美國康復法及其對我國的啟示

肖菊英，鄭儉

1998 年美國國會對《康復法》進行的修訂，使其更系統(tǒng)、完善；與《美國殘疾人法》一起共同保障了殘疾人平等就業(yè)的權(quán)利，促進了殘疾人康復事業(yè)的發(fā)展；使美國數(shù)百萬殘疾人參與到社會中，融入正常的社會生活、學習、工作，實現(xiàn)其人生價值；同時減少了國家負擔、為社會創(chuàng)造了財富，推動了美國經(jīng)濟與殘疾人事業(yè)的發(fā)展。本文對美國康復法的核心特點和康復法得以有效性實施的要點內(nèi)容進行分析，以期對我國殘疾人康復事業(yè)的發(fā)展有一定啟示。

1 美國康復法的歷史發(fā)展及核心特點

1.1 美國康復法的歷史發(fā)展 美國殘疾人康復經(jīng)過了一個長期發(fā)展完善的過程。第一次世界大戰(zhàn)后，為使傷殘士兵恢復獨立生活的能力，美國政府于1918、1920年先后頒布了《士兵康復法》、《職業(yè)康復法》，規(guī)定給殘疾人提供相應(yīng)的職業(yè)康復服務(wù)，政府提供50%的經(jīng)費。之后，隨著美國工業(yè)的發(fā)展以及第二次世界大戰(zhàn)的影響，美國政府又陸續(xù)頒布了《社會保障法案》、《職業(yè)技術(shù)康復法案》等，以保障殘疾人的康復權(quán)利。在1968年《職業(yè)技術(shù)康復法案》的修訂中，把政府出資比例從1920年的50%提高到80%[1]。盡管如此，殘疾人很多權(quán)利難以落實，職業(yè)康復沒有具體可操作性的規(guī)定。

隨后，殘疾人為爭取權(quán)利而發(fā)起運動，推動了聯(lián)邦政府制定法律幫助殘疾人進行獨立生活的進程。1973年聯(lián)邦政府頒布了《康復法》，規(guī)定了美國各公共部門在殘疾人職業(yè)康復服務(wù)中的具體職責和任務(wù)，并在1974年、1976年和1978年對其進行多次修訂完善，使殘疾人的職業(yè)康復得以落實，并被許多州所接受；但該法沒有對私人雇主進行規(guī)定[2]。1990年，美國頒布了《殘疾人法》，規(guī)定私人雇主、州和地方政府、美國國會等雇傭部門不得歧視和拒絕有工作能力的殘疾人。這部法律為美國數(shù)萬殘疾人敞開大門，走入社會，促使美國有關(guān)殘疾人法律的不斷完善。《康復法》也于1998年再次進行了修訂。

1.2 美國康復法的核心特點 美國康復法主要從公共部門的角度出發(fā)，就如何為殘疾人康復就業(yè)服務(wù)做出具體的規(guī)定。

首先，康復法從殘疾人的角度，立足于殘疾人本身的需要，確定康復目標。法律從殘疾人的角度出發(fā)，根據(jù)現(xiàn)實需要以及社會理論明確指出，殘疾人天生就具有獨立生活、自我決定、經(jīng)濟自足與貢獻社會、完全融入社會、追求有意義的職業(yè)生涯、職業(yè)技能等權(quán)利[3]。整個法律和殘疾人康復的支持性服務(wù)都圍繞著實現(xiàn)殘疾人的這些權(quán)利而展開，這些目標是康復法追求的目標。

其次，康復法把職業(yè)康復作為其重點和集中點，認為職業(yè)康復是實現(xiàn)殘疾人權(quán)利的集中體現(xiàn)。從殘疾人生活質(zhì)量的要求以及現(xiàn)實性角度考慮，認為殘疾人就業(yè)對殘疾人個體和社會具有重要的作用。職業(yè)康復不僅提高個體的生產(chǎn)力、獨立性，增強自尊心，使其可以融入社會，并從工作中尋找到樂趣、取得一定的經(jīng)濟報酬，還貢獻了社會；而且，殘疾人就業(yè)減少了社會資源浪費，使資源利用得到優(yōu)化，并減少了殘疾人群體的失業(yè)率和貧困程度[4]。可以說，職業(yè)康復的實現(xiàn)完成了殘疾人的權(quán)利要求，是殘疾人需要和權(quán)利實現(xiàn)的體現(xiàn)，也是本法案目標實現(xiàn)的體現(xiàn)。

2 美國康復法有效實施的方法舉措

美國康復法為保障殘疾人職業(yè)康復得以具體、高效率完成，從不同的層面對其實施的有效性進行了具體的規(guī)定。突出的如職責任務(wù)的具體可操作性、強調(diào)各部門成員的合作性、監(jiān)督方式的多樣性，以及撥款和無障礙環(huán)境的創(chuàng)造等，都有力地保障了康復法的落實。

2.1 內(nèi)容具有可操作性和可實施性 康復法明確指定了領(lǐng)導部門、監(jiān)督部門、實施部門的具體任務(wù)并對相關(guān)工作人員的職責進行具體的規(guī)定，使康復法具有了可操作性。不僅使各個機構(gòu)、部門、人員把職業(yè)康復落到實處，而且在實施的過程中有法可依，避免了推卸責任或越權(quán)行為的出現(xiàn)。

首先，康復法規(guī)定設(shè)立專門的管理機構(gòu)和人員來規(guī)劃、領(lǐng)導、實施整個職業(yè)康復計劃，成立國家康復理事會、個別理事會等監(jiān)督機構(gòu)對康復計劃進行監(jiān)督，并對每個部門、人員具體職責和任務(wù)進行具體的規(guī)定。

其次，康復法對研究項目、培訓項目、個別化就業(yè)計劃、職業(yè)康復服務(wù)調(diào)查、職業(yè)康復研究以及示范項目等相關(guān)事宜進行具體規(guī)定，使職業(yè)康復目標的實現(xiàn)落實到一個可實施的層面，從而保障了康復法的可行性。

再次，康復法對專業(yè)人員的培養(yǎng)、具體業(yè)務(wù)要求等以及殘疾人維權(quán)的具體程序和方式進行了具體的規(guī)定[5]。

2.2 強調(diào)各部門和人員的合作 各部門、團體等的合作可以加大殘疾人職業(yè)康復服務(wù)的力度，充分合理利用資源，使資源利用得到優(yōu)化。康復法強調(diào)各部門間的合作以及充分利用社會團體、機構(gòu)、個人的力量為殘疾人職業(yè)康復服務(wù)。例如，法律規(guī)定了州計劃要與全州勞工投資系統(tǒng)、教育系統(tǒng)、生活理事會合作；贏利與非贏利機構(gòu)合作；職業(yè)康復與交通無障礙、建筑無障礙部門合作[6]；并成立了部門間委員會，以協(xié)調(diào)各部門之間合作[7]。這樣可以減少資源的消耗而高效率地達到職業(yè)康復的目的，用最少的資源得到最大的成效。

2.3 多渠道監(jiān)督方式 為保證職業(yè)康復執(zhí)行的有效性，該法主要通過監(jiān)督機構(gòu)或部門的設(shè)置、評估、公眾意見(包括殘疾人個體、康復人員等大多數(shù)人)[8]等幾種方式對職業(yè)康復的實施情況進行監(jiān)督。法律規(guī)定，州計劃執(zhí)行監(jiān)督機構(gòu)、以殘疾人為代表的委員會或理事會、州康復委員會和個別理事會、國家殘疾和康復研究協(xié)會以及殘疾人委員會等部門對康復法的實施進行監(jiān)督建議[9]。并通過評估檢驗項目的完成情況(如在年底或一定的時期有一個完成的評估和評估報告)以及搜集公眾的意見，來監(jiān)督職業(yè)康復達到效果的有效性[10]。多渠道的監(jiān)督方式保證了殘疾人權(quán)利和康復服務(wù)實施的有效性。

2.4 制定職業(yè)康復標準 法律對州康復計劃的完成情況制定相應(yīng)的標準。此標準根據(jù)康復服務(wù)的現(xiàn)實情況和具體信息，通過分析總結(jié)后制定；根據(jù)職業(yè)康復計劃的發(fā)展情況每3年修改一次，并對康復計劃的完成情況進行評價，對不能達到標準的州，由專員給予一定的協(xié)助；對達不到標準且還沒簽署改進計劃的州，專員將根據(jù)相應(yīng)的規(guī)定進行相應(yīng)懲罰，如減少或扣除資金支持等[11]。

職業(yè)康復計劃標準使得康復服務(wù)有了可參照的考核標準，使康復計劃的實施程度有依據(jù)，減少了偷工減料、敷衍等現(xiàn)象的產(chǎn)生；對沒達到標準的州所采取的措施也促進了各州積極努力地行動，保障了康復法的實施。

2.5 創(chuàng)設(shè)無障礙環(huán)境 隨著對“殘疾”認識的轉(zhuǎn)變，越來越多人的把“殘疾”歸因于環(huán)境因素和個人因素共同作用的結(jié)果，而不僅只是殘疾人個體損傷所致，環(huán)境支持成為殘疾人獨立生活的重要內(nèi)容。

美國對殘疾人無障礙環(huán)境的創(chuàng)設(shè)很重視。康復法規(guī)定，成立由交通部、住房和城市發(fā)展部、教育部等13個部門成員組成的建筑和交通障礙消除委員會，負責調(diào)查殘疾人面臨的建筑、住宅、交通、制度上的住房供給、信息利用等方面的障礙，并制定合理方案；規(guī)定雇傭部門需接受殘疾人，為他們的就業(yè)創(chuàng)造良好的無障礙環(huán)境，不得歧視他們[12]。除此之外，還規(guī)定給殘疾人提供無障礙的電子信息技術(shù)服務(wù)：各個聯(lián)邦部門或者機構(gòu)都必須允許各種類型的電子信息技術(shù)介入，按照一定標準安裝特殊的無障礙軟件或特殊的無障礙外圍設(shè)備附件，保障殘疾人與非殘疾的聯(lián)邦雇員和公眾成員一樣，有權(quán)使用各種信息和數(shù)據(jù)[13]。通過殘疾人本身和外界環(huán)境共同努力，使殘疾人達到完全融入社會的目的。

3 美國康復法對我國立法的啟示

從康復法核心特點及有效性實施的方法舉措中，我們可以得到一些啟示。

3.1 職業(yè)康復應(yīng)該作為康復的一個主要內(nèi)容 我國殘疾人的數(shù)量達8640多萬，分布在全國不同的城市和農(nóng)村，殘疾人就業(yè)直接影響著我國經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步。職業(yè)康復是殘疾人權(quán)利體現(xiàn)的一種方式，它不僅實現(xiàn)了個體的需要，也促進了社會的發(fā)展。鑒于殘疾人就業(yè)的重要性以及我國相關(guān)法律的缺乏，職業(yè)康復應(yīng)該作為法律內(nèi)容的一個重點，并對它具體的實施、專業(yè)人員的培訓、就業(yè)機會的提供等各方面進行相應(yīng)的規(guī)定，以保證其落實。

3.2 規(guī)定要具有可操作性 我國不少研究殘疾人法律的學者對法律規(guī)定的具體性和可操作性提出了建議。如有學者認為我國殘疾人法律條文中彈性規(guī)定多，不利于操作[14]。建議在殘疾人保障法律中，應(yīng)該把原則性的規(guī)定具體化，并明確各個機構(gòu)的職權(quán)和責任[15]。在康復立法中，也應(yīng)該對每一個項目的撥款、具體實施等各種事務(wù)進行具體的規(guī)定，使每一件事能落到實處，具有可操作性。

3.3 形成一定的監(jiān)督機制 監(jiān)督機制是計劃得以高效率完成的重要保證。目前我國沒有形成系統(tǒng)的監(jiān)督機制。應(yīng)該設(shè)立或規(guī)定相應(yīng)的監(jiān)督部門或人員對康復的各種活動和項目實施、完成情況進行監(jiān)督，對具體的監(jiān)督職責、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督形式等進行明確的規(guī)定。在監(jiān)督人員的構(gòu)成中，應(yīng)該考慮一部分人員是殘疾人個體，這樣更能夠保證其監(jiān)督的有效性。

3.4 合作性團體的建構(gòu) 建議規(guī)定各種專業(yè)人員包括社會工作者、職業(yè)康復專業(yè)人員等進行合作，充分發(fā)揮各自的潛能，使殘疾人康復效果最大化。除此之外，強調(diào)政府部門、雇傭部門、康復衛(wèi)生部門、交通部門等各部門間的合作，從各個方面考慮職業(yè)康復的實現(xiàn)，不僅能優(yōu)化資源配置，而且更能促進殘疾人就業(yè)工作。

3.5 創(chuàng)造無障礙環(huán)境 無障礙環(huán)境的創(chuàng)設(shè)是外界環(huán)境支持的一種表現(xiàn)。美國在康復法中對無障礙環(huán)境的提供進行了特別規(guī)定，專門成立了無障礙委員會對殘疾人無障礙環(huán)境進行調(diào)查并制定合理方案，還特別強調(diào)信息的無障礙，保障了殘疾人參與社會的積極性和可能性，為他們完全融入社會提供強大的外在支持。

[1]楊偉國，陳玉杰.美國殘疾人就業(yè)政策的變遷[OL].http://www.annian.net/show.aspx?id=23761&cid=6.[2009-03-23]

[2]謝增毅.美國就業(yè)中的反殘疾歧視[OL].http://article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp?ArticleID=40616.[2009-10-03]

[3]Congress of the United States of America.Rehabilitation Act of 1998,Sec.2.(a)Findings[OL].http://www.access-board.gov/enforcement/rehab-act-text/intro.htm.[2010-09-13]

[4]Congress of the United States of America.Rehabilitation Act of 1998,TITLE I VOCATIONAL REHABILITATION SERVICES：Part A-General provisions[OL].http://www.access-board.gov/enforcement/rehab-act-text/intro.htm.[2010-09-13]

[5]Congress of the United States of America.Rehabilitation Act of 1998,Sec.3Sec.202Sec.102Sec.101[OL].http://www.access-board.gov/enforcement/rehab-act-text/intro.htm.[2010-09-13]

[6]Congress of the United States of America.Rehabilitation Act of 1998,Sec.100.Declaration of Policy;Authorization of Appropriations[OL].http://www.access-board.gov/enforcement/rehab-act-text/intro.htm.[2010-09-13]

[7]Congress of the United States of America.Rehabilitation Act of 1998,Sec.101.State Plans:(11)Cooperation,collaboration,and coordination[OL].http://www.access-board.gov/enforcement/rehab-act-text/intro.htm.[2010-09-13]

[8]Congress of the United States of America.Rehabilitation Act of 1998,Sec.101.State Plans:(16)Public comment[OL].http://www.access-board.gov/enforcement/rehab-act-text/intro.htm.[2010-09-13]

[9]Congress of the United States of America.Rehabilitation Act of 1998,Sec.105.State Rehabilitation Council[OL].http://www.access-board.gov/enforcement/rehab-act-text/intro.htm.[2010-09-13]

[10]Congress of the United States of America.Rehabilitation Act of 1998,Sec.101.State Plans:(15)Annual state goals and reports of progress[OL].http://www.access-board.gov/enforcement/rehab-act-text/intro.htm.[2010-09-13]

[11]Congress of the United States of America.Rehabilitation Act of 1998,Sec.106.Evaluation Standards and Performance Indicators:(B)Review and revision[OL].http://www.access-board.gov/enforcement/rehab-act-text/intro.htm.[2010-09-13]

[12]Congress of the United States of America.Rehabilitation Act of 1998,Sec.502.Architectural and Transportation Barriers Compliance Board[OL].http://www.access-board.gov/enforcement/rehab-act-text/intro.htm.[2010-09-13]

[13]Congress of the United States of America.Rehabilitation Act of 1998,Sec.508.Electronic and Information Technology[OL].http://www.access-board.gov/enforcement/rehab-act-text/intro.htm.[2010-09-13]

[14]方永武，董莎，王茂盛，等.四個維度分析武漢高校殘疾大學生權(quán)益保護狀況[J].中國青年研究,2005，(5)：63-66.

[15]宋興歧.健全和完善殘疾人權(quán)益保障法律制度的思考[J].華東政法學院學報,2001,(2)：80.