位,這本身就是社會管理機制制度的創新,也是行政法基本制度乃至基本原理的發展和完善。在多元主體的社會管理格局中探索一種互動協作的運行模式,更需要堅實的機制制度作為支撐。在這個意義上,對上述問題進行系統深入的研究,也是社會管理機制制度創新的重要組成部分。

需要強調的是,社會管理創新強調從新的社會管理觀念、方法乃至機制制度的研究拓展到實際機制或者制度化運用,不應忽略既有的社會管理資源和手段。社會管理所追求的終極目標是實現“善治”,即達成兼顧各方面利益基礎上的公共利益最大化 (公共福祉)。所以,無論是推動參與型行政乃至自治型社會管理的理念拓展,還是探索社區矯治和特殊人群幫教的新機制,都應當以社會管理的秩序價值與政治、經濟和社會效益為根本目標。換言之,社會管理創新應當以社會為導向,以社會成員和管理者為主體,以法規范和制度為支撐,以新手段和新機制的開發運用為契機,以提高社會管理的政治、經濟和社會效益、增強社會成員的自治力和培育新的社會成員為目標,重視外部環境和內部條件的有機結合,通過新的管理方式和方法的開發運用促進機制或者整個制度要素的優化配置,以有限的管理成本投入取得最大的制度資源優化組合。

四、社會管理創新的主要內容及需要重點解決的問題

(一)社會管理創新的主要內容

創新社會管理模式,必須創新管理內容,厘清管理領域,強化社會公共事務的管理,有效調處社會矛盾,維護各方各類群體的正當權益。

推進社會管理創新,雖然要以既有的管理資源和手段為基礎,借鑒其他國家和地區的經驗,但是,創新的答案依然要靠不斷的探索和實踐,要在社會管理實踐中尋找,要根據我國發展的特定階段和現實國情來探尋。正如胡錦濤總書記所指出的:“只有建立起與社會主義經濟、政治、文化體制相適應的社會體制,才能形成與社會主義經濟、政治、文化秩序相協調的社會秩序?！盵12]

社會管理創新的推進,應當有助于良好社會環境的形成,有助于解決快速發展過程中產生的諸多社會問題,有助于建構科學的社會管理機制和制度。社會管理創新的最終目標應當是社會建設的完善和社會繁榮,應當是獲得更大的政治、經濟和社會利益,應當是實現兼顧各方各類利益基礎上的公共利益最大化 (公共福祉)。根據這種社會管理創新目標,可以將社會管理創新的主要內容歸納為如下幾個方面:

(1)正確處理政府與社會組織以及各相關主體之間的關系,明確各方主體在社會管理中的定位。在強調黨和政府在社會建設中的中心位置的同時,還要健全和完善社會自治、自律和自我發展的新機制,充分發揮各種社會組織和公民個人在社會管理中的主體性及其對政府社會管理的監督制約作用。

(2)建構和實施以權利為導向的社會政策體系,尊重和保障社會組織和個人的權利和自由,加強社會服務體系建設,提升社會管理和服務水平,消除社會排斥,推動社會融合。

(3)加強民生制度建設,確立以政府為主導、社會各方共同參與的社會管理新機制。改善和保障民生問題不僅是政府履行社會管理職能的必然要求,而且是政府行政必須優先實現的基本職能,也是需要社會和個人共同努力才能解決的問題。政府既要承擔起直接提供各類服務的職責,又要善于借助所掌握的權力、權威和信息、資源,調動社會各界的積極性,使他們參與解決民生問題。只有動員社會各方積極、廣泛、持續參與與協作,才能真正在政府職能轉變的基礎上建構一種新的政府與社會的良性互動關系,實現關注民生、保障民生、促進人的全面發展和社會進步這一目標。

(4)健全社會風險評估機制和應急管理體系建設,提高應對各種風險的能力,并形成維護社會和諧、有效處理社會公共危機事件的社會穩定機制。在群體性事件等危機處理中,要善于進行“情緒疏導”和“情緒管理”,以貼近的感情疏導民情,化解危機,而不是機械、簡單地運用“物質滿足”或者“物質誘導”的方式。

(5)激發全社會參與社會管理的主動性,進一步完善社會管理的運行機制。要建立不同社會主體之間平等、民主的社會合作機制,倡導參與型行政理念,形成兼顧各方各類利益、將全體人民的發展利益與環境生態利益相結合的可持續發展管理機制,努力實現生態系統的良性循環。

(二)社會管理創新須重點解決的問題

推進社會管理創新,進一步完善社會管理體系,既要全面展開工作,又要抓住源頭性、根本性和基礎性問題,重點在于解決好流動人口的服務管理、特殊人群的幫教管理、社會治安重點地區的綜合治理、網絡虛擬社會的建設管理、社會組織的管理服務等問題。[13]

(1)推進流動人口服務管理的創新。要公平對待、切實保護流動人口的合法權益,從就業、居住、就醫、子女教育等基本民生問題入手,不斷創新統一有效的管理新機制,結合城鎮化建設,積極穩妥地推進戶籍管理制度改革,實現城鄉一體化和服務全覆蓋的人口互動管理模式,使流動人口能夠全面參與并真正融入當地社會生活,變流動為活力,從根本上解決流動人口不穩定和不和諧等問題。

(2)推進特殊人群幫教管理的創新。要建立健全對服刑在教人員、刑釋解教人員、社會閑散人員特別是青少年以及吸毒人員等高危人群的常態化幫教管控機制,充分發揮基層組織和社會組織的積極作用,推動教育改造與安置幫教工作雙延伸。對特殊人群的幫教管理,要有措施、有方法、有體系,應在解決他們的實際困難、促進他們的發展上下工夫,尤其是應當致力于建構和完善幫助其更好地融入社會的機制制度,從根本上化解社會矛盾。

(3)推進社會治安重點地區綜合治理的創新。要將城中村、城鄉結合部等地區的治理和城鄉規劃、地區改造相結合,在完善基礎設施、改善生活環境的基礎上,健全基層組織,延伸公共服務,切實處理好整治、服務、管理和發展的相互關系;要對小旅館、娛樂、洗浴場所等實行耐心指導、重點防控、過程監管,完善長效機制,突出指導服務理念。

(4)推進虛擬社會建設管理的創新。要提高對互聯網的認識,注重研究互聯網的內在規律和規則,充分運用法律、行政、經濟等手段,加強互聯網的建設與有效管理,特別是要認真研究和充分利用法律手段,依法保證互聯網健康有序發展。既要把網絡輿情作為聽民聲、察民意的重要渠道,又要高度重視和評估輿情影響,主動回應社會普遍關心的問題,正確引導網上輿論,維護網上秩序,營造有利于社會穩定的輿論環境。

(5)推進社會組織管理服務的創新。要致力于對社會組織的研究,承認社會組織在國家發展與建設中尤其是社會管理創新中的重要地位和積極作用,并按照社會組織發展規律施以有效監管,健全和完善相關法規范。黨的十六屆六中全會明確提出:完善培育發展和依法管理社會組織的政策措施,發揮社會組織在提供服務、表達訴求、規范行為中的積極作用。要做到依法準入、依法規范管理,充分運用好社會協調機制、社會自治功能和社會調節的力量,使社會組織真正發揮其溝通政府、企業和社會的橋梁、紐帶作用。

五、社會管理創新的路徑選擇

堅持創新,才能推動社會管理進步,才能推動社會建設提速,才能促進社會自身的發展,才能夠兼顧社會各類成員的利益并實現社會公共利益的最大化。但是,社會管理創新的路徑選擇乃至時序和重點等方面仍然需要進一步加強研究。

推進社會管理創新,首要的是搞好制度建設,完善社會管理的一系列政策和法規范,建立與構建和諧社會相適應的社會管理新格局。

推進社會管理創新,重要的是要完善參與型及自治型治理結構,重視對優秀的管理者、優秀的專業人員和優秀的社會組織的培養和培育,通過對社會管理領域進行過程引導和規范,實現政府對創新活動和創新行為的有意識引導、調控和激勵,形成卓有成效的社會管理創新生態機制。

社會管理創新的關鍵在于要用參與型乃至自治型社會管理的理念來指導各種社會管理實踐。創新是社會管理之魂,只有在實踐當中不斷地創新,社會管理才能逐步走向善治、善政,國家才能有效協調各種社會關系,化解社會矛盾,促進各種社會力量健康成長,并最終實現構建社會主義和諧社會的目標。

社會管理創新要確立正確方向和科學路徑,要促進社會活力而不是要限制社會活力,要對利益調整進行結構性改革,要尊重不同的價值觀念,倡導不同的行為模式,傾聽不同的利益訴求,重視溝通與協調。當然,社會管理創新就是利益的重新調整,因而不可避免地會使某些群體或者個人的既有利益受到損害乃至喪失。社會管理創新要對利益調整進行結構性改革,同時要盡可能地兼顧各方各類利益。但是,強調兼顧各方各類利益絕不是不能損害任何利益,絕不意味著不能采取任何強制性手段。問題的關鍵在于改革中的利益調整要著眼于整個社會的發展進步,要引入行政過程論,對各方各類利益進行綜合的全面衡量,依法作出科學合理的裁量判斷。

社會管理創新是一種具有高度自主性的創造性活動,依賴于不同思想、意見和利益訴求的相互交流和撞擊,依賴于開放性、自由交流、容忍不同觀點的環境,更依賴于相關各方全方位參與管理、決策或者提出合理化建議。這是社會管理創新的規律性特征,在推進社會管理創新的過程中要予以最大限度的尊重。

六、政法機關在社會管理創新中的職能發揮

社會管理創新主要涉及行政機關、社會組織和社會成員的關系問題,即使從黨的十七大報告所提出的社會管理格局來看,也只是涉及黨委、政府、社會和公眾的定位和界限厘清問題,似乎與政法機關沒有直接關系。但是,這并不意味著政法機關在社會管理創新中沒有用武之地。相反,各級政法機關依法推進其本職工作,便是為社會管理創新創造良好的外部環境,并且其中有些職能本身就是直接參與社會管理創新工作。

全國政法工作電視電話會議提出要深入推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法三項重點工作。很顯然,在這里,社會管理創新被作為這三項重點工作之一加以強調,說明政法工作在社會管理創新方面同樣肩負著重要的使命。

無論是法院依法判決、裁定,還是檢察院的依法抗訴監督,對于社會管理創新機制制度的形成和不斷完善,提高其制度化、法制化乃至法治化的水平,都具有重要的規范、促進和監督制約作用。而政法機關和政法干警把推進三項重點工作作為民心工程、實事工程、保障工程來抓[14],有助于推動政法工作全面發展進步。問題的關鍵是如何推進。必須強調指出的是,運動式的形式主義的所謂推進,是“依法”之悖論,無助于甚至會嚴重阻礙政法工作的健康發展。

“人民檢察院通過檢察活動,教育公民忠于社會主義國家,自覺地遵守憲法和法律,積極同違法行為作斗爭?！盵15]檢察機關要進一步強化法律監督,認真履行第一責任,主動服務第一要務,不斷提高執法辦案工作的質量和水平,充分發揮各項檢察職能,積極參與社會管理創新,通過執法辦案來化解社會矛盾,維護司法公正,維護和促進社會和諧穩定。執法辦案是履行一切檢察職能的本源和歸宿,也是檢察機關積極參與社會管理創新的基礎性工作。

創新是永恒的主題,無論是科學技術還是人文社會科學領域,都需要倡導并保障創新。要加強社會管理理論學習,了解和掌握社會管理發展的新趨勢,更新社會管理知識和管理理念,不斷推進社會管理創新工作。這一命題在行政法視野中同樣成立。不過,行政法視野中的社會管理創新尤其強調依法推進、依法保障、依法確立相應的規范,依法建構相應的機制和制度。換言之,當代社會管理的創新始終要求加強法治建設,只有以法治理念為指導,以法制體系、法治程序和規范為支撐來推進社會管理創新,才能真正實現最佳的政治、經濟和社會效益,才能真正構建參與型、互動型乃至自治型社會管理模式,實現社會主義和諧社會的價值目標。

[1] 小舟賢:《通過民間委托手法進行行政法執行體系的統合》,載《修道法學》第30卷第2號,2008(2);竹中龍雄:《公益企業中公共性與收益性的調和》,載《國民經濟雜志》第92卷第3號,1955(9);梁亮:《社會組織在社會管理體制創新中的地位和作用》,參見 http://kyhz.nsa.gov.cn/xzxy_kygl/detail?model=00000000000000005082&documentid=614。

[2] 小舟賢:《歐洲的“善政”概念的展開 (一)》,載《自治研究》第81卷第3號,2005(3)。

[3][8] 楊建順:《行政規制與權利保障》,北京,中國人民大學出版社,2007。

[4][5] 陳心宇:《管理創新辨析》,參見http://www.mie168.com/read.aspx。

[6] 鄧建新:《陳冀平在廣東調研基層社會管理創新工作時指出:以服務促管理,實現五個創新》,載《法制日報》,2009-12-31。

[7] 張立榮、汪志強:《當代中國政府社會管理創新》,參見http://www.80075.com/diansuanhuiji/200807/26-244785.shtml。

[9] 楊建順:《優良的行政文化凝聚民心》,載《觀察與思考》,2009(10)。

[10] 朱建璋: 《農村社會管理創新的若干思考》,載《余姚日報網》,2009-01-15,參見 http://www.yynews.com.cn/gb/node2/node40/userobject1ai96270.html。

[11] 胡錦濤:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告》,載《人民日報》,2007-10-16。

[12] 胡錦濤:《在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話》,載《人民日報》,2006-10-20。

[13] 《深入學習貫徹全省政法工作會議精神 (二):“六項創新”是完善社會管理體系的重要途徑》,載《山西法制報》,2010-01-20,參見http://news.sina.com.cn/o/2010-01-20/171916964602s.shtml。

[14] 陳洪鑌、黃翔:《深入推進社會管理創新全市政法工作會議昨召開,黃志光出席并講話》,載《汕頭日報》,2010-01-16,參見http://www.dahuawang.com/strb/html/2010-01/16/content_64110.htm。

[15] 《人民檢察院組織法》第4條第2款。

(責任編輯 李 理)

The Social Management Innovation in the Perspective of Administrative Law

YANGJian-shun
(Law School,Renmin University of China,Beijing 100872)

The social management innovation serves as a“main engine”to improve and develop the administration of our society.“The essence of administrative law lies in administrative discretion”,and its ultimate value aims to achieve public welfare through the implementation of laws and regulations and the establishment of social orders.Accordingly,the social management innovation in the perspective of administrative law should also follow the established orders.As is known to us,the innovation of social management is a complex and comprehensive system.To ensure that it can work well to the last as it shall do,we must center on the theory of administrative process,construct relevant system to guide,improve,and safeguard the social management and its innovation through the implementation of laws and the improvement of legal systems.This also helps to build a long-lasting problem-solving and development-innovating mechanism with the guidance of participative administration or even self-government belief to cope with the issue of corresponding right,responsibility,and benefit.

social management;innovation;administrative law;value analysis

楊建順:中國人民大學法學院教授,博士生導師 (北京100872)