對黨外代表人士統戰工作科學化的思考

張錦炎

（中共南通市委統戰部，江蘇南通226006）

·統戰理論與實踐·

對黨外代表人士統戰工作科學化的思考

張錦炎

（中共南通市委統戰部，江蘇南通226006）

黨外代表人士工作是統一戰線的基礎性工作。新世紀新階段，我們應該按照統戰工作科學化的要求，遵循黨外代表人士的人才特點及其成長規律，認真分析黨外代表人士隊伍的現實狀況，深入研究牽掣這項工作的制約因素，積極探索行之有效的體制機制，實現黨外代表人士隊伍的科學發展和統一戰線的可持續發展。

統戰工作；黨外代表人士；科學化

黨外代表人士是在中國共產黨領導的中國革命和建設實踐中形成的特定概念。在不同的歷史時期，中國共產黨都十分重視同黨外代表人士的團結與合作，并把它作為黨的一項基本政策。新時期，我國進入到一個重要的戰略機遇期，與此同時，統一戰線和多黨合作事業也迎來了一個重要的發展機遇期。認真做好黨外代表人士的統戰工作，對全面推進中國特色社會主義偉大事業具有重要的意義。

2009年9月，黨的十七屆四中全會對加強和改進新形勢下黨的自身建設作出全面部署，要求“提高黨的建設科學化水平”。黨外代表人士工作是統一戰線的基礎性工作，其科學化應遵循黨外代表人士的人才特點及其成長規律，應以世界眼光、戰略思維和創新精神，對黨外代表人士的教育、培養、推薦、選拔、安排、使用、考核、監督等各個環節進行規范化管理，實現黨外代表人士隊伍的科學發展和統一戰線的可持續發展。

一、了解和掌握黨外代表人士隊伍的現實狀況

20世紀90年代以來，黨外代表人士隊伍的結構發生了很大變化，改革開放后成長起來的新一代黨外代表人士已經成為統一戰線的主體。客觀分析他們的現實狀況，準確把握他們的發展趨勢，應成為當前統一戰線工作的一項基礎性工作。

（一）政治素質較高，但政治把握能力尚待提高

新一代黨外代表人士既是改革開放和社會主義現代化建設實踐的參與者，也是改革開放政策的受益者，其主流和基本素質是好的，絕大多數同志政治方向明確，能自覺接受中國共產黨的領導，衷心擁護黨的各項路線方針和政策，堅定不移地走中國特色社會主義道路。但是，由于國內長期的和平環境和社會政治的相對穩定，他們沒有戰爭年代黨外代表人士與中國共產黨風雨同舟、患難與共的親身經歷，也沒有經歷過建國后疾風暴雨式的政治風浪的摔打和考驗，因而對我國建立并實行中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的歷史淵源及其現實必然性缺乏感性認識和理性思考，對置身于中國共產黨之外而與共產黨長期親密合作沒有足夠的思想準備和心理認同，當遇到政治風浪時，容易產生疑慮和動搖。

（二）參政意識較強，但社會責任意識需要增強

新一代黨外代表人士的民主意識普遍較高，能夠積極反映社情民意，圍繞國家和地方經濟社會發展的重大問題建言獻策，且善于表達所聯系群眾的意愿和訴求。他們越來越重視在政治、經濟和社會生活中的參與權、知情權和話語權。同時，他們的意愿以及利益需求的表達正由單純注重物質利益向利益需要多樣化轉變，由注重眼前利益和局部利益向謀求整體利益和長遠利益轉變。但是，他們在熱心參政議政、社會事務和公益事業的同時，往往將積極奉獻與實現自我價值聯系在一起，更多地追求獨立、自由和個性的張揚。有些人在確定自己的人生目標時，往往猶豫不決、彷徨困惑。個別人甚至還夾雜著自己的“小九九”，一旦自身愿望得不到實現，就會出現熱情減退或消極應付的現象，無法承擔作為黨外代表人士應盡的社會責任和義務。

（三）思想反映敏捷，但功利主義思潮有所抬頭

2011年第4期〖〗中央社會主義學院學報〖〗〖〗張錦炎：對黨外代表人士統戰工作科學化的思考〖〗2011年第4期新一代黨外代表人士思想觀念新，接受新知識、新事物快，眼界開闊、思維活躍，在工作中有開拓創新精神，看問題更愿意獨立思考、獨立判斷。他們對現實的認識往往是在各種比較中形成的，而這種比較又常以西方經濟發達國家和國內先富群體為參照物，涉及的內容多集中在經濟、科技以及生活方式、生活質量上，較少從發展基礎、發展起點以及政治文化和歷史傳統的進步性、先進性和有效性上進行客觀、公正的比較和判斷。因此，在社會主義市場經濟條件下，伴隨著多元化的社會現實，部分黨外代表人士受利益的驅動，難以舍棄個人利益；在做好本職工作、實現社會價值的同時，往往追求個人待遇與體現個人價值；在處理國家、集體與個人三者間的利益關系中，盡管基本能做到以國家和集體的利益為重，但是，以自我為中心、個人利益至上的傾向仍有不同程度的表現，尤其是一部分非公有制經濟代表人士對政治安排的目的帶有明顯的功利性。

（四）專業知識豐富，但社會活動能力稍顯不足

新一代黨外代表人士大都具有本科以上學歷，有些是碩士和博士，具有中高級專業技術職稱。他們對本職工作兢兢業業，許多人還獲得過國家及省、市的各種獎勵和表彰，在各自的工作崗位上作出了突出貢獻，是各行業、各領域的拔尖人才。但是，不少黨外代表人士在承擔業務重任時，往往束縛于業務圈子之內，主動接觸社會不多，不愿單純為某種目的而犧牲自己的學術前程。加上多年來機關干部收入普遍不如專業技術人員高，一些人害怕從政后既影響自身的學術研究和專業發展，又影響實際的經濟利益。有些黨外代表人士甚至在擔任行政領導職務后，仍不愿放棄自己的專業，希望有專門的時間從事學術研究、重大課題調研等。而黨外代表人士的身份以及他們所承擔的社會責任則要求他們在業務不斷發展的同時，要盡可能多地花費一些時間和精力投入到社會活動中，為黨和國家的政治經濟發展獻計獻策。這在一定程度上就會與他們的自身發展取向形成矛盾。

（五）代表范圍廣泛，但時代先鋒人物相對匱乏

隨著我國政治經濟的不斷發展，尤其是非公有制經濟的迅速發展，我國的社會結構發生了重大變化。統一戰線的內部結構作為社會結構的反映，正由政治領域向經濟、文化、社會等領域拓展，涉及的行業也在日益增加。同時，隨著我國改革開放政策的逐步深入，與我國交往的“三胞”代表及其第二代、第三代和定居海外的新華僑也成為統戰工作的重要對象。此外，以律師、會計師、評估師為主體的中介組織從業人員和自由職業人員等新的社會階層代表人士，為黨外代表人士隊伍注入了新的活力。由此可見，黨外代表人士的代表性更加廣泛。但是，也必須看到，隨著老一輩黨外代表人士相繼退下來后，新一代黨外代表人士的威望和影響力還有一個逐步提高的過程，層次較高、代表性強、社會影響大的旗幟性人物還沒有大批成長起來，時代先鋒人物相對較少，青黃不接的情況比較突出，甚至有出現斷層的危機。

二、厘清和研究黨外代表人士統戰工作的制約因素

黨外代表人士的成長是一個周期性過程，其規律寓于成長的全過程，并隨著外部環境的變化而發展。同時，黨外代表人士隊伍建設的時空范圍和外部環境是與我國的國情、政情緊密結合的。因此，找準制約因素并加以研究，有利于充分認識黨外代表人士的成長規律，從而進一步完善黨外代表人士統戰工作的工作體制和工作機制。

（一）歷史格局與現行觀念的濡染

從歷史因素看，20世紀50年代末，我國各級政府及其部門堅持“以階級斗爭為綱”，逐漸形成了“清一色”的工作體制和“以黨代政”的管理格局。許多政府部門的領導人才觀念滯后，習慣于“清一色”的人才結構，存在著“人才在黨內”、“自家人好辦事”、“安排黨外人士關系難處”等錯誤觀念。有的人甚至認為“臥榻之旁豈容他人酣睡”，實行“關門主義”。前幾年，隨著全社會統戰意識的增強，黨外代表人士統戰工作雖然有了較大的進展，但是，仍有一些干部特別是領導干部，對選拔使用黨外代表人士還存在著觀念上的偏差，存在著諸多不情愿、不信任、不放心的情況。有的認為，對黨外代表人士搞政治安排可以，搞實職安排不行；有的認為，黨外代表人士的科技才能可以，擔任行政領導不行；有的認為，對黨外代表人士安排虛職可以，獨立承擔任務不行等。最近幾年，地方領導班子新老交替較快，一些中青年領導干部不熟悉新時期統戰工作的方針政策，對黨外代表人士的參政地位認識模糊，只把“興奮點”集中在經濟建設上，未將黨外代表人士統戰工作列入議事日程，“政治花瓶”、“官場擺設”等陳見難以根除，對黨外代表人士的地位和作用在心理認同和接納上還存有障礙。

（二）人才結構與人員基礎的失衡

長期以來，由于“左”傾錯誤思想的影響，尤其是前幾年工作中存在的“重安排、輕培養”現象，使黨外代表人士基本上處于自然成長的狀態。2006年1月1日實施的《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）規定，企事業單位人員不能直接向政府及相關機關流動，致使一大批黨外代表人士難以進入政府及相關部門任職。同時，政府機關的一些年輕黨外干部盡管素質好，也經過多年的培養，但是，由于種種原因沒有達到預期就加入了共產黨。加之，近幾年來考入公務員隊伍的大學生多數已是中共黨員，致使黨外代表人士的人才結構失衡，其實職安排處于缺乏自然人選的斷層。因此，現階段只能從科、教、文、衛等企事業單位物色、培養、推薦。由此帶來了兩個問題：一是被安排在政府及相關部門擔任實職的黨外代表人士必須經過選舉、委任、聘用三種形式，“按法定方式和經法定程序任用”進入公務員隊伍和擔任實職，達到依法（安排）任職的目的；二是科、教、文、衛等企事業單位中的黨外代表人士大多是專業技術人員，長期從事專業技術或科研教學工作，缺乏行政領導經驗和組織能力，當他們被推薦安排擔任公務員或行政領導職務后往往需要一個適應過程。

（三）上級政策與基層實際的落差

近幾年來，由于政府的職能轉換、機構的精減力度不斷加大、國家人事制度改革向縱深發展，加上各機關職位設置各有特點和要求等，黨外代表人士有的擔任了各級政府及相關部門的實職，但是，絕大多數是擔任副職或在副職通道上循環。根據《公務員法》等法律法規規定，黨外代表人士一旦依照法定程序擔任政府及相關部門實職后，便享有相應的待遇，其中包括職務升降的待遇。但是，目前黨外代表人士的實職安排工作與《公務員法》有所抵觸：一是黨外代表人士擔任副職很難正常晉升正職；二是由于上述原因，當需要實職安排時，往往跳過正職直接委任更高一層次副職。盡管《公務員法》有破格晉升的規定，但是，當這種做法主要集中于黨外代表人士時，往往容易在公務員隊伍中造成黨內黨外有別的誤解，也會影響《公務員法》的嚴肅性。還有，由于黨外代表人士的選拔、培養、考察時間相對較長，當需要使用時年齡則相對較大；有的雖然使用較早，但在副職崗位上一干就是十幾年，等再提拔使用時就超齡了。由于工作崗位的限制，黨外代表人士的知名度相對較小，當民主推薦領導班子成員時，推薦結果往往達不到應有的民意要求。另外，在現行的規章制度中，對黨外領導干部的管理和考評沒有單獨規定，即使有也是所謂的“參照執行”。

（四）工作標準與部門職責的錯位

當前，黨外代表人士統戰工作的進展很大程度上取決于共產黨的重視程度。由于對黨外代表人士的實職安排缺乏硬性規定和相應措施，雖然中共中央及地方黨委相繼出臺了一系列文件，但是，在提法上往往是“爭取配備”、“要有一定數量”，目標彈性較大，造成一些地方和部門覺得可配可不配、可早配可晚配，執行的隨意性較大。同時，缺乏明確的責任制度和有力的督促檢查，配與不配一個樣，完成好與完成不好一個樣，沒有任何制約措施。在具體工作職能方面，組織部門與統戰部門協調、溝通不夠的問題仍然比較突出，統戰部是聯系黨外代表人士的職能部門，負責物色、培養、推薦黨外代表人士，而作為干部管理綜合職能部門的組織部卻不予安排，結果出現了“你吹你的號，我唱我的調”，備用脫節。此外，公務員的主管部門是人事部門，他們在黨外代表人士實職安排中和安排后的工作范圍、職責有哪些？組織、統戰與人事部門的職能應該怎樣調整、分工和協調？可見，建立一個依法、有效、協調的運作機制，是黨外代表人士統戰工作亟待研究解決的實際問題。

（五）自身素質與時代要求的間距

新世紀新階段，我們需要建設一支高素質的黨外代表人士隊伍。黨外代表人士大多文化水平和專業素質較高，但是，實際領導經驗尚顯不足，主要表現為解放思想、服務科學發展的針對性不強、創新性不足、實效性不大。一是理解科學發展觀的精髓不夠準。科學發展觀是中國共產黨黨建理論創新的最新成果。黨外代表人士雖然在其分管工作領域都有一定的影響力，但是，對中國共產黨黨建理論最新成果的學習還不夠系統，對科學發展觀的認識有待進一步深化。二是推動科學發展的主動性不夠高。部分黨外代表人士雖然知道解放思想是一個永恒的話題，但是，主觀上想發展、謀發展的積極性不夠。少數黨外代表人士甚至認為，解放思想、創新思路是執政黨的事，自己只要聽共產黨話、跟共產黨走就行了，開拓創新謀發展的自覺性有待進一步增強。三是服務科學發展的措施不夠多。多數黨外代表人士習慣于按照過去的慣例去謀劃思路，運用固有的思維去決策工作，在破解難題、推動發展上受制于眼界、思路和辦法，攻堅克難、創新發展的方法有待進一步增強。

三、研究和制定黨外代表人士統戰工作的切實措施

21世紀，民主與發展成為世界潮流的主題，在我國經濟體制轉換和政治體制改革中，加強黨外代表人士隊伍建設是一項長期的基礎性的戰略工程。

（一）轉換觀念，提高思想認識

培養、選拔、使用黨外代表人士是中共各級黨委的“一把手”工程。如果缺乏領導，這項工作就會是“空中樓閣”。在認識層面，中共各級黨委特別是黨的領導干部，要從堅持和完善我國的基本政治制度和實施人才強國戰略的高度，深刻認識做好黨外代表人士統戰工作的重要性和緊迫性，將其納入重要的議事日程。一是要樹立大人才觀。重視非公有制經濟組織和社會組織中的黨外人才工作，把新的社會階層和留學歸國人員中的各類黨外人才納入我們的工作范圍。二是要樹立大環境觀。在政治上對他們一視同仁，統一落實政府獎勵、職稱評定等政策，對他們的工作及作出的貢獻給予認可、尊重和保護。在實踐層面，一是要建立和落實黨外代表人士統戰工作領導責任制，明確中共黨委主要領導、分管領導和有關部門的職責。主要領導親自抓黨外代表人士統戰工作，每年至少召開一次黨委會議，專門研究黨外干部工作。二是要制訂黨外代表人士隊伍建設規劃，實現近期階段性目標與長遠規劃相結合，加強黨外代表人士隊伍建設。三是要建立黨外代表人士統戰工作考核制度，把對黨外代表人士的培養、安排、使用列為中共黨建目標責任制的考核內容進行量化考核。四是要采取多種方式和途徑，繼續加大宣傳教育的力度，形成各級領導重視黨外代表人士統戰工作、各級組織和人民團體支持黨外代表人士統戰工作、社會各界人士了解黨外代表人士統戰工作的社會環境。

（二）完善機制，改進工作方式

培養選拔黨外代表人士是一項系統工程，需要整合社會資源，建立健全相關工作機制。一是推薦機制。由單純依靠組織部、統戰部物色推薦黨外代表人士向各級各部門特別是各級非中共組織共同物色推薦拓展，逐步形成黨內黨外互動、上下左右聯動的物色推薦格局。不僅要從黨政機關，還要從科、教、文、衛等部門和單位物色推薦黨外干部；既要在公有制經濟組織，也要在非公有制經濟組織和其它社會組織中物色推薦黨外人才，真正實現物色推薦黨外代表人士的全覆蓋。二是任用機制。按照《黨政領導干部選拔任用工作條例》的要求，在堅持德才兼備、以德為先的前提下，遵循黨外代表人士的成長規律和自身特點，通過競爭上崗、公開選拔等“賽馬機制”，把那些有業務專長和代表性、又有較強參政議政能力和一定組織領導能力的黨外代表人士選拔進領導班子。對缺乏基層鍛煉的黨外干部，要給予適當的臺階鍛煉；對適合在一些崗位任正職的黨外干部，要放手安排正職；對當地一時沒有合適人選的，可通過選派或異地交流等辦法加以解決；對一步到位有困難的，可安排助理等形式，提前放到適當的領導崗位上鍛煉。三是運行機制。實行中共黨委的統一領導，建立由組織部、統戰部培養選拔黨外代表人士的聯動機制，相互支持、形成合力。統戰部門應做好對黨外代表人士的物色、培養和教育工作，并與組織部門共同考察、推薦和上報；組織部門要認真研究統戰部門推薦的黨外代表人士，在決定對其任用、調動和獎懲前，聽取統戰部門的意見。通過建立組織、統戰、人事等相關部門參加的聯席會議制度，定期就黨外代表人士及其后備干部隊伍建設統一思想、協調關系、增進共識。四是管理機制。組織、統戰、人事部門要根據干部管理權限，按照分類指導的原則，認真履行各自的職責，通過建立和完善黨外代表人士的談話考察、年度考核、統計年報、檔案管理等制度，協調、指導同級有關部門和下級黨委（黨組）扎實做好黨外代表人士的管理工作。

（三）突出重點，加強培訓教育

針對新形勢下黨外代表人士的時代特點和發展規律，增強政治共識是長期實踐經驗的總結，也是對培訓教育工作的本質要求。為此，要堅持階段培訓與經常教育相結合、理論學習與實踐鍛煉相結合、任前培養與任后提高相結合，及時為黨外代表人士“充電”、“加油”。一是制定培訓規劃。按照中共中央辦公廳《2010-2020年黨外代表人士教育培訓改革和發展綱要》的要求，把培養黨外代表人士工作納入中共各級黨委的人才培訓總體規劃，對其進行有組織、有計劃的培訓，并注重規劃的可操作性和實效性。二是完善培訓網絡。以各級社會主義學院為主陣地，以各級黨校、行政學院和其他培訓機構為補充，充分利用和整合現有的培訓資源，采取理論與實踐、集中與分散、內聯與外聯相結合的方式，逐步形成布局合理、分工合作、優勢互補、功能完備的黨外代表人士培訓網絡。三是注重培訓質量。按照“缺什么補什么、干什么學什么”的原則，有計劃、有步驟地安排黨外代表人士參加各級社會主義學院和黨校、行政學院舉辦的理論學習班和專題研究班，重點學習中國共產黨的創新理論、新時期黨的統一戰線方針政策，著力進行多黨合作光榮歷史和優良傳統教育，幫助他們做到理論上掌握、政治上清醒、實踐上堅定。四是加強實踐鍛煉。按照培養方向，把基本素質好、有發展前途的黨外代表人士放到基層單位或一定層級的領導崗位上壓擔子；對擬擔任較高層級領導職務的黨外代表人士，要及時進行交流或輪崗鍛煉。五是健全教育制度。按照“主要領導抓關鍵、分管領導抓重點、干部人人有朋友”的要求，建立各級黨委、人大、政府和政協領導班子的中共領導干部與黨外代表人士聯誼交友制度，及時了解他們的思想、工作和生活情況，實行跟蹤培養。

（四）拓展思路，注重監督管理

黨外代表人士走上領導崗位后，如何加強對他們的監督，已成為黨內外高度關注的熱點問題。一是建立監督網絡體系。在重視共產黨黨內監督網絡對黨外代表人士監督作用的同時，發揮各民主黨派、人大、政協的作用，努力構建黨外代表人士的監督網絡，使黨外代表人士的日常行為始終處于監督之中。二是建立權力監督體系。按照“結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效”的要求，對黨外代表人士建立權力制約機制，規范辦事方式，真正使黨外代表人士的各種權力在陽光下運行。三是建立勤廉考評體系。對已經作出各種安排的黨外代表人士，要按照監督黨政領導干部的有關規定，嚴格執行個人重大事項報告、述職述廉、民主評議、談話誡勉等制度。根據“政治堅定、專業突出、群眾認同”的要求，實施以工作實績與政治把握、參政議政、協調能力、社會服務相結合的考核內容，并加以細化。四是建立信息反饋體系。要求黨外代表人士必須做到的，應通過多種形式向社會公示。針對黨外代表人士的執行情況，從實際出發，在一定范圍內予以公開，防止出現“暗箱操作”、“內部消化”等現象。五是建立組織領導體系。逐步建立統戰部門對黨外代表人士的監督管理制度，明確統戰部門對其監督的責任。同時，建立對黨外代表人士推薦使用的責任追究制度，增強對其監督的主體責任意識。

（五）夯實基礎，創新理論研究

隨著我國各項改革措施的不斷推進，公務員制度也將日趨完善。新世紀新階段，必須從理論上和實踐上對黨外代表人士實職安排與公務員制度相適應這一重大課題進行研究，以理論創新推動政策創新和工作創新。理論上，要研究黨外代表人士擔任政府及相關部門實職工作與公務員制度的關系，這些政策如何更好地與《公務員法》相結合、相適應，以避免政策與法律、法規發生沖突或矛盾。例如，黨外代表人士實職安排中政府及相關部門的確切范圍與《公務員法》中各級國家行政部門的關系；被選拔、推薦、安排的國有企事業單位黨外代表人士與公務員中選舉、委任、考錄、聘用的關系；黨外代表人士實職安排與公務員正常晉升的關系等等。從理論上研究解決這些問題，有利于《公務員法》在實施中與相關法律法規的銜接與轉化。實踐上，要確定近期目標和遠期目標。近期目標應以制度化建設為重點，像政治安排那樣作出具體的、硬性的、可操作性的規定，并形成制度。遠期目標應著重按照《公務員法》建立黨外代表人士平等競爭、正常晉升的制度，使我國公務員隊伍中形成一支正常的、自然的黨外代表人士隊伍，使黨外代表人士實職安排工作逐漸過渡為公務員管理部門的日常工作。

責任編輯：張秀紅

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1002-0519(2011)04-0061-05

2011年8月〖〗中央社會主義學院學報〖〗Aug,2011第4期（總第172期）〖〗JOURNAL OF THE CENTRAL INSTITUTE OF SOCIALISM〖〗NO.4(Gel.172)

2011-03-26

張錦炎（1963-），男，江蘇南通人，經濟師，中共江蘇省南通市委統戰部干部處處長，主要從事統一戰線基本理論研究與實踐工作。