職業體育發展與地方政府介入之研究

陳偉明,鄭 芳

(浙江大學教育學院體育系,浙江杭州 310028)

·體育社會學·

職業體育發展與地方政府介入之研究

陳偉明,鄭 芳

(浙江大學教育學院體育系,浙江杭州 310028)

職業體育發展與地方政府介入有著密切關系。隨著國內職業體育的成長,地方政府對職業體育的介入也在不斷調整。文章分析了我國地方政府介入職業體育的合理性,認為未來地方政府應注重正確定位自身職能,引導職業體育市場的良性發展,努力解決職業體育的外部性問題,為職業體育創造良好外部環境。

職業體育;地方政府介入;引導

Abstract:There is important relationship between the development of professional sports and local authority intervention.As the professional sport growing in China,local authority intervention in professional sports has been changing.The paper analyzes the rationality of local authority intervention in professional sports in China,suggests that local authority should orient itself properly,guides professional sports market to develop healthily,solves the problem of externality in professional sports and makes good circumstance for professional sports.

Key words:professional sports;local authority intervention;guide

0 前 言

職業體育自18世紀產生以來,至今已發展成為一種具有高度市場化和商業化特征的經濟活動。職業體育在給觀眾帶來豐富的觀賞體驗的同時,也產生了巨大的經濟和社會效益,而這一切與國家和地方各級政府部門的參與和支持是分不開的,如職業體育的反壟斷豁免、政府支持球隊主場城市的場館建設、球隊稅收政策優惠等。同時,職業體育作為一種“準公共產品”,具有有限的非競爭性和非排他性。企業和其他社會團體在一定程度上參與這一產品的供應,也不排除一些企業會自動供應這一具有強烈正外部性的產品,因此政府必須加強公共產品的供給、管理和監督職能[1]。國內體育職業化改革不過十幾年,職業體育市場仍處于不斷發展過程中,而政府已開始逐漸意識到職業體育的潛在效益,并以各種形式參與職業體育,如北京市體育局為北京國安足球俱樂部注資2000萬,并參與俱樂部的經營管理;上海市政府通過各種政策支持和優惠條件,為當地足球俱樂部的發展提供充分保障。這些現象背后的問題發人深思:作為一種異于市場的資源配置形式,政府應如何對體育資源進行配置并參與職業體育這一準公共品的供給;對于職業體育俱樂部的競賽服務生產活動,政府應如何管理和監督?本文以中國職業足球為例,對職業體育發展過程中的地方政府介入行為進行分析和研究,以期為職業體育發展中地方政府的決策提供參考和依據。

1 相關概念界定

1.1 職業體育

鄭芳(2010)認為,職業體育是通過向消費者(觀眾、聽眾)提供消遣性賽事,使得職業體育賽事組織者、職業運動隊的擁有者、職業運動員及相關人員獲取報酬的一種經濟活動,其本質是通過各項賽事權利的買賣以及職業運動員應用其專業技能參加比賽或表演以獲得金錢回報的經濟活動[2]。

1.2 政府介入

廣義上講,政府是指能夠對社會公共資源做出權威性分配、能夠對社會公共事務做出權威性決定的特定的組織或者機構[3]。職業體育中的地方政府介入主要指政府運用行政手段對職業體育活動進行組織和干預的行為。

2 國內職業體育發展的地方政府介入

政府介入對于我國職業體育的產生與發展具有重要意義。在職業足球發展過程中,地方政府介入也隨之不斷調整,在職業化初期、曲折發展期和調整期分別呈現出不同特征。以下對國內職業體育中的政府介入行為進行詳細描述和分析。

2.1 職業化初期:作為“中間人”的地方政府

在推行足球職業化之前,國內體育事業完全由政府負責主辦與管理。足球作為一項社會大眾所喜聞樂見的項目,多次沖擊國際大賽未果,在國家奧運爭光的背景下,為解決辦足球事業的經費不足問題,首先被推向市場,實行社會化和職業化改革,吸引社會力量辦足球。在足球職業化初期,地方政府是體委下屬運動隊與贊助企業間“拉郎配”的中間人,通過給予贊助企業稅收優惠政策或資金支持(以獎金形式),支持其辦俱樂部。

1992年,遼寧遠東足球發展公司成立,它是中國第一家職業性質的俱樂部;1993年,國內11個足球試點城市中相繼建立企業與體委合辦性質的職業足球俱樂部。除企業自辦運動隊外,此時多數俱樂部的運動隊仍隸屬于地方體委。這一時期成立的上海申花足球俱樂部,是國內第一個脫離體委、企業自主管理的足球俱樂部,也是俱樂部開始趨于職業化的標志[4]。不過,申花俱樂部的發展與上海市政府的支持是密不可分的,政府在球隊訓練場地、住房和球員配置上給予了幫助,幫助俱樂部渡過了發展初期的難關。除了作為球隊與企業合作的“中間人”以外,地方政府在主辦諸如世界杯外圍賽這樣的大型足球賽事與足球賽事市場化運作的探索上起到了主體作用,推動了國內足球消費市場的發展。

這一階段,地方政府的支持對于國內自上而下的職業足球改革而言是十分重要的。從企業贊助球隊到成立具有法人實體的公司,政府作為制度創新的絕對主體憑借其政治力量和資源配置優勢,實行強制性的體育制度變遷。地方政府作為“中間人”,加速了足球職業化進程,實現了足球競技資源由計劃配置向市場配置的過渡,對于職業體育市場主體的形成和職業體育要素市場的形成起到了推動作用。

2.2 曲折發展期:地方政府干預 ——“錯位”、“越位”與缺位

經過甲A聯賽前三年的繁榮,職業足球巨大的經濟效益與社會效益開始受到社會各界的關注。隨著俱樂部球員收入的迅速增長,俱樂部與地方體委逐漸意識到并且開始重視職業運動員人力資源的價值,制度上的真空使得地方保護與行政干預再次興起,出現了如“上海市將李曉、陳偉及申思在1996年轉會范圍限制在上海的球隊內交流;武鋼俱樂部7名符合轉會條件的運動員也未能流動到外區域[5]”等事件,影響了地區間的運動員流動,轉會呈現出停滯狀態。在職業體育要素市場尚未完全形成時,國內職業運動員數量少,頂級優秀運動員則是鳳毛麟角,這是導致地方政府限制運動員流動的重要原因。然而,地方政府對球員轉會市場的干預,本質上是一種“錯位”行為,最終影響了職業體育人力要素市場的正常發展。

在經濟發達地區,一些政府官員出于本人對足球的興趣,或者意識到足球對于現代社會的意義,代表政府關注或參與俱樂部事務,俱樂部與政府之間產生了利益上的緊密聯系,出現俱樂部“官化”現象,如徐根寶入主萬達和“下課”需得到大連市領導的批準;沈陽市某領導替沈陽海獅足球俱樂部“封殺”記者等等[6]。地方政府及下屬的壟斷企業支持甚至直接參與足球,是由于在地方政府領導人看來,當地球隊的成績好壞直接關系到政府的政績與地方政府的榮譽,打造職業足球俱樂部成為“政績工程”,以此獲得上級領導的認可與肯定。由于政府急希望球隊出成績,以示“政績”,直接干預俱樂部內部事務。教練員的聘任考核和運動員人才的培養受到政府干涉的影響,俱樂部無法進行就自身發展進行長期計劃。地方政府對俱樂部的過度干涉和對職業足球的過分參與,體現出地方政府在職業體育發展中的“越位”。

在國內足球發展過程中,部分地方政府對當地職業足球俱樂部的發展“不聞不問”,職業體育市場發展過程中出現地方政府行政“缺位”現象。1998年中國足球協會制定了《中國職業足球俱樂部的基本條件》,要求在一定時期內中國職業足球俱樂部必須在工商行政機關注冊登記,并領取《企業法人營業執照》,即成為企業法人[7]。因此,之后大部分俱樂部采用了企業買斷俱樂部全部產權的形式,小部分俱樂部采用幾個企業或聯合買斷的形式[8]。在俱樂部產權變化的同時,部分地方政府對當地足球發展采取放手不管的態度,任其自由發展,而未對足球產業發展布局進行必要的宏觀調整。例如,在這一階段,廣東省內的甲A、甲B俱樂部總數最多時曾達到六家,這些俱樂部共同參與當地足球消費市場的爭奪,其中“三支甲A球隊聯賽榜上排名倒數一二三[6]”。

蔡元培是我國近現代一位著名的民主革命家、杰出的思想家和偉大的教育家。關于蔡元培先生豐富的大學教育思想，專家學者業已展開了很深入的研究。但這些研究重點關注的是有關其大學理念、大學管理、大學學科和課程建設、大學教師等方面的思想，而沒有深入探究蔡元培的大學職能思想。2012年3月，中國社會科學出版社出版了紹興文理學院教育學院王玉生副教授的專著《蔡元培大學職能思想探析》一書，可以說是該研究領域的開拓性著作。該書是浙江省哲學社會科學規劃后期資助課題成果文庫之一，共二十三萬余字，是一部自成體系的蔡元培大學職能思想的研究專著。

國內足球職業化改革采取漸進式方式,其“試錯”功能在這一階段地方政府進行角色定位的探索過程中得到充分發揮。不過,地方政府的“錯位”、“越位”和“缺位”對職業足球的良性發展是不利的。

2.3 調整期:政府介入之何去何從

2004年中國職業足球超級聯賽正式揭幕,足協以此為契機對國內足球發展進行了制度調整。由于這一時期職業足球聯賽市場萎靡不振,足球競技水平停滯不前,足球發展的外部環境逐漸惡化,大多數地方政府對足球抱著猶豫與觀望態度。特別是2003年《中超足球俱樂部標準》頒布后,職業俱樂部不再隸屬于體育行政部門,而是成為自主經營、自負盈虧、自我發展的獨立經營實體;俱樂部產權由投資人完全所有,運動員歸屬于俱樂部,地方體育行政部門將不再分享俱樂部的收益。隨后,地方政府取消或減少了支持俱樂部發展的減稅政策或其他優惠條件。然而聯賽的繁榮與政府的大力支持不無關系,職業體育的發展與政府的作用是分不開的。

相對于職業足球的不受重視而言,國內很多城市引進或主辦國際性體育賽事,以此作為提升城市形象、打造城市“名片”的途徑,帶動城市和地區的整體發展。如北京承辦2008年奧運會和殘奧會,上海舉辦國際網球公開賽、F1大獎賽、國際田徑大獎賽等賽事,廣州在籃球、網球、乒乓球和羽毛球項目上多次舉辦大型比賽并舉辦2010年亞運會,廈門打造國際馬拉松賽事品牌等等。這說明,地方政府并非不了解體育產業對于經濟和社會發展的作用。在舉辦大型賽事過程中,市政建設、安保系統、交通調控、環境保護和檢測、飲食和起居等等方面,都需要政府的大力協助與參與[9]。各地的體育資源狀態與不同賽事項目投資-收益周期的長短,影響了政府對于職業體育的決策行為。職業體育投資周期長、見效慢,客觀上需要政府對其提供長期穩定的支持。政府介入何去何從,是未來國內職業足球發展須解決的重大問題。

3 地方政府介入職業體育的合理性分析

3.1 從制度變遷角度看

自我國體育職業化改革以來,社會力量參與辦體育,打破了國家辦體育的單一局面。一方面,國內體育體制改革是一種具有“大政府”、“小社會”特征的體制內的權力下放活動[10],政府在職業體育制度創新中必然居于優勢地位。另一方面,由于制度創新的收益具有“外部性”,職業體育俱樂部作為經濟活動的自利人,很可能具有“搭便車”的動機,不愿自己實施制度創新并承擔相應成本,因此只能由政府來實施制度創新。諾思認為,國家的基本目的有二:第一,通過界定產權結構的競爭規則,達到租金最大化;第二,通過降低交易費用,最大化社會產出,從而使國家稅收增加[11]。事實上,兩種目的之間存在著沖突與矛盾,即所謂的“諾思悖論”。在“諾思悖論”的約束下,政府作為職業體育改革實施者,不斷地調整自身行為,以實現綜合收益最大化。總之,政府應為職業體育的發展創造合理的制度環境,尤其是法律和政策層面上。

3.2 從職業體育的“外部性”角度看

外部性是指一定的經濟行為對外部的影響,造成私人成本與社會成本、私人收益與社會收益相偏離的現象;根據這種偏離的不同方向,外部性可分為正外部性和負外部性[12]。一方面,職業體育的發展除了使投資者直接獲得經濟利益外,還會以產業鏈形式影響俱樂部所在城市或地區的旅游、酒店、餐飲等相關行業的發展,產生了巨大的經濟效益和社會效益。這是職業體育“正外部性”的具體體現。另一方面,國內外職業足球在成長過程中出現的“黑哨”、“假球”,是職業體育“負外部性”的典型案例。裁判員在提供“黑哨”時追求個人利益最大化,購買“黑哨”的俱樂部獲得球賽勝利或其他收益,但對未參與“黑哨”交易的第三方而言,如對方球隊、觀眾和電視轉播商等帶來了損失。此外,聯賽期間對比賽城市或地區帶來噪聲問題、治安問題和交通問題,俱樂部并不會對此進行補償,這也是職業體育負外部性問題的體現。鑒于職業體育的外部性,如正外部性帶來額外收益和負外部性引起第三方溢出成本,地方政府對職業體育進行相關決策時需要權衡利弊,提出對應措施。

3.3 從市場與政府關系角度看

從國內職業體育市場的發展狀態看,目前足球、籃球、排球和乒乓球四大職業聯賽初步成型;作為職業體育產品的供給主體,職業體育俱樂部的數量明顯增長,質量也有所提高:截止2008年,我國四大職業聯賽所轄的職業俱樂部總數超過130家,其中足球28家,籃球54家,排球32家,乒乓球 20家;伴隨職業體育的發展,國內職業體育中介市場有所發展,出現了一批體育經紀人和體育經紀公司。不過,由于國內職業體育市場的發展不過十幾年,時間較短,市場發育度仍很低,如國內職業體育俱樂部中相當一部分的投資主體是國有企業;相比國外,國內高水平職業運動員的數量尚存較大差距,轉會到國外的運動員數量少、轉會費低;國內職業聯賽在市場運作、商業開發和電視轉播經營方面經驗不足,尚待深入。

此外,由于市場具有自發性、盲目性和滯后性,其中存在的壟斷、外部性、公共物品和不完全信息等因素,導致現實中市場機制在很多場合并不能導致資源的有效配置,即“市場失靈[13]”。在職業體育市場逐漸成長并趨于成熟的過程中,不可避免地產生“市場失靈”問題,政府干預這一“看得見的手”對于矯正市場失靈而言是至關重要的;隨著市場機制的不斷完善,市場逐漸成為資源的配置主體,政府則逐漸退出市場參與者的角色,避免因干預不足或過度干預市場經濟活動而引起“政府失靈”。

4 對職業體育發展中地方政府介入的思考

4.1 明晰職業體育產權

科斯認為:“權利的界定是市場交易的基本前提……沒有這種權利的初始界定,就不存在權利轉讓和重新組合的市場交易[14]。”國內足球職業化改革中產權界定不清、責任不明、利益分配不合理,成為職業足球成長與發展的掣肘。因此,職業體育俱樂部與地方政府之間應就場館設施和球員歸屬和使用、聯賽門票收益、聯賽商務開發權和電視轉播經營權等方面進行談判,確定彼此間的產權關系。在產權界定清晰的基礎上,地方政府對其在職業體育發展中的職能進行正確定位,避免出現“錯位”、“缺位”與“越位”等問題。

4.2 引導職業體育市場的良性發展

市場作為資源配置的主體之一,具有自主性、平等性和競爭性的特點。正是這些其他手段所不具備的特征,決定了市場在現代社會中對資源配置起到基礎性作用。當然,職業體育市場的發展是一個漸進的自我完善過程,市場失靈則是無法由市場自身無法解決的問題。地方政府有必要對當地職業體育的產業布局進行調控,監督職業體育市場中的經濟行為,對影響市場發展的因素進行政府調節與干預,保證良好的市場秩序,促進職業體育的人力資本市場與資本市場的均衡協調發展,處理好職業體育競賽表演、體育用品制造、體育娛樂健身等相關產業的關系,引導職業體育市場的良性發展。

4.3 努力解決職業體育的外部性問題

由于職業體育具有外部性,同時職業體育聯賽的運營需要職業體育俱樂部和地方政府投入大量成本,可考慮通過對“搭便車”的企業征收額外的稅,將其用于對職業體育運營的補貼。對于聯賽期間可能造成的交通堵塞、噪聲等問題,地方政府與俱樂部等各相關主體可相互協調,提前準備好應對預案,盡可能減少或避免這些問題的發生。

4.4 為職業體育創造良好外部環境

職業體育的發展,特別是對于職業體育俱樂部而言,對于政策、法規等制度具有較大需求,地方政府則是職業體育相關政策、法規等制度的供給者。通過財政撥款、土地傾斜、稅收政策等手段,吸引各種渠道的投資,積極培育體育經營實體。對于建造和維護成本較高的大型體育場館和其他基礎設施,地方政府可采取財政補貼、減免俱樂部投資企業稅收等措施支持其場館建設,亦可通過其他投融資方式募集資金自行建造。對于職業體育聯賽的開展,地方政府需提供交通、安保等政府公共資源,參與聯賽的組織與協調工作,并對聯賽進行宣傳和推廣。通過這些方面的努力,地方政府能夠為職業體育的發展創造良好的外部環境。

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The Development of Professional Sports and Local Authority Intervention

CHEN Wei-ming,ZHENG Fang

(PE Department,Normal College,Zhejiang University,Hangzhou 310028,China)

G80-05

A

1004-3624(2011)01-0001-03

2010年度教育部人文社會科學研究青年基金項目(10YJCZH236)

2010-11-22

陳偉明(1986-),男,浙江杭州人,碩士研究生,研究方向為體育經濟學.