論我國反腐敗法律體系的構建

余其營

（南陽理工學院，河南南陽473004）

論我國反腐敗法律體系的構建

余其營

（南陽理工學院，河南南陽473004）

世界各國的反腐敗實踐表明，進行制度性建設特別是法律體系的建設是行之有效的反腐敗措施。要從預防性法律、懲治性法律和監督性法律等三個方面對我國的法律體系進行重構，以遏制日益猖獗的腐敗現象。

反腐敗；法律體系；預算法；舉報法；財產申報

腐敗可以說是任何國家和地區都避免不了的一個社會現象。它與國家的公共權力是共生共長的。對我國而言，尤其是自20世紀90年代開始，隨著改革開放的深入，腐敗現象呈現出迅猛的擴張勢頭。據透明國際的調查，2005年在全球158個被調查國家和地區中，中國香港排在亞洲第2位，全球第15位；中國臺灣排在全球第32位；中國大陸則排在全球第78位。在2006年、2007年的清廉指數排行榜中，中國排名略有上升，但仍然靠后。透明國際的數據可能由于種種原因會出現偏差，但就整體而言，確實能從一個側面反映當前中國腐敗問題的嚴峻性，反腐敗已經成為關系黨和國家生死存亡的重大問題。

一、腐敗的概念及反腐敗法律模式

（一）腐敗的定義對腐敗概念的準確界定是進行反腐敗研究、制定有效的反腐敗措施的基點和前提。關于什么是腐敗，現在仍有較大的爭議。基于反腐敗的需要，我們所說的腐敗不僅僅是一種社會的現象、一種狀態，更主要是一種行為——“腐敗行為”。目前，世界各國及國家組織對腐敗的界定大致可以歸納為三種類型：一是職責偏離型。它以破壞約束政府官員行為的法律規范作為腐敗的本質規定，將那些為了個人利益而濫用公共權力，違背自己的職責和法律制度的行為定義為腐敗。二是市場交易型。該定義以市場為中心，深受市場理論及方法的影響，認為腐敗是將市場交換原則引入公務，腐敗的公務人員如同一個商人，把人民委托的權力作為私人享有的“資源”在市場上出售，其獲益的多少取決于市場對該“權力資源”的需求程度及交易的風險。三是公益損害型。該定義認為，公共的利益高于個人的特殊利益，當掌握公職的人員為得到金錢或者其他利益而采取了有利于個人并損害社會公共利益的行為時，腐敗就產生了。

以上定義盡管側重點不同，分析腐敗的角度不同，但有一個共性，即都認為腐敗與權力共生，腐敗行為是濫用公共權力，腐敗的目的是為了謀取私人利益。綜合以上觀點，筆者認為，腐敗是公職人員利用公共權力以謀取私利并損害公共利益的行為。這樣，就明確了腐敗的主體、目的、行為方式及后果，較為妥當。

（二）國外反腐敗法律模式

各國的反腐敗法律模式大體可以分為兩種類型：第一種是“分散型”。這些國家沒有制定出專門的反腐敗法，但由刑法、刑事訴訟法、組織法等法律形成一個反腐敗法律體系。如美國關于反腐敗的法律散見于《政府道德法》、《道德改革法》、《行政部門雇員道德行為準則》、《基本利益沖突法》等一系列法律中，形成了較為完備的反腐敗法律體系。

2011年第4期〖〗中央社會主義學院學報〖〗〖〗余其營：論我國反腐敗法律體系的構建另一種情況是“集中型”，即制定一個專門的反腐敗法。不過，國外反腐敗專門法律的名稱不盡相同。例如，《巴基斯坦1977年防止腐敗法(修訂)法案》、《英國1906年防止賄賂法》、《加拿大1991年舞弊行為調查法》、《日本關于整頓經濟關系罰則的法律》等。

國外反腐敗專門法律按其類型可分為三類。一類是綜合型反腐敗法，這種類型占目前國外反腐敗專門法律的大多數。例如，文萊《1982年防止賄賂法》、新加坡《1970年防止賄賂法》等。這類反腐敗專門法律的特點是融刑法、刑訴法、司法組織法等部門法為一體，自成體系，既有總則性條文的規定，也有分則性條文的規定；既有摘錄刑法、刑訴法、司法組織法等已規定的內容，也有補充規定或者特別規定的內容。第二類是實體型反腐敗法。例如，牙買加《1931年腐敗防止法》等。這類法律的特點是絕大多數條文的內容是貪污賄賂犯罪行為的表現和處刑標準的規定，有的是對刑法的補充規定，也有一些是特別規定。第三類是程序型反貪法。例如，巴基斯坦《1961年反腐敗局法令》、泰國《1975年反貪污法》、新加坡《1988年沒收貪污所得利益法》、加拿大《1991年舞弊行為調查法》等。這類反腐敗法的特點是以反腐敗刑事特別程序為主，多數是針對某方面貪污賄賂行為調查的特別程序的規定。巴基斯坦的反貪法是對反貪機構和人員的特別規定，加拿大的反貪法是專門規定選舉舞弊行為調查的特別程序規定。

國外的立法模式對我國當前的反腐敗斗爭有重要的借鑒意義，但采用何種模式應當以符合中國的國情為標準。我們必須清醒地看到，與西方發達國家相比，我國依靠法律手段規制腐敗的歷程才剛剛起步，許多法律法規尚不完善，一些重要的法律還沒有出臺，我國的立法技術和水平仍有待提高。所以說，制定一部規模宏大的統一、專門的反腐法律的條件尚不成熟，采用“集中型”立法模式目前不符合我國的國情。比較可行的做法是采用“分散型”的立法方式。一方面，針對我國的立法現狀，對現有法律進行修改、完善；另一方面，借鑒西方經驗，重點制定一批對反腐敗具有重大意義的法律制度，重構我國的反腐敗法律體系。

構建反腐敗的法律體系，還應當明白腐敗的實質及法律手段的特點。從上面腐敗的定義可以看出，腐敗問題，其實質在于權力的濫用。基于此，本文中法律體系的構建雖然采用“分散型”立法，但并不意味著該立法是雜亂無章的，它可以分為三個方面：預防性法律、懲治性法律、監督性法律。

二、預防性法律體系的構建

（一）制定財政預算法

從社會契約論的角度來說，公民向政府納稅是有對價的，即公民以犧牲自己財產權的方式換取政府提供的公共服務和公共產品，公民應通過代表自己利益的代意機關（外國是議會，中國是人大）監督政府的財政支出，因為公民有權知道自己繳納的稅收的用途和流向。目前，由于財政體制的缺陷，大量的預算外資金在體制外循環，沒有得到有效監管，一些實權部門私設“小金庫”的現象時有發生，這些資金的存在為腐敗的蔓延提供了“溫床”。另外，即使一些資金列入了財政預算，由于人大的作用并沒有得到有效的發揮，因此，對預算的審批也非常粗糙，往往流于形式。對財政資金的監管缺失和分配不合理導致了我國的行政成本居高不下。

隨著我國分稅制的實行，中央的財政收入大為增強，但在中央資金的運用中，各部委的自由裁量、自由分配各種財力的權力過大，這導致許多省、市甚至縣都在北京設立各類辦事處，以圖“跑部錢進”，在“跑部”的過程中，很多腐敗現象應運而生。

為了遏制上述現象，在未來制定的財政預算法中，首先，應當將政府的每筆開支都列入財政預算，堅決杜絕預算外資金的存在，同時明確而又詳細地規定財政資金的用途，對擅自改變資金用途、挪用資金的行為要嚴肅處理。其次，要強化人大的作用。在財政預算法中應當明確人大的職責，詳細規定政府提交預算程序、預算的框架等，特別是對違反預算法的行為應當規定明確的處罰措施。

（二）建立家庭財產申報制

作為防止腐敗發生的有效手段，起源于240年前的瑞典的家庭財產收入申報制度被稱做一項“陽光法案”。由于其反腐效果被眾多國家所驗證，因此，20世紀80年代后逐漸為大多數國家所采用并完善。目前，世界上已有89個國家擁有類似法律。

就我國而言，早在1989年的全國人民代表大會會議上，就有代表提出要盡快制定財產申報法的立法建議；1994年，全國人大常委會將其列入立法規劃；1995年5月25日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布了《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》；2001年6月15日，中紀委、中組部聯合發布了《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定〈試行〉》，這就在我國初步確立了國家工作人員家庭財產申報制度，構建了中國家庭財產申報制的基本框架，為中國家庭財產申報制的完善提供了現實基礎。

目前，“收入申報規定”的缺陷也是非常明顯的，主要表現在以下幾個方面：

首先，財產申報主體的范圍過窄，財產申報的范圍不夠完整。“收入申報”而非“財產申報”，僅限于申報主體個人的工資、獎金、津貼、補貼和勞務所得等部分收入，而非全部收入，更非財產狀況。

其次，財產申報的種類及時限設計不夠嚴密，申報方式也不夠科學。在申報種類上，沒有規定初任申報，就無法確定其任職前的財產狀況，也就無法計算其財產在任職期間的增量及財產來源的合法性；沒有設置離任申報，無法明確離任前家庭財產的基數，會導致部分離退休前掌握過實權的官員逃避對其可能的監控。在申報方式上，該規定確定的是由各單位組織人事部門負責接受本單位申報人的收入申報，并報送上級組織人事部門備案，而負有監督檢查職能的紀檢監察部門并不受理申報。這顯然缺乏足夠的公正性、獨立性和權威性。

最后，該規定一個致命的缺陷就是不公開性。家庭財產申報制度之所以會起到強大的反腐敗作用，一個重要的原因就是官員的財產不僅被申報而且被公之于眾，受到整個社會的監督，使腐敗在“陽光”下無處藏身。

針對以上的問題，完善家庭財產申報制度應從以下幾方面入手：

第一，盡快制定《公務員家庭財產申報法》。目前的“收入申報規定”法律地位不明、規范層級過低。因此，首先要建立健全規范的公務員財產申報制度，首要任務是由全國人大常委會制定《公務員財產申報法》，將財產申報法列入法律這一層級，以提高家庭財產申報制的權威性和統一性。

第二，擴大財產申報的財產范圍和主體范圍。就財產范圍而言，在當前收入來源多元化的情況下，申報者所申報的不僅僅限于收入，而是其整個財產狀況。因此，除了工資、獎金、津貼、補貼等收入以外，還包括因繼承、受贈、偶然所得及證券、股票等風險投資所得；不僅包括房產等不動產，而且包括汽車、金銀首飾、古董、字畫、高檔家具等價值較高的動產；不僅包括債權，而且包括債務。

就申報的主體范圍而言，申報人不僅要申報本人的財產，還應申報其近親屬（父母、岳父母、配偶、子女以及與其共同生活的其他家庭成員）的財產，這才是“家庭”財產申報的本意。第三，增加財產申報的種類。為全面監督公務員的財產狀況，我國應增加初任申報、離職申報使公務員的財產狀況始終處于有效的監督之下。在任職前，公務員要向相應機關申報其個人和家庭的所有財產；任職中，公務員要隨時申報個人和家庭增加的財產；離職時，公務員要接受審計，說明其現有的一切財產的來源。這種全方位的動態監督能對官員產生巨大的威懾作用，使腐敗無處藏身。

第四，明確財產申報的受理機構和公開機制。為了與國際接軌，加大財產申報的力度，應當設立財產申報的專門受理機構。目前，我國已成立了專門的國家預防腐敗局，作為國務院的直屬機構之一。筆者認為，由該局作為中央的受理機構較為適宜，也符合該局的職責定位，就各級地方而言，在與該局相應的各級機構尚未成立的情況下，可由監察部門的相關內設機構受理。

同時，受理機構還要對申報財產的真實性進行審查，并公開申報資料，接受社會的監督。可考慮由國家預防腐敗局設計專門的網站予以公開，任何公民都可以上網查詢相關各級官員的家庭財政狀況，當然，考慮到我國的實際情況，可采取“分步驟、有限制”的公開原則，即先公開全國縣處級以上官員的財產狀況，隨后再公開全部官員的財產狀況。

三、懲治性法律體系的構建

（一）建立統一、獨立、權威的反腐敗機構

對腐敗的法律懲治，必然要有相應的組織機構來執行，因此，反腐敗懲治性法律體系的構建應當首先做好反腐敗組織體系的構建和完善。

目前，我國擔負反腐倡廉職能的機構有中共黨內的監督檢查機構——黨的各級紀律檢查委員會、政府系統的行政監察局、檢察院的反貪局，應該說這種多元化的反腐敗組織架構，在多渠道、多形式地開展反腐工作中，取得了巨大成就。但是，這樣一種反腐敗組織體系，也存在著一些體制上的不足。

首先，三個機構平行展開工作，缺乏一個權威機構的統一領導。事實上，這三個機構由于各自的局限性，都不具備獨立統一領導全國反腐敗斗爭的理論和實踐依據。這種不統一的情況在一定程度上影響了自身的權威性。

其次，三個機構在監督對象上分工缺乏規范化，使廉政工作存在“交叉帶”和“空白帶”。三個機構的監督職能范圍是按監督對象的身份及其違紀違法嚴重程度的不同來劃分的，紀檢部門監督的是全體黨員，監察部門監督的是政府系統的行政人員，反貪部門監督的是違反刑法的貪污賄賂分子。在現實情況中，被監督對象既是黨員也是行政人員，而且相當多的貪污賄賂行為違法違紀后果在沒有審理時難以先予以界定，所以，在實踐中很難做到按對象身份、違法違紀嚴重程度來確定管轄機關，造成有的問題多方插手，有的事情無人過問，進而導致三個機構在案件受理、查辦、移送、處理等工作環節中不協調和相沖突。

這兩個方面的不足，使得現有的反腐組織體系缺乏一種協調、統一的關系，影響它的整體性和權威性。因此，為適應我國反腐敗斗爭發展的需要，建立一個統一的獨立的具有高度權威的反腐廉政機構，專門負責全國的反腐倡廉工作，是十分必要的。從目前的體制來看，該機構應隸屬于全國人大。它的地方各級機構只對其上級負責，經費直接來自于國家的中央財政預算，使之在行使職能中最大限度地減少各種干擾，實現其反腐敗的獨特作用。

在建立這樣一種反腐敗專司機構的同時，法律還應賦予它全面執行反腐敗法律的各種權力，使該機構像香港的廉政公署一樣能高效地開展工作。由于反腐敗機構責任重大，應考慮賦予它高于一般國家機構的地位和職權，使之具有獨立性和權威性，并對其反腐敗的權力作出明確的法律規定。

當然，誰來監督監督者是一個永恒的話題，在設立統一的反腐敗機構的同時，我們也需要考慮對該機構進行監督的規則和程序，以防止反腐敗權力本身的“腐敗”問題。

(二)修改和完善刑事法律中的貪污、賄賂犯罪

我國1997年刑法典專門在第八章規定了貪污賄賂犯罪，但隨著刑法理論的深化和司法實踐的發展，一些關于貪污、賄賂犯罪的規定已經遠遠不能適應打擊腐敗的需要。2005年10月27日，十屆全國人大常務委員會第十八次會議批準了《聯合國反腐敗公約》，并于2005年12月14日生效。這表明，我國在反腐敗領域將采用最新的國際法律標準，因此，進一步修改刑法的規定也是履行我國國際義務的舉措。

根據我國國情，在刑法中應對貪污賄賂犯罪進行如下修改和完善：

第一，應該增大賄賂標的物的范圍。近年來，賄賂犯罪已由傳統的權錢交易發展到權利交易、權色交易，用設立債權、無償勞務、提供住房、免費旅游等財物以外的物質性利益以及升遷、招工、遷移戶口、提供女色等非物質性利益進行賄賂的案件頻繁發生，為了徹底打擊賄賂犯罪，我國《刑法》應參照《聯合國反腐敗公約》的規定對賄賂標的物的內容予以修改，將其擴大到能滿足人的一切需要的“不正當好處”。

第二，應該取消“為他人謀取利益”這一受賄罪的構成要件。根據2003年最高人民法院印發的《全國法院審理經濟犯罪案件工作座談會紀要》的規定，“為他人謀取利益”包括承諾、實施和實現三個階段的行為。只要具有其中一個階段的行為，就具備了為他人謀取利益的要件。明知他人有具體請托事項而收受其財物的，視為承諾為他人謀取利益。實際上，最高法院對“為他人謀取利益”作了擴大解釋，說明其已經認識到將“為他人謀取利益”作為受賄罪的構成要件存在缺陷。因此，刑法在對受賄罪加上“為他人謀取利益”這一客觀要件，為受賄的認定增添了不必要的困難，應該在《刑法》中予以取消。

第三，取消貪污、受賄數額的底線限制。一方面，貪污、受賄罪的底線5000元，這樣的起刑點比盜竊、詐騙等一般人的夠罪條件要高數倍，明顯不合適。貪污、受賄罪的犯罪主體是國家工作人員，他們的犯罪行為不僅侵犯了財產權，還嚴重損害了政府的形象，其社會危害性比一般人有過之而無不及，只有取消對貪污、受賄犯罪數額的底線限制，才能做到整個刑法體系的協調。另一方面，設立底線的做法讓官員們認為收小錢的行為是無所謂的，使他們由小貪變為巨貪，也使群眾誤以為是法律的“容忍度”在助長、縱容某些官員的腐敗行為。因此，對于貪污、受賄行為，刑法應當保持零容忍度，根本沒有必要設置底線。

第四，擴大貪污罪、挪用公款罪犯罪對象的范圍。只要是利用職務進行貪污、挪用的，不管財物、資金的性質如何，都構成貪污、挪用犯罪。因為公職人員貪污、挪用行為的本質特點就是公職人員利用職務便利貪污、挪用財物，危害了職務行為的廉潔性，財產本身的權屬并不重要。《刑法》將貪污罪、挪用公款罪的犯罪對象限定為公共財物、國有財物、公款，不僅不符合貪污罪、挪用公款罪的本質特征，而且容易造成司法實踐中不必要的認定困難與理論上的爭議。因而，從完善刑法的角度看，《刑法》應取消貪污罪、挪用公款罪犯罪對象的限制，將貪污罪、挪用公款罪的犯罪對象由公共財物、國有財物、公款擴大到一切財物、資金。

四、監督性法律體系的構建

（一）制定公民舉報法

據紀檢監察機關統計，大量的案件線索都來源于群眾的舉報，公民的舉報已經成為反腐敗的重要手段。但是，舉報工作的情況仍然不容樂觀，一方面，群眾的舉報量往往隨著反腐敗和廉政建設的大氣候而上升或下降，處于起伏不定的狀態；另一方面，由于制度的缺失，部分公民的舉報如泥牛入海沒有什么結果，甚至出現了舉報信落入被舉報人手中，舉報者遭受打擊報復的現象，這種問題的出現嚴重地挫傷了群眾舉報的積極性。因此，制定公民舉報法，進行制度性建設就顯得尤為重要。

公民舉報法應主要包括以下幾方面內容：一是受理舉報的制度。包括受理機關的種類及其職責；受理程序和方法；未按程序受理要承擔的責任等。二是對舉報人的保護制度。主要包括對舉報者信息的保密、舉報者的獎勵及對打擊報復舉報人的懲治等。同時，要建立舉報失實的認定制度及追究誣告者的責任制度。三是要從法律的角度對匿名舉報進行肯定并制定有關處理制度。匿名舉報是舉報中的常見形式，也是在當前舉報制度不完善的情況下舉報人的自保手段，所以應予以充分重視并妥善解決。

（二）制定新聞監督法，加強輿論監督

腐敗之所以能不斷地蔓延，是因為它隱藏在公共的視線之外，而輿論監督能有效地發現腐敗，將腐敗公之于眾，成為反腐敗強大武器。但是，我國目前的輿論監督仍然有待完善，監督的力度和范圍有待加強，特別是市縣級的輿論監督較弱，不愿監督、不敢監督的情況比較突出。另外，新聞監督缺乏一定的獨立性，新聞監督狀況同本地的黨委領導有密切的關系，如果領導開明，那么，輿論監督就比較好，能夠公開、透明地反映問題；如果個別領導思想有偏差，認為輿論監督是給當地“抹黑”、“使絆子”，“影響了和諧、穩定的政治局面”，那么，當地的輿論監督就會受影響。因此，要加強輿論監督，實現輿論對遏制腐敗的作用，就需要制定一部統一的新聞監督法從制度上規范輿論監督，明確監督范圍，讓監督有法可依、理直氣壯。新聞監督法的主要內容包括新聞報道的原則和范圍、記者的權利和義務、保障新聞監督的措施等。當然，任何自由都是有限度的，新聞監督也應當符合憲法和法律法規的規定，符合黨的政策，做到依法監督。

總之，反腐敗法律體系的構建是一個系統工程，它的建成和完善將使反腐敗制度化、規范化，這必將有力地推動我國反腐敗工作的進程，使我國變成一個更加清廉、高效的國家。

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責任編輯：楊東

D920.0

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1002-0519(2011)04-0083-05

2011年8月〖〗中央社會主義學院學報〖〗Aug,2011第4期（總第172期）〖〗JOURNAL OF THE CENTRAL INSTITUTE OF SOCIALISM〖〗NO.4(Gel.172)

2011-05-11

余其營（1967-），男，河南南陽人，南陽理工學院文法學院副院長，副教授，主要從事法學教學與研究。