歐盟距離“同一個歐洲”還有多遠?
——德國聯邦憲法法院里斯本條約案判決的法律分析

高仰光

歐盟距離“同一個歐洲”還有多遠?
——德國聯邦憲法法院里斯本條約案判決的法律分析

高仰光

2009年,德國聯邦憲法法院就里斯本條約的合 (憲)法性所做的判決引起了一場爭論,爭論的焦點在于歐洲一體化的主導權究竟應當由成員國掌握還是由歐盟掌握。判決的支持者認為,該判決有力地保障了成員國本應享有的主導權,聯邦憲法法院的審查權仍將一如既往地防止德國在與歐盟的關系中陷于被動地位;判決的反對者則認為,里斯本條約的意義在于使歐盟獲得主導權,但是該判決為了狹隘的國家利益違背了這一精神,因此必將阻礙歐洲一體化的進程。孰是孰非?后里斯本時代的歐盟究竟距離“同一個歐洲”的夢想還有多遠?我們可以通過梳理里斯本條約案中的法律邏輯來解讀這個問題。

里斯本條約;民主原則;主權國家原則;聯邦議院參與權

一、里斯本條約案判決引發的雙重危機

歐盟改革條約,即里斯本條約 (以下或簡稱里約),是歐盟為了替代已經于2005年失敗的歐盟憲法條約而擬定的一項新協議。懷有“同一個歐洲”夢想的人們對于里斯本條約寄予了很高的期望,一方面,該條約在內容上與歐盟憲法條約保持著相當高的連續性和一致性,人們甚至稱其為“簡化版的歐盟憲法條約”;另一方面,作為一項對羅馬條約和馬斯特里赫特條約進行增補和修訂的普通法律,其立法層級和復雜程度又顯著低于歐盟憲法條約。這意味著,與歐盟憲法條約相比,各國通過并簽署里斯本條約的方式相對簡單,成本相對低廉,面對的負面壓力和遇到的阻礙也相對較小,這使得該條約獲得法律效力的可能性大大增加。

盡管歐洲各國都對歐盟放低姿態的舉動表示歡迎,并且對里斯本條約的前途抱有樂觀的態度,但是種種并未出乎人們預料的阻礙還是紛至沓來,其中最主要的阻礙來自愛爾蘭的民眾和德國的法院。經過近兩年的艱苦努力,歐盟最終為里斯本條約掃清了通向生效的道路上的障礙。2009年12月1日,里斯本條約正式生效,繼1993年的馬斯特里赫特條約之后實質性地推進了歐洲一體化。然而,喜悅的背后也有擔憂。在里斯本條約經歷了“看似波折,實則順利”的批準程序之后,它是否能夠切實取得歐盟所預期的政治和社會效果,這在一定程度上仍取決于各成員國對于該條約的合 (憲)法性的判斷。盡管歐盟所有的成員國都承認里斯本條約符合其本國的憲法和法律,但是,各成員國站在什么立場上認同這一結論、用什么理由支持這一結論、是否對這一結論有所保留、采取什么形式表述這一結論等等,這些細節都將對后里斯本時代的歐洲產生深遠的影響。在這個問題上,歐洲大國的態度尤為引人注目。

與法國在2005年歐盟憲法條約存廢問題上所處的地位相類似,德國在里斯本條約的波折之中扮演了關鍵的角色,它的態度如此重要,以至于大部分歐盟成員國都受到影響,尤其對于歐盟的新成員來說,影響更大——堅持到最后的波蘭和捷克兩國從緘默、觀望到最終放行的一系列行動都是所謂的“德國態度”的延續。由于德國人對法治精神的信賴超過了民主,聯邦憲法法院是唯一有機會就里斯本條約的合 (憲)法性作出判斷的國家機構。因此,聯邦憲法法院就里斯本條約案 (以下或簡稱為里約案)作出的判決最為集中地表達了所謂的“德國態度”,其核心在于秉承1993年馬斯特里赫特條約案 (以下或簡稱為馬約案)判決的精神,捍衛德國是一個主權國家的基本立場,并堅持對歐盟在“政府間主義”的層面上進行理解等等。

很多人對該判決感到歡欣鼓舞,但是,更多的人則持懷疑態度,甚至充滿了失望和憤怒的情緒。他們認為,聯邦憲法法院表面上承認了里斯本條約的合法性,實際上扼殺了里斯本條約的靈魂,歐洲一體化進程已經陷于進退兩難的狀態。此外,這一判決明顯受到了狹隘的國家利益觀念的影響,因而是不公正的。為了獲得與歐洲法院相抗衡的能力,聯邦憲法法院通過判決自我賦予對于歐盟行動的基于德國基本法的審查權。這一舉動雖然使聯邦憲法法院更有權勢,同時卻使它失去了作為公正的靈魂。這種思慮將進一步引起人們對于聯邦憲法法院的合 (憲)法性的質疑。客觀來說,在德國聯邦憲法法院審判的歷史之中,大多數判決都能夠獲得公眾的尊重和贊許,少數不能立即為公眾所認同的判決也會得到寬容和理解,而像里斯本條約案判決這樣一個一經公布便在德國社會各界引發普遍爭議和尖銳批評的判決,則幾乎沒有先例。

總的來說,里斯本條約案判決一方面導致歐盟面臨歐洲一體化進程擱淺的政治危機,另一方面也導致了德國社會的法律信仰危機。這兩個危機使人們清醒地意識到,到目前為止,“同一個歐洲”還只是一個夢想。但是,人們也從危機的反面看到了一線曙光,因為歐盟與成員國同時渡過危機的時候就將是這一夢想實現的時候。

二、里斯本條約案的爭議焦點

(一)德國為里斯本條約所做的立法準備

里斯本條約于2007年12月13日由歐盟非正式首腦會議在葡萄牙首都里斯本通過。2008年上半年,德國為里約做了一系列必要的立法準備,其中有三部立法后來在里約案中成為爭議對象。

第一部是“關于里斯本條約的批準法案”(以下簡稱為里約批準法)。2008年4月24日,聯邦議院以絕對多數通過了“關于里斯本條約的批準法案”;2008年5月23日,聯邦參議院又以2/3以上多數通過了該法案。該法案是里約案中雙方爭議的核心。該法案以里斯本條約及其相關協議和聲明為附件,完成了對里約在國內法層面的合法性認可。

第二部是德國立法機關為了保障里斯本條約與國內法接軌而制定的一項基本法修正法案 (以下簡稱為基本法修正案)。該修正案對基本法第23條、第45條和第93條進行了修改:在兩處將原本由聯邦議院1/3的議員才能行使的訴諸司法救濟的權利改為可以由1/4的議員行使;允許聯邦議院通過立法的形式對兩院決策過程中的多數原則加以變通;同時,授權聯邦議院下設的涉歐盟事務委員會代表聯邦議院在歐盟行使權利。這一系列規定較大幅度地降低了聯邦議院參與涉歐盟事務的門檻,擴大了聯邦議院和參議院在這一方面的參與權,同時也擴大了聯邦憲法法院行使最終審查權的范圍。

第三部是德國聯邦議院中幾個實力較強的黨團為了達到同樣目的而推出的一項名為“關于在歐盟事務上擴大和加強聯邦議院和參議院的權利的法律”的新法草案 (以下簡稱為權利擴充法)。該法案旨在修改相關立法,為聯邦議院和參議院行使由里約賦予的涉歐盟事務參與權營造一個有利的國內法律環境。該法案具有實體意義的第1條共包含6個款項:第2款規定了兩院享有提出“輔助性異議”①“輔助性異議”是指因認為歐盟立法違背“輔助性原則”而向相關歐盟機構提出的異議。本款規定了聯邦政府向兩院遞交歐盟立法草案詳情的時間要求,賦予兩院通過自身決議程序提出“輔助性異議”的權利,并規定聯邦議院議長可以越過聯邦政府直接將“輔助性異議”提交歐盟議會議長、歐盟理事會和歐盟委員會等機構。(Subsidiarit?tsrüge)的權利;第3款規定了兩院通過政府向歐洲法院提起“輔助性訴訟”①“輔助性訴訟”是指因認為歐盟立法違背“輔助性原則”而向歐洲法院提起的訴訟。本款規定,聯邦議院1/4的議員可以要求聯邦議院發起“輔助性訴訟”;聯邦參議院則可以自行規定如何發起該訴訟;作為國內機構的代表,聯邦政府必須根據兩院的相應決定立即向歐洲法院起訴。(Subsidiarit?tsklage)的要求,與基本法修正案第23條新增的1a款相一致;第4款規定了兩院對歐盟理事會適用“橋接條款”②“橋接條款”規定在Art48.7 TEU Lisbon,是允許歐盟在特定情況下降低條約修改條件的條款,為防止歐盟濫用這一權力,該條款特別規定了各成員國國內議會對此行使否決權的內容。(Brückenklausel)的否決權以及行使否決權的相互影響③本款規定,如果歐盟的立法動議觸及了德國聯邦立法權,聯邦議院有權根據多數原則分別否決該動議;如果觸及州立法權,聯邦參議院有權根據多數原則分別否決該動議;而對于歐盟的其他立法動議,聯邦議院或參議院須在該動議公布后的四個月之內有權行使否決權;如果出現兩院在行使否決權方面的意見不一致,則不得行使否決權等等。;第5款就涉歐盟事務委員會的權力作出了與基本法修正案第45條相一致的規定。該法案在第2條中對于1993年8月11日生效的“聯邦憲法法院組織法”和1993年3月12日生效的“聯邦議院與聯邦政府涉歐盟事務合作法”中的諸多條款進行了具體修改。

(二)德國“疑歐派”提出的憲法訴求

對于這三部法案,德國“疑歐派”的代表人物彼得·高魏勒④彼得·高魏勒 (Peter Gauweiler)是德國當代著名政治家和社會活動家,其黨派為巴伐利亞州基督教社會聯盟 (CSU)。2005年5月27日,他曾經就聯邦參議院批準歐盟憲法條約而向聯邦憲法法院遞交了憲法訴愿書,并借此阻止了總統對該條約的立即簽署。于第一時間拋出了一份長達342頁的憲法訴愿書,針對它們的合 (憲)法性提出了質疑,其中包括兩類訴求。

第一類是機構爭議 (Organstreit)。彼得·高魏勒以聯邦議院議員的身份對以聯邦議院為首的國家機構的上述立法行為的合憲性提出質疑,指出上述三部法案由于違背了基本法的部分條款,應當被宣告無效 (以下簡稱為訴一)。第二類是憲法訴愿 (Verfassungsbeschwerde)。彼得·高魏勒以普通德國公民的身份提出,上述三部法案侵犯了自己依據基本法的部分條款應享有的基本權利,因而應當被宣告無效 (以下簡稱為訴三)。此外,根據基本法第20條第4款賦予公民的抵抗權,彼得·高魏勒還提出了其他救濟請求,要求法院提供憲法救濟,并同時提出臨時禁令請求,要求憲法法院在判決之前對德國總統和德國政府分別下達禁止簽署批準書和禁止向意大利共和國政府交存批準書的臨時禁令。里約批準法和憲法修正案獲得簽署之后,彼得·高魏勒對先前的訴愿書作出了相應的調整。[1]2008年10月21日,彼得·高魏勒向聯邦憲法法院重新遞交了憲法訴愿書。

就在代表了德國中右翼保守勢力的彼得·高魏勒起訴之后不久,德國左翼黨聯邦議院黨團也向憲法法院遞交了類型為機構爭議的憲法訴愿書,提出里約批準法由于侵犯了聯邦議院的職權而違憲,同時提出臨時禁令請求 (以下簡稱為訴二)。而后,聯邦議院又有53名議員聯名向憲法法院遞交憲法訴愿書,類型為憲法訴愿 (以下簡稱為訴四)。此外,憲法法院還收到了兩份沒有官方背景的社會人員遞交的憲法訴愿書,其中一份僅有一人具名 (以下簡稱為訴五),另一份則有四人具名 (以下簡稱為訴六),類型均為憲法訴愿。盡管這三份訴愿書中的訴訟請求均沒有超出彼得·高魏勒提出的訴一及訴三中的訴訟請求的范圍,但是卻提出了一些新的訴訟理由,如指控上述三部法案侵犯了德國基本法相關條款所支持的法治原則、分權原則、社會福利原則等基本原則。

鑒于訴三、訴四和訴五中均包含臨時禁令請求,聯邦總統霍斯特·科勒發表聲明,他將不會在憲法法院作出最終判決之前簽署里斯本條約的批準書。

(三)“疑歐派”與“親歐派”的爭議焦點

1.“疑歐派”的主張

弗賴堡大學的公法學教授迪特里希·穆爾斯維克是彼得·高魏勒在本案中委托的訴訟代理人之一,他將訴愿書中的訴訟理由簡要地歸納為三點:

(1)里約批準法損害了基本法第38條第1款⑤德國基本法第38條第1款規定:德國聯邦議院的議員由普遍、直接、自由、平等和無記名的選舉產生。他們是全體人民的代表,不受委托和指令的約束,只基于其良心任職。所確立的民主原則。這一方面是因為里約要求德國向歐盟讓渡一部分主權,導致聯邦議院的權力遭到了削弱;另一方面則是因為歐盟在體制上存在一個被稱為“民主短缺”①“民主短缺”一詞最早見于英國人比爾·N·唐在1986年對當時歐洲議會的指責,而后被廣泛地用于描述那些表面上尊奉民主價值但是在實際操作中不能貫徹民主代議原則的組織和機構。(democratic deficit)的固有缺陷,使它難以將各成員國的民主轉換為自身的法律制度。因此,德國對歐盟的授權被視為一個貫徹了民主原則的政治體向一個未貫徹民主原則的政治體讓渡權力,這必將導致民主因素的流失。

(2)里約批準法過多地向歐盟讓渡德國的主權——無論是內部安全方面的權力還是對外政策方面的權力。里約中的“彈性條款”②所謂“彈性條款”,也稱“靈活性條款”,在廣義上它是對于里約當中與歐盟自我設定權能有關的一系列條款的統稱,具體包括Article 48.6 and 48.7 TEU Lisbon,Article 311,Article 352 TFEU等條款,狹義上僅包括Article 352 TFEU這一個條款。(the flexible clause)使歐盟被授予了可以決定自己權力的權力,最終將歐盟塑造成一個凌駕于諸成員國之上的類似于“準國家”的超國家政治體。這不僅違背了歐盟法中的授權性原則③授權性原則是指歐盟應當在成員國授權的范圍內行動,而沒有授予的權能仍屬于成員國。(principle of conferral)和輔助性原則④輔助性原則是指“一個國家或國家聯邦為共同利益而行使的權力,應僅僅是個人、家庭、公司和地方或地方政府所不能單獨行使的那些權力”。(principle of subsidiary),也違背了德國基本法第38條中的主權國家原則,從而直接損害了德國聯邦和各州的立法權。[2](P52)

(3)基本法修正案及權利擴充法的相關條款損害了聯邦議會決議的民主多數原則,因為聯邦議院在這些條款中被強制要求根據1/4的議員提出的申請針對多數議員作出的決議向歐洲法院提出所謂“輔助性之訴”,且聯邦議院根據里約享有的否決權也可能受到限制。同時,這兩個附帶性法案中關于涉歐盟事務委員會全權代表聯邦議院行使權利的條款架空了聯邦議院的民主決策程序,因而也損害了民主多數原則。此外,這兩個附帶性法案還間接地侵犯了基本法第1條中的人的尊嚴以及第2條中的人身自由等公民基本權利。

2.“親歐派”的主張

里約案訴至聯邦憲法法院之后迅速引起了整個歐洲的高度關注。作為里約案中的當事人和訴訟相關人,德國聯邦議院、聯邦政府、聯邦參議院、巴登符騰堡州州議院分別就機構爭議訴訟(訴一和訴二)及憲法訴愿訴訟 (訴三至訴六)給出了針鋒相對的書面答辯意見。答辯人指出:

(1)聯邦憲法法院的審判應當僅就里約中出現的新情況進行審查,而無需將馬約案判決以及關于阿約、尼約的其他裁判中已經解決的問題拿出來重新考量。

(2)盡管里約批準法的確向歐盟讓渡了部分主權,但是這并未僭越基本法第79條第3款所劃定的界限。⑤德國基本法第79條第3款劃定的界限包括:不得影響聯邦由各州組成的事實,不得影響各州參與立法,不得侵害人的尊嚴、民主、社會福利、聯邦制等基本憲法原則。此外,即便在部分主權讓渡之后,德國仍保留著作為一個主權國家所必需的實體權力。在本案中,憲法訴愿人只關注里約讓德國失去了什么,而不關注里約讓德國得到了什么。實際上,德國以讓渡部分主權為代價從歐盟那里換來了更多的自由和更廣闊的政治空間,這將使德國在各個領域的能力得到明顯提升。

(3)里約批準法不違背基本法第38條確立的民主原則,因為歐盟正在通過里約扭轉“民主短缺”。無論歐盟理事會還是歐盟議會,其產生和決策機制的運作都體現著建立在各成員國憲法基礎上的民主代表權。因此,使歐盟機構獲得更廣泛的權力非但不會削弱反而將加強德國聯邦議院的權力。

(4)里約并未使歐盟獲得決定自己權力的權力(Kompetenz-Kompetenz),因為TFEU第352條規定的“彈性條款”并不是一項旨在產生不受約束并自我擴張的權力的規則,在實踐中也不會產生訴愿人所擔心的效果。

(5)里約并未損害主權國家原則,因為基本法在其序言和其他條款中均表明主權國家原則同時具有“向歐盟開放”的含義。因此,歐洲一體化的目標不僅為基本法所認可,而且根本上是一項為基本法所追求的目標。里約第17號聲明①里約附件中共有65個聲明,它們對里約及修改后的兩個歐盟條約中的若干條款進行了具體解釋,其中第17號聲明 (優先性聲明)指出,歐洲法院在其判例中確認歐盟法具有優先于各成員國國內法的性質,但并未宣布歐盟的基礎性法律優先于各成員國的憲法。宣布將原歐共體的法律與歐盟的法律合并,并宣布歐盟法具有優先性。然而,這一事實并不意味著歐盟已經具有主權國家的屬性;相反,該聲明同時宣布,歐盟將不會改變歐盟法與成員國憲法之間的現有關系,并且將放棄超國家領域與政府間領域的劃分,這表明訴愿人對于歐盟正在逐步變成一個主權國家的擔憂是多余的。另外,里約賦予各成員國自愿退出歐盟的權利也表明了歐盟并不是一個主權國家。

(6)兩個附帶性法律均賦予聯邦議院1/4議員發起訴訟的資格,其目的在于保護少數派的利益,不僅不構成對民主原則的侵犯,反而是對民主原則的一種保障。權利擴充法中的否決權條款既體現了政治及法律責任在聯邦議院和聯邦參議院之間進行配置的分權原則,也體現了相應責任在聯邦和州之間進行配置的聯邦制原則。兩個附帶性法律中關于聯邦議院向涉歐盟事務委員會授權的條款也未違背基本法,原因在于該條款并不具有訴愿人所擔心的危險性,即導致該委員會在讓渡主權的過程中缺乏有效控制,因為該委員會不可能在沒有經過聯邦參議院批準的情況下單獨將主權讓渡給歐盟。最后,訴愿人在公民基本權利方面的擔憂也是沒有根據的,因為歐盟基本權利憲章完全可以在歐盟法層面上完成基本法對公民基本權利加以保障的使命。

三、里斯本條約案的判決與判決理由

(一)聯邦憲法法院的判決

2009年6月30日,德國聯邦憲法法院第二審判庭就訴一至訴六進行合并審理并作出判決,其中判決的結果獲得了八位法官的一致支持,判決的理由獲得七票支持和一票反對。該判決駁回了屬于機構爭議的訴一和訴二的訴訟請求,對屬于憲法訴愿的訴三至訴六中的部分訴訟請求予以支持,其中具有實體意義的核心內容為:

a)基于本判決C.II.3所陳述的理由,由于關于擴充和加強聯邦議院和聯邦參議院的涉歐事務權利的立法草案 (聯邦議院卷宗16/8489)沒有將聯邦議院和聯邦參議院的參與權置于必要范圍之內,因此該法案違背了德國聯邦基本法第38條第1款和第23條第1款。

b)在該法案就參與權問題完成符合基本法要求的修改并且獲得生效之前,德國不得將2007年12月13日在里斯本簽訂的對于歐盟條約以及歐共體基礎性條約進行改革的里斯本條約 (聯邦立法公報 2008,II,1039)的批準書進行交存。

該判決以默示方式認可了里約批準法和基本法修正案這兩部法案的合憲性,但對于權利擴充法的部分條文的合憲性則予以否定。

這是一個折中判決。憲法法院首先就里斯本條約是否符合德國聯邦基本法這一決定性問題已經給出了肯定的答案,即里約在理論上具有與基本法相容的屬性。同時,憲法法院也以積極的態度回應了憲法訴愿人的主張,指出聯邦議院在涉歐事務方面的權利確實受到了不應有的限制,在一定程度上違背了民主原則和主權國家原則,因而應當排除限制,最終使聯邦議院能夠獨立并且有效地參與歐盟立法及條約修改的程序,這也是里約在實踐中具有合 (憲)法性的基本前提。換言之,憲法法院認為,盡管里約本身不違背基本法,但是德國國內的法律環境尚缺乏一個接納里約的必要條件。由此,憲法法院滿足了憲法訴愿人所提出的臨時禁令請求,無限期推遲了德國政府對里約批準書的交存時間,在實際效果上也無限期推遲了德國總統對里約批準書的簽署時間。

(二)判決的三大核心理由

綜合考量訴愿人與答辯人提交的訴訟文書,聯邦憲法法院認為,雙方的爭議主要集中在與基本法第38條有關的三個問題上:歐盟改革是否與德國國內民主憲政的步調相一致?德國的國家主權是否因歐盟改革而受到損害?德國聯邦議院在歐盟改革后是否仍保有足夠的權能?由于雙方對于這三個問題的理解是截然相反的,因此,憲法法院認為自己有義務就這三個問題作出明確的表態。這便是具有終局性的“德國態度”。

1.民主原則之爭議

基本法第38條第1款賦予德國公民以平等的選舉權,并在此基礎之上將民主原則確立為立國之本。但是,歐盟內部的“民主短缺”是一個客觀存在的事實,因為歐盟機構的產生缺乏基本的民主因素——普通民眾既無法直接參與其中,也無法通過其他人代表自己參與其中,因而根本無法對歐盟的行動產生影響。從根本上來說,“民主短缺”的癥結在于歐盟沒有自己的享有選舉權的公民。

里約也沒能改變這一狀況。盡管里約推出了“歐盟公民”的概念,并且在理論上竭力把歐盟議會塑造成為建立在“歐盟公民”的普遍選舉權之上的代議機構,但是對于任何一位生活在歐盟范圍內的自然人來說,他的“歐盟公民”的身份并不能取代他的成員國公民的身份,他的“歐盟公民”的選舉權也不能取代他的成員國公民的選舉權。而且,在他的雙重身份之中,成員國公民的身份遠比“歐盟公民”的身份更能產生實際的法律效果。

憲法法院認為,如果像訴愿人那樣死板地按照基本法和普通法律對德國國內政治秩序的要求來理解民主原則,那么結果必定是里約違背民主原則。但是,由于基本法第23條第1款第1句并沒有對“結構性一致”[3](P112-113)(strukturelle Kongruenz)作出規定,即沒有要求歐盟內部的民主必須與德國國內的民主保持同樣的規格,因此,歐盟為了使其內部的政治決策更具參與性和透明度,可以自由地尋求貫徹和實現民主的其他方式。換言之,基本法對歐盟內部民主的要求可以而且應當低于對德國國內民主的要求,但是亦不能過低,標準應該以符合歐盟的現實發展狀況為宜。

鑒于里約較大幅度地提升了歐盟機構的權能,因此,歐盟內部的民主因素也應當得到相應的增長。但是,經過評估,憲法法院指出,里約在推進歐盟民主改革方面的效果幾乎為零。實際上,歐盟可以借助德國國內的選舉為德國公民間接參與歐盟內部事務提供補充性的機會,這種“補充的民主化”①憲法法院在馬約案判決中第一次使用了“補充的民主化”(erg?nzend eine demokratische Abstützung)一詞。(complementary democratic legitimization)也是歐盟在現階段唯一可能達到的民主化的目標。因此,憲法法院判定,盡管歐盟民主化與德國國內民主憲政的步調并不一致,且里約在民主改革方面的收效甚微,但這種低水平的民主是由歐盟的現實發展狀況決定的,也是與目前歐盟低水平的政治獨立性相吻合的,所以,里約并不違背基本法第38條及第23條確立的民主原則。

2.國家主權之爭議

德國是奉行人民主權至上的國家。憲法法院指出,除了德國人民自身,任何國家機構都無權將德國人民的自決權讓渡給歐盟。這意味著,由于里約無需各成員國以全民公決的形式作出決定,因此,掌握批準權的聯邦機構是不可能將以“憲法認同”為核心的國家主權“廉價出售”②所謂“廉價出售”是里約案訴四在其訴愿書中對德國向歐盟讓渡主權的比喻性的描述。給歐盟的。用憲法法院的話來說,決定權仍然掌握在德國人民的手中。

由于里約已經明確放棄將歐盟塑造為一個聯邦制國家的計劃,因此,憲法法院援引該院在16年前的馬約案判決中提出的“國家聯合體”(Staatenverbund)的概念,對歐盟這一政治體的性質加以界定。成員國的自愿退出權也從另一個側面表明了歐盟僅僅是一個“國家聯合體”。那么,經里約整合之后的歐盟是否像訴愿人所憂慮的那樣,以“國家聯合體”之名行主權國家之實呢?為了說明這一問題,憲法法院援引了德國公法學家耶利內克關于國家的一般理論:完整的國家包括三個要素,即人民、領土和主權。[4](P394)

(1)就人民的要素而言,憲法法院在民主原則爭議的部分已經做了充分的解釋,歐盟僅僅擁有無法為自身提供民主合法性的名義上的人民。

(2)就領土的要素來說,憲法法院認為,歐盟并不享有任何基于領土而產生的直接的主權,而只能享有由各成員國讓渡的間接的主權。就像“歐盟公民”的名義不能取代成員國公民的身份一樣,歐盟對成員國領土的派生性的管理權也不能取代成員國對自身領土的原生性的主權。因此,德國的領土主權并不會因為邊境限制的放開而遭到削弱。

(3)就主權的要素來說,憲法法院再次提及16年前馬約案判決曾經駁斥過的“權限之權限”(Kompetenz-Kompetenz)方案[5],即允許成員國向歐盟移交那些可以使歐盟決定自己權力的權力。由于該方案將最終導致歐盟擺脫成員國控制的局面,因而為基本法所禁止。因此,對于里約中“歐盟運作方式條約”(TFEU)第311條第1款所規定的“歐盟應當為自己提供必要的達到目標和執行政策的方法”,憲法法院直接套用馬約案判決就馬約第6條第4款發表的意見,認為該條款應當被理解為綱領性的聲明,它并不會為歐盟創設任何實際的權力。

總的來說,憲法法院認為:首先,里約改革除了賦予歐盟以獨立的法律人格之外,并未將其改造為一個主權國家或是超主權國家的政治體。其次,作為一個“國家聯合體”,里約時代的歐盟與馬約時代的歐盟并沒有本質上的區別。再次,德國依據“授權原則”仍舊享有對歐盟的主動權。最后,在基本法的保護之下和憲法法院的監督之下,德國的具有決定性的國家主權不可能被讓渡給歐盟。

3.聯邦議院權能之爭議

聯邦議院權能之爭議包括了兩個方面:其一為聯邦議院是否保有足夠的對內權能;其二是聯邦議院是否獲得了足夠的涉歐盟事務的參與權。

就第一個方面,憲法法院認為,聯邦議院對內應當完整地享有塑造經濟、文化和社會環境的政治權能,具體包括:國籍、武裝力量、稅收與開支、公民基本權利保障,語言政策,家庭及教育環境,思想、新聞、宗教和意識形態方面的自由。據此,憲法法院對刑事法律制度、民事司法合作、司法行政、一般貿易政策和武裝力量的境外部署等問題進行了調查,并判定,聯邦議院目前仍然保有足夠的對內權能。

就第二個方面,憲法法院指出,里約最核心的改革措施之一就是規定了歐盟條約修改的兩種模式,即普通修改程序和簡易修改程序,并且規定了所謂的“橋接條款”,即歐盟理事會可以作出決定,允許部長理事會對于本來應當經全體一致才能通過的事項變更為經過有效多數便能通過,或是對于本來應當經特殊立法程序才能通過的法案變更為經過普通立法程序便能通過。

對此,憲法法院認為,里約之所以賦予各成員國國內的議會以一票否決“橋接動議”的權利,其目的在于防止過于草率的修約行為。但是,權利擴充法的規定導致聯邦議院只有在聯邦參議院不反對的情況下才能表示否決,這大大增加了德國行使否決權的困難程度,也就大大增加了歐盟草率修約的幾率。因此,該規定一方面與里約設置否決權的目的背道而馳,另一方面,該規定使得在實踐中獨立承擔“一體化責任”(Intergrationsverantwortung)的聯邦議院并不能獨立地享受與之相應的權利。

因此,憲法法院判定,權利擴充法的這一規定使聯邦議院參與歐盟事務的職權受到了不應有的限制,因而違背了基本法第38條第1款和第23條第1款所確立的民主原則。隨后,憲法法院要求德國立法機關重新制定一部權利擴充法,一方面使聯邦議院不受干擾地行使否決權,另一方面使聯邦政府在歐盟層面的特定決策必須獲得兩院根據第23條第1款的立法授權才能有效,并以此作為重新開啟總統對里約的簽署程序的前提條件。

四、里斯本條約案判決的評價與展望

就在聯邦憲法法院作出判決的第二日,即2009年7月1日,彼得·高魏勒在其個人網站上發表了聲明,對冗長的里約案判決進行了總結。他認為,該判決為歐洲一體化指明了進一步發展的方向,它不僅提到了全民公決對于建立“歐洲合眾國”的必要性,而且肯定了公民針對歐盟的違背基本法的行動向憲法法院提起憲法訴愿的權利。

與彼得·高魏勒形成鮮明對比的是德國哥廷根大學公法教授克里斯托弗·穆勒和美國密歇根大學法學院的教授丹尼爾·哈伯斯塔姆,他們遺憾地指出,里約案判決就像是一篇行文做作的演說稿,憲法法院通過一種拙劣的修辭方法強調了自身的重要性,該判決在表面上看似放行了里約,其實根本沒有。[6](P1241)學者們對里約案判決作出負面評價的原因可以總結為以下幾點。

(1)憲法法院本應秉承公平原則進行獨立審判,但是在里約案審判中,憲法法院很明顯地受到了政治上的主導,服務于某種政治利益。經過對里約案判決的分析可以發現,判決結果是先于法律推理的過程而存在的,也就是說,該判決并非法庭審判的結果,而是法庭審判的前提。此外,為了滿足并不公正的判決結果的要求,憲法法院不僅生硬地編造了判決理由,而且不惜犯下很多低級錯誤。

(2)憲法法院犯下的最嚴重的錯誤在于認為歐盟議會由于沒有實質性的選民,其選舉無法嚴格遵照一人一票的民主原則,因而歐盟議會并不是真正的代議機構,而只是“第二議院” (second chamber)。這完全是一個從德國國內法的邏輯出發得出的結論。德國聯邦參議院作為“第二議院”包含了各州政府的代表權,是一個地方行政機關的合議機構,的確不能被視作真正的議會。然而,這并非是世界各國通行的做法。美國聯邦參議院同樣沒有嚴格遵照一人一票原則進行選舉,但是任何人都無法否認它的民主代議機構的性質。憲法法院機械地用其國內政治體系的標準評價歐盟的政治體系,是十分荒謬的。類似的錯誤邏輯在里約案判決中還有很多。

(3)德國憲法學界向來缺少關于國家基本任務的學說 (Staataufgabenlehre)。美國最高法院曾經試圖對于國家規范應當涉及哪些傳統領域進行總結,但是最終歸于失敗。在無任何先例和理論支持的情況下,里約案判決突然創造出有關國家基本任務的理論,并且明確地將刑事司法、武裝力量、稅收與開支、社會福利、文化與宗教這五個領域鎖定在國家立法保留的范圍內。這一判定完全出于憲法法院武斷的想象,也是一則憲法法院為了論證先在結論而生拉硬拽的理由。類似的不負責任的斷言在里約案判決中還有很多。

(4)憲法法院在里約案判決中喪失了自律性。由于歐洲一體化的深入發展使歐洲法院的權能不斷擴大,尤其體現在里約的“輔助性之訴”的條款中,而憲法法院懼怕有一天將受制于歐洲法院[7](P1263),因此,從自身利益出發,憲法法院在里約案判決中通過自我賦予對于歐盟行動的基于基本法的審查權,從而在一定程度上獲得了與歐洲法院相抗衡的能力。里約案判決使憲法法院以接近于零的成本換取了長期的高額回報,為此買單的則是代表著27個成員國利益的歐盟。

(5)憲法法院在里約案判決中表現出對聯邦政府的極大的不信任。[8](P1267)盡管里約已經規定了各成員國國內議會的參與權,但是憲法法院仍然要求聯邦議院和聯邦參議院以立法或某種適當的方式影響聯邦政府在歐盟層面的意志的形成,并以此為由阻擋總統對里約的簽署。這看似是對兩院涉歐盟事務參與權的擴充,實際上是憲法法院為擴張自身的審查權提供便利。

(6)如果沒有歐洲一體化的深入發展,20世紀90年代東西兩德的合并根本不會進行得那么順利,從這個意義上來說,德國是歐洲一體化的最大受益者。但是,當歐洲一體化最需要強有力的支持的時候,德國卻為了狹隘的國家利益傲慢地背棄了曾經對歐盟的承諾,不僅機械地比照16年前的馬約案判決作出判決,并且通過對里約中具有創新性的條款進行限制性的解釋,竭力使里約停留在馬約的水平上,這不僅導致里約在民主改革方面的努力付之東流,更導致歐洲一體化處于無法前行的困境。

上述兩種具有代表性的觀點截然相悖:一方認為,里約已經將歐洲一體化推進到基本法難以容忍的深度,憲法法院在對里約相關條款作出限制性解釋之后允諾放行,這已經最大限度地體現了德國對歐洲一體化的支持;另一方則認為,里約對歐盟的改革不僅是成功的,而且為基本法自身的發展提供了難得的歷史機遇,但是憲法法院拒絕了歐盟對德國的邀請,非但錯失了這一機遇,反而將里約改革的成就全部消解,阻礙歐洲的歷史向前發展。

隨著2009年12月1日里斯本條約的生效,人們對于里斯本案判決的爭論也漸趨平靜。但是,圍繞里約案判決激烈爭執的雙方,即分屬于“疑歐派”和“親歐派”的政治勢力,還將長期角逐在歐洲的政治舞臺上。歐盟距離“同一個歐洲”的夢想雖然近在咫尺,但卻難以觸及。對于這個懸而未決的問題,目前兩派唯一能夠保持一致的是,他們都相信,唯有時間能夠證明里斯本條約對于歐洲一體化的價值。

[1] Lisbon case,BVerf G 2 BvE 2/08,from 30 June 2009.available at,http://www.bverfg.de/entscheidungen/es20090630_2bve000208.html.

[2] 曾令良:《歐洲聯盟法總論》,武漢,武漢大學出版社,2007。

[3] Kruse.Strukturelle Kongruenz und Homogenit?t,in:Mensch und Staat in Recht und Geschichte,Festschrift für Herbert Kraus,1954.

[4] Jellinek.Allgemeine Staatslehre,3rd ed.1921.

[5] Maastricht case.BVerf GE 89,155;Lisbon case,BVerf G 2 BvE 2/08,from 30 June 2009,paras.233.

[6] Daniel Halberstam/Christoph Müllers.The German Constitutional Court says“Ja zu Deutschland!”,German Law Journay.

[7] Alfred Grosser.The Federal Constitutional Court's Lisbon Case:Germany's“Sonderweg”——An Outsider's Perspective,German Law Journay,2009.

[8] Matthias Niedobitek.The Lisbon Case of 30 June 2009 ——a Comment from the European Law Perspective,German Law Journay,2009.

(責任編輯 李 理)

How Far is the European Union from One Europe Dream?——A Jurisprudential Analysis of the Judgment of Lisbon Treaty Case by German Federal Constitutional Court

GAO Yang-guang
(Law School,Renmin University of China,Beijing 100872)

The judgment,which German Federal Constitutional Court made in 2009,upheld the compatibality of the Treaty of Lisbon with the German Constitution.Supporters argued that the decision effectively protected the initiative of the member states because the right of constitutional review of constitutional courts could prevent the European Union from invading the member states’sovereignty.Opponents argued that the decision was definitely contrary to the spirit to the Treaty of Lisbon for the sake of narrow national interests.Therefore,the judgment would hinder the unfinished process of European integration.Who was right?How far is the European Union from One Europe Dream?This article tries to render an answer through a jurisprudential analysis of the judgment.

Treaty of Lisbon;principle of democracy;principle of national sovereignty;parliament's right of participation

高仰光:法學博士,中國人民大學法學院講師 (北京100872)