上海市餐廚垃圾管理處置現狀及建議

王曉紅

（上海市廢棄物管理處，上海 200001）

1 上海市餐廚垃圾管理現狀

上海于2005年發布了《上海市餐廚垃圾處理管理辦法》（市政府45號令，以下簡稱《管理辦法》），將餐廚垃圾納入了依法管理的軌道。

1.1 產生量

《管理辦法》將餐廚垃圾分為廚余垃圾和廢棄食用油脂，據相關模型及近期收運量估算，目前每天產生的廚余垃圾總量約在1 600～1 800 t，廢棄食用油脂約為50 t。

1.2 屬性

餐廚垃圾不同于生活垃圾，它具有兩重性，一方面是毫無用處的垃圾；另一方面又具有資源性，從傳統習慣上來看，廚余垃圾可以喂養家禽，通過技術處置后還可以制作肥料和飼料，廢油脂的利用價值更高，可以制成硬脂酸、生物柴油等化工原料，成為資源利用企業的生產原料。一些不法商人將老油和地溝油制成食用油混入市民餐桌，這種非法的暴利行為，使廢油脂也成為非法商人追逐的資源。

1.3 管理現狀

《管理辦法》實施多年來，上海市建立了市、區、街道（鎮）的三級管理網絡，并依法要求餐廚垃圾產生單位應按照種類、數量，向所在地的區、縣市容環衛管理部門指定的機構繳納餐廚垃圾處理費，由專業隊伍上門進行收集，餐廚垃圾中的廚余垃圾送到8家廚余垃圾處置廠，廢油脂進入經招投標確定的兩家廢油脂處置廠。

2 存在的主要問題及原因分析

經過多年的管理和運轉，從餐廚垃圾的申報、運輸到處置管理上仍就存在著一些問題，主要有以下幾方向。

2.1 利益驅動，導致申報量不足

由于受利益驅動，非法收運、截留的情況還在一定范圍內存在。餐廚垃圾的申報需要產生單位按量付費，導致產生單位不愿主動申報，這是申報量不足的原因之一；在已申報的產生單位中，還存在申報量與實際回收量有明顯量差，以及廚房存在兩個廚余垃圾桶的現象，產生單位的廚房人員將質量差的廚余交給正規收運隊伍，將品質好的截留作為灰色收入，這些量差及品質好的廚余就有可能進入非法養豬場。廚房的廢棄老油更是不愿交給正規收運隊伍，“灰色收入”是申報量不足的原因之二，這些都對城市公共食品衛生安全帶來了隱患。

2.2 收運處置費不足，混裝混運現象仍舊存在

上海市餐廚垃圾的收費納入生活垃圾收費體系之中。但是多年來，各區縣財政只認可生活垃圾量，按照生活垃圾量撥付給管理部門，未明確將餐廚垃圾的結算也納入到生活垃圾的結算平臺，使得餐廚垃圾分出的越多，生活垃圾的量就越少，享受生活垃圾處置費用就越少，影響了個別區縣生活垃圾分類的積極性。同時，申報繳納處置費不足致使部分區縣無法足額收取處置費用，從而影響收運、處置作業單位的服務質量，形成惡性循環，使餐廚垃圾混入生活垃圾的現象時有發生。

2.3 掛靠收運方式，導致管理不便

《管理辦法》已經運作多年，辦法中規定的生活垃圾收運單位為同一區域餐廚垃圾的收運單位，在當時的條件下便于行業內管理。而從目前形勢發展情況看，與生活垃圾捆綁的收運方式，使有資質的收運單位不愿意收運廚余垃圾，也缺少收運廢油脂的經驗和途徑，造成真正的收運企業以掛靠的形式進行收運，形成“資質企業不收運，收運企業無資質”的情況，反而不易管理，且易滋生腐敗現象。

2.4 缺乏政策扶持，資源化利用水平較低

目前，上海市的餐廚垃圾處理廠大多為民營企業。從加工工藝上來看，技術水平普遍不高，造成處置成本高，產品附加值低，需要依賴處置費補貼；從環保技術的要求出發，現有的處置設施普遍存在環保措施不到位、作業環境差等問題，對環境和食品安全構成潛在的危險。

目前在管理部門的扶持下，上海市的廚余垃圾處置廠及廢油脂處置廠雖然為資源再利用企業，但基本沒有享受國家的相應政策補貼。基于以上幾點，民營企業只是維持生產現狀，不敢貿然追加投入，不愿在產品技術、環境改善上下功夫。

2.5 標準不明，處置產品沒有保障

從處置產品來看，廚余垃圾處置廠產品都為動物飼料添加劑及肥料，這些產品利潤本來就很低，而目前還沒有權威部門對廚余垃圾制成的動物飼料添加劑的標準進行明確，可能存在著動物源性飼料的同源性污染問題；對制作有機肥的含鹽界定也沒有標準；廢油脂處置廠的產品也很單一，均為粗甲酯或生物燃料油，不是真正意義上的生物柴油，且沒有直接加工地溝油的能力，需要依賴以前環保部門許可的初加工企業進行加工提供原料，這就造成了其收購成本的增加，而廢油脂又是一個開放的市場，上海市周邊江浙一帶的廢油收購價格遠遠高于招投標確定的兩家廢油脂處置廠的收購價，且外地廠家產品多元化，更加適應市場變化，管理部門無權依靠行政手段來干預市場。

2.6 違法行為隱蔽，執法取證難

非法收運已由自行車掛桶形式轉變為廂式貨車運輸，隱蔽性增強，收運時間多數在凌晨或半夜；非法收運、處置行為有時還跨省發生。餐廚垃圾的管理涉及到多個管理部門，由于管理與執法分離，遇到違法事件時，餐廚垃圾管理部門首先與城管執法部門進行溝通，由城管部門出面進行執法，影響了時效性。而城管的執法范圍也有限，如無權進入餐廚垃圾產生單位的廚房進行查看，暫扣的餐廚垃圾不像其他物品，很難找到合適的地方堆放。餐廚垃圾的執法和取證還需要交通、公安、工商、食藥監、質檢、環保、農委等部門的協力配合，導致取證難問題出現。

3 建議

3.1 整合管理資源

為加強食品安全監管，上海市政府于近期成立了市食品安全管理辦公室，將餐廚垃圾的長效監管納入管理內容之一，為整合管理資源，形成管理合力奠定了基礎。由于綠化市容管理部門不像食品藥監及工商環保等部門，沒有檢查餐飲飯店廚房的權利，對于其產生的餐廚垃圾無法估量。建議在餐廚垃圾產生單位每年向食藥監部門的資質年審工作中，將餐廚垃圾的申報情況作為一個指標，如：是否由合法收運隊伍收運，上年度產生數量及本年度預計產生數量，產生的數量是否與飯店規模相匹配等作為資質年審的前置條件；在食品安全監管部門對餐飲單位的執法過程中，能夠同時檢查餐廚垃圾的去向；農業部門及時將非法養殖場取締；各部門從源頭上堵住非法倒賣、截留餐廚垃圾的違法行為。

3.2 制定鼓勵資源化利用的扶持政策

建議政府設立餐廚垃圾再利用專項獎勵資金，一方面為研究符合國情的餐廚垃圾處理技術提供經濟上的動力支持，另一方面也可激勵現有的餐廚垃圾處理廠進行技術革新，通過提高科技含量、增加產品附加值，促進資源化利用水平的進一步提高。探討并借鑒日本的管理模式，由政府承擔餐廚垃圾回收處置費，用經濟杠桿矯正利益鏈，從源頭上管住餐廚垃圾。

3.3 合理規劃布局

現有的餐廚垃圾處置廠主要由區縣政府進行規劃建設，各區縣受各自地理位置條件的限制，形成了現有的模式：郊區興建，市區與各郊區自行協商付費處置。現有模式容易形成點多面廣的態勢，不利于集中處置和物流控制。同時，即使處置技術先進，仍然不能改變餐廚垃圾散發異味的特性，致使有的區在餐廚垃圾處置廠建設的選址上進行得尤為艱難，探討了多年仍難以規劃落地。若有一個市級甚至跨省際的大規劃，合理布局上海乃至周邊地區的餐廚垃圾處置廠，減少中轉環節，借鑒英國利用廚余垃圾發酵產生沼氣進行發電原理，建造廚余垃圾發電廠，將會使布點減少，有利于管理，形成規模效應，可以降低生產成本，避免餐廚垃圾飼料化同源性污染，促進餐廚垃圾處理市場的產業化。

3.4 建立源頭減量和獎勵機制

對購買餐廚垃圾生化機自行處理餐廚垃圾的企業應給予一定的獎勵或補貼；將餐廚垃圾的管理工作、開展綠色餐飲活動等納入餐飲企業等級評定范圍，以建立長效機制，從源頭上減少餐廚垃圾的產生量及杜絕非法倒賣和截留現象；對資源再利用企業實行減免稅和補貼政策；對于致力于開發餐廚垃圾處理技術的企業進行專項獎勵。

3.5 明確標準，修訂法規

盡快出臺廚余垃圾制作動物飼料添加劑及有機肥料的國家標準，為企業產品上市提供安全保障；同時，應在管理辦法中明確環保、食品藥品監管、質量技術監督部門的具體職責，如在定期開展的執法檢查時，將餐廚垃圾（尤其是廢油脂）產生單位與有資質的收運企業簽訂的委托收運處置協議納入執法檢查內容之一；在餐廚垃圾的申報工作中，進一步明確申報主體；在收運工作中，需打破捆綁式收運方式等一系列不適應餐廚垃圾市場化運作的環節。

因此，為更好地適應市場形勢，修改《管理辦法》勢在必行，要使餐廚垃圾的收運從生活垃圾的收運中獨立出來，這樣才能杜絕混裝混運，真正能做到分類收集、分類運輸和處置，使餐廚垃圾的收運和處置更加適應市場需求和變化，為生活垃圾減量化、無害化和資源化提供保障。