網絡問政與協商民主的新發展

孫立明

（國家信息中心，北京100045）

網絡問政與協商民主的新發展

孫立明

（國家信息中心，北京100045）

進入21世紀，從中央到地方，互聯網上各種直接或間接的政治參與活動方興未艾。最近，隨著網絡問政的興起，政府與公眾有了更直接的互動平臺。本文對近年網絡問政在各地的最新實踐進行了歸納和分析,并從協商民主的視角,探討了網絡問政對民主政治發展的意義和作用。

網絡問政；協商民主；電子政務

一、互聯網的民主功能

隨著互聯網的快速普及和網民人數的增長，網絡傳播與網絡輿論的影響力日益顯現，互聯網作為公共領域和公民政治參與渠道的作用也在不斷增強，互聯網的民主功能正在得到越來越多的體現。

經過三十多年經濟高速成長之后，面對越來越多的社會矛盾和社會問題，民主政治和法治建設的任務相當繁重。轉型期社會的復雜性，加之中國特殊的政治和文化傳統，民主化道路的探索與實踐很可能是多樣的也是艱難的。現在人們越來越認識到，協商民主作為一新的民主發展范式，無論是作為直接民主的一種形式，還是作為代議制民主的補充，在政治發展中的作用都值得重視。近年來，網絡政治參與的興起為協商民主的發展注入了新的推動力。

信息技術特別是互聯網對政治發展的影響，對政治家來說，就是在選舉、政策制定、個人形象規劃等方面充分利用互聯網的各項功能；對公眾而言，則是利用互聯網獲取信息，通過網絡表達利益訴求，實際參與政治生活。然而，互聯網技術的潛在政治功能會在多大程度上以及通過何種具體的方式影響政治進程，還要受到一個國家政治經濟環境的制約。

當前，面對日益嚴重的社會矛盾、利益沖突與價值多元的現實，無論是對執政黨還是其他民主黨派，或者其他社會階層的人都認識到政治體制改革與政治民主是繞不開的巨大挑戰。進入21世紀，從中央到地方，互聯網上各種直接或間接的政治參與活動方興未艾。最近，隨著網絡問政的興起，政府與公眾有了更直接的互動平臺。網絡參政議政作為直接民主的一種形式，從內容到形式都體現了協商民主的一些基本訴求，為協商民主的發展帶來了豐富的想象空間。

二、協商民主的內涵與價值訴求

在西方社會，20世紀80年代以后自由主義民主和代議制民主受到了越來越多的質疑和批判，以強調公民參與為基礎的一種新的民主模式——協商民主開始受到廣泛的關注。協商民主理論的要義是公民通過公開、自由而平等的對話、討論、審議等方式,參與公共事務和政治生活,增進公民對公共決策的理解與認同。

楊炳超把西方學者對協商民主的內涵的界定歸為四類:一是一種決策機制。協商民主就是要讓所有受決策影響的公民都能夠平等地參與決策的過程,自由表達和交流信息,從而賦予決策以正當性。二是一種秩序良好的憲政民主。三是一種政府性的實體。四是人們就公共事務進行協商并參與公共決策的過程［1］。陳家剛認為，協商民主具有多元性、合法性、程序性、公開性、平等性、參與性、責任性、理性八個方面的特征［2］。

另外，與西方協商民主理論產生的社會背景與文化淵源顯著不同，中國也有自己的政治協商傳統。葉小文認為，“中國有世界最大的協商民主的固定平臺——各級人民政協組織，各黨派、階層、界別、民族、宗教的代表以及海內外華人代表，按照政治協商、民主監督、參政議政的要求，通過政協組織參與政治協商”［3］。但是也必須承認，由于當前政治發展任務的艱巨性和社會矛盾的復雜性，無論是從西方的協商民主理論還是從中國自身的政治協商的觀點看，在協商主體的廣泛性、協商議題的深度和廣度、協商民主的制度化與經常化等方面，協商民主都還有很長的路要走。一種更為可取的態度是，在繼承我國政治協商的優秀傳統的同時，借鑒國外理論與經驗，探索新形勢下的協商民主之路。

2011年第4期〖〗中央社會主義學院學報〖〗〖〗孫立明:網絡問政與協商民主的新發展〖〗2011年第4期

三、網絡問政興起的社會背景

網絡問政是當前政治發展中最令人關注的現象之一。網絡問政的興起有四個方面的背景因素。

第一，自20世紀90年代互聯網進入我國之后，互聯網快速發展普及。中國互聯網絡信息中心（CNNIC）發布的最新報告顯示，截至2010年年底，我國網民規模達到4.57億人，互聯網普及率增至34.3%，移動電話用戶達到8.59億，手機網民總數達到3.03億人。同時，博客、微博、QQ、MSN、社交網絡等新的網絡交流溝通渠道不斷出現，信息傳播的速度和范圍空前提高，個人發布信息的成本大大降低。網民人數的增長與網絡接入的便易性使網絡民意的代表性和真實性比以往有了明顯提高。

第二，它得益于電子政務這些年的建設。由于政策支持和資金投入，經過十多年的發展，無論是政府內部的業務系統建設，還是政府網站、電子政務網絡建設都具備了相當的規模和技術能力。有些地方和部門的電子政務已開始在政治參與和電子民主方面發揮作用。

第三，從政治發展的角度看，網絡問政的興起，一方面反映了政府對公民意見的重視程度不斷提高；另一方面，也是由于當前社會矛盾、利益矛盾、價值沖突加劇，公眾的不滿情緒和表達訴求的愿望相當強烈。然而，由于我國缺乏經常性、制度性的民意表達和訴求渠道，互聯網正好填補了這方面的需要。

第四，20世紀80年代尤其是90年代以來,無論是城市還是農村，涌現出了許多協商制度形式——民情懇談會、民主懇談會、民主理財會、民情直通車、便民服務窗、居民論壇、鄉村論壇和民主聽(議)證會等。進入新世紀以來，借助于網絡技術的優勢，政府與公眾之間直接溝通渠道的建立，激發了公眾的政治參與熱情，增加了公眾的政治效能感。

四、網絡問政的渠道與平臺建設

（一）網絡問政發展的簡單回顧

2006年，人民網創建了“有話網上說”欄目，為各省市委書記、省長及各地市縣主要領導干部開通專屬留言頁面，供網友隨時向各級領導反映情況和問題。2007年，人民網開辦了名為“地方問政留言板”的網絡問政欄目。

地方網絡問政起步還要更早。2004年10月，大河網創辦的大型報紙和網絡互動欄目《焦點網談》問世，它將報紙、網絡和手機整合在一起。這之后，煙臺膠東在線的“網上民聲”，湖南紅網的“百姓呼聲”也相繼開辦。

2008年2月，奧一網和南方都市報首次提出了網絡問政，這年《嶺南十拍》特刊的出版，以及隨后問世的一本網絡問政的專著《破局》，標志著廣東網絡問政進入到了一個新階段。許多人把2008年稱為“網絡問政元年”，還有一個重要原因，就是這年6月20日胡錦濤總書記在人民網與網民進行了交流。胡錦濤同志指出：“互聯網已成為思想文化信息的集散地和社會輿論的放大器，我們要充分認識以互聯網為代表的新興媒體的社會影響力”，把互聯網看作是“了解民情、匯聚民智”的重要渠道。從2009年到2011年，溫家寶總理連續三年在“兩會”前通過新聞網站與網民交流。最高層領導的示范作用是網絡問政發展的一個重要動因。

2010年9月8日，人民網的中國共產黨新聞網正式推出“直通中南海——中央領導人和中央機構留言板”。也是在這一年，廣東網絡問政平臺的開通，使網絡問政在常態化和制度化方面向前邁出了一步。

（二）主要網絡問政平臺的特色

就網絡問政而言，政府與公眾之間的對話和溝通一般是通過政府部門所辦的新聞網站或其他綜合性網站進行的。比如，廣東的奧一網、南方網，湖南的紅網，河南的大河網等。通過這些平臺，來自公眾的訴求建議以留言的形式上傳，經整理后傳達到政府相關部門。同時，政府部門也會組織由官員和網民參加的在線訪談類節目。網民的留言經過選擇上報政府有關領導和部門處理后，再將政府部門的反饋信息通過平臺傳達給網民，形成了有問有答的溝通模式。

廣東網絡問政成為政府部門經常化的工作大約是從2009年開始的。這年5月，廣東省公開發布《關于建立與人民網、南方網、奧一網網友良性互動機制的工作方案》，規定由省委辦公廳網絡信息資源處組織專人負責分析整理歸類網友留言，編發《網友留言周報》、《互聯網信息快報》等刊物，上報省委主要領導參閱。2009年6月29日，第一次網民集中反映問題交辦會舉行，要求相關部門對17個網民重點反映的問題必須限期落實、解決和回復。到2010年4月，廣東省委辦公廳正式建立日常交辦機制和督辦機制。在現在行政機構和運行格局中，嵌入了網絡問政的內容。

南方都市報常務副總編輯、奧一網創始人任天陽將廣東的做法總結為14個方面。分別是：1.就重大政治、經濟、文化等問題，與知名網友以座談會的形式互動交流。2.與網民在線交流。3.指定人民網和奧一網搭建網絡問政的平臺。4.定期舉行網民反映問題的交辦會。5.設置網絡發言人。6.設置網絡和手機信訪的平臺。7.地級市設置網絡問政平臺。8.開設博客和微博。9.對重大決策公開征求意見，通過網絡進行投票。10.對官員述職進行網絡直播。11.組織網友線下考察社會關注的工程或場所。12.向網友公開發拜年信。13.官員網絡訪談，對涉及民生的重大問題和政策對官員進行訪談。14.舉辦網民論壇。線上線下，場內場外，官員網民，直接面對面進行互動交流［4］。

綜上所述，從2004年到2010年，差不多經過了六年的時間，從中央到地方，網絡問政已取得了一些成功的經驗。而廣東、青島等走在全國前列的地區已開始著手將網絡問政從制度創新轉變為政府經常化工作的一部分。

五、網絡問政的要素與運行機制

（一）網絡問政的內涵

在我國，網絡問政主要包括兩方面的意思。從網民的角度看，網絡問政是個人或社會團體通過互聯網各種言論方式對特定事件、政治議題和政策發表意見的行為，是公眾政治參與的一種新形式。網民通過網絡表達形成的公共輿論進而對政府管理和政府政策產生影響也屬于網絡問政的范圍。從政府方面看，網絡問政是指政府回應公眾的需求、反映的問題和批評建議，或者借助互聯網主動征詢公眾的意見和建議。網絡問政是信息化條件下政府履行公共服務與社會管理職能的一種新的有效方式。

湖南紅網最近推出了“問政湖南”頻道。該頻道是這樣定位自己的：“網友、湖南各級黨政一把手，可通過網絡溝通彼此，實現‘一對一’、‘零距離’的交流對話。每一條留言都至少連線著一名黨政一把手”［5］。

網絡問政的主體主要來自三個方面。首先是政府官員，其次是公眾，再次是NGO等民間組織。而政府網站或政府主辦的新聞網站常常作為一種中介組織，起到溝通政府與公眾的作用。在網絡問政中，目前政府仍然是主導者。如果政府部門不積極不主動，公眾網絡問政的積極性就會大打折扣，目前網絡問政還屬于地方政府管理創新實踐的范疇，要想讓網絡問政落到實處，還必須有制度上的保障。只有建設了常態化的制度，才能保證公眾對網絡問政持久的關注，避免有問無答或答非所問的情況發生，或者成為某些地方政府和官員的“秀場”。對于公眾而言，網絡問政關鍵在于增強實效，切實解決他們實際的利益訴求。

網絡問政是政府回應性與公眾參與性的雙向過程，也是個體自主性與公共性共同成長的過程。它有助于推動政府職能轉變和提高政府公共服務意識的提高，弱化官本位意識；對個人來說，以獨立的個體身份公開且直接向政府部門或官員反映問題、尋求幫助，提出意見，有利于增強個人自主性與個人權利意識，有助于提高公眾政治成熟度與政治效能感，有利于培育現代公民意識。

一般網站上網民留言板上的內容龐雜，數量巨大。但熱點仍圍繞著人們普遍關心和遇到公共政策問題、社會民生問題、個人或群體事務以及對政府的建議與批評。

（二）網絡問政的主要類型

一是事件驅動與輿論壓力類。可以舉出大量因為突發事件所引發的網絡輿論迫使政府相關部門不得不出來回應社會公眾的例子：上海的“釣魚執法”，河南的王帥發貼，廈門PX事件、“鄧玉嬌案”，以及最近的“錢云會案”。在網絡輿論的壓力下，或許還有來自上級領導的干預，有關政府部門不得不出面回應輿論，并對相關問題和政策作出解釋、修正和處理。

二是政府常態化運作類。這主要是由地方政府主辦的新聞網站負責網絡問政相關事務。廣東的“廣東省網絡問政平臺”、湖北紅網以及該網新近推出的“問政湖南”頻道、江蘇龍虎網的“民聲平臺”就屬此類。

三是社會網絡類。各類地方網絡論壇，比如，北京的京華論壇、合肥論壇，以及百度貼吧的地方留言版，天涯社區等。

四是官員個人博客類。官員通過博客或微博與網民即時交流。比如，云南省委宣傳部副部長伍皓的個人博客，惠州市委書記黃業斌的個人微博。

（三）網絡問政的制度化建設

網絡問政最大的特點是在公眾與政府之間建立了一條暢達的溝通渠道和交流平臺。但網絡問政會不會是做秀，會不會只是一時之舉？如何保障網絡問政的常態化、制度化是人們十分關注的問題。從目前看，可以從常態化、制度化、有序化、組織化幾個層面理解網絡問政。

人民網、南方網、奧一網、大河網等網站網絡問政平臺的建立，是網絡問政常態化和制度化的主要體現。具體表現在信息的收集、報送、辦理、反饋等制度的建立。比如，廣東省委辦公廳網絡信息資源處負責網絡問政平臺的日常工作。所謂有序化，是指將網民的意見進行分類整理，傳達至相關政府部門。這使網民與官員之間的互動有了更強的針對性。顯然，面對海量的網絡言論，如果官民之間沒有直接對應的溝通渠道，網民很可能只是說說而已。但如果網民的意見能夠交由一個具體的部門和領導負責解決，那么，相關部門是否答復或如何答復，是否解決或如何解決就是可以檢驗和追溯的，同時也可作為考核工作業績的一個指標。有序化還表現在，網絡問政的過程中還涌現出一些具有獨立思維、關注公共利益的“網絡公民”，作為“民間智庫”參與網絡問政，并出現了一些群體性活動。從2010年開始，在湖南省委、省政府的支持下，常年活躍在民間的“網友觀察團”與經濟和社會方面的專家一起去湖南14個州市100多個鄉縣實地觀察，并向相關官員傳達“網民”的聲音。類似這種新的網絡民間組織的產生，提高了公眾“問政”的深度，培育了公民個人的責任意識與權利意識。通過有序表達與有組織表達，在公眾和官員之間逐漸樹立理性、協商、尊重、平等的政治文化精神。

不難看出，網絡問政的實踐體現了協商民主的一些基本特征，比如，參與主體的多樣性、平等對話、理性協商、私人性與公共性的統一、對話常態化和制度化的初步建立等。

六、網絡問政的社會影響

（一）政府管理與運行方式

在過去三十多年里，政府組織結構和管理方式的變化是有限的。傳統的金字塔式政治結構，官本位、對上負責，政府運行和決策“黑箱操作”沿襲已久。網絡問政借助外部網民的力量，通過官民互動的形式，自上而下和自下而上相結合，一定程度上使官員不能像過去那樣只關心上級或同級相關政府部門的意見，而對來自社會的呼聲漠不關心。另外，過去官員對政務信息是壟斷的，有了互聯網以后，官員不但要像過去那樣聽從上級的指揮、滿足上級領導對信息的要求，而且還要直接面對公眾的信息需求，回答和解決公眾的各種問題。網絡問政的推行可以提高辦事的效率，減少推諉扯皮現象，官員對待網民的批評也需要采取比以往更積極和寬容的態度。

網絡問政對政府履行職能，特別是對提高社會管理與公共服務能力提供了強有力的技術手段。如果用好網絡，特別是通過網絡問政，社會怨恨情緒可以得到一定程度的舒緩，還可將一些公共危機化解在萌芽狀態。

（二）公共政策制定與調整

網絡民意對公共政策的影響從早期的“孫志剛事件”開始，通過一些典型的社會影響大的網絡事件得到了越來越多的體現。在“杭州飆車案”中，網絡民意改變的只是政府的態度，得到了官方回應；而在“廈門PX”一案中，改變的則是政府的公共決策，廈門市政府最后不得不宣布放棄對PX項目的引進。由于網絡政治動員的方便、快捷和參與者的規模效應，其對公共政策影響將來可能會更為有力和廣泛。在2007年11月互聯網上開展的關于“五一”黃金周存與廢的大討論、2008年關于燃油稅費改革的討論以及2009年番禺垃圾焚燒廠事件的討論中，網絡民意以不同方式對公共政策的制定與實施產生了影響。另外，每年“兩會”前期，人民代表與政協委員在提案準備過程中上網征詢網民意見并體現在提案中的做法也間接對政策和法律的制定產生了影響。

（三）網絡公民與新的政治參與團體

有調查顯示，多數人認可網絡作為保障公民基本權利的一個有效手段。網絡問政的過程也是公民權利實踐與政治參與主體成長的過程。隨著網絡問政的發展，有理由相信一個基于網絡的意見階層的政治影響將會越來越大。這個意見階層的成長盡管才剛剛開始，但從過去泛化的網民到公民記者、意見領袖，再到所謂的意見階層，網絡問政使公民政治參與在廣度與深度方面得到了雙向擴展。網絡問政使網民從受眾、發貼人，博主、思考者走向了行動者。

隨著網絡問政的深入，廣東出現了一批能夠獨立思考但又不缺乏理性精神的“網絡意見領袖”。例如，被評為廣東網絡問政十大經典案例之一的“潮涌珠江— —廣東網民論壇”（論壇的主題是“廣東生存法則”），成為首屆網絡公民的當選者。論壇參加者包括廣東網民論壇的108名網友，44名民間智庫及特約觀察員，20多名政府官員。“潮涌珠江— —廣東網民論壇”是由民間智庫發起，主流媒體搭臺，政府部門回應。彭澎（“南方民間智庫”發起人之一）說：“我們是廣東網民，我們是網絡問政的推進者，我們是民主政治的創新者，我們是公民社會的實踐者。”“廣東網民論壇”獲獎理由是這樣說的：“他們出身草根，他們結構多元；他們是自由的思考者，也是實際的行動者。他們有一針見血的‘拍磚’，也有具體而微的可行建議。他們是社會的主體，也是民智的源泉。他們通過穩定的渠道參與社會治理，他們就是首屆‘潮涌珠江— —廣東網民論壇’的參與網民。”［6］

七、結語

將上述網絡問政的實踐與前述協商民主的基本特點和要素作一比較，可以發現，網絡問政具備了協商民主的許多基本屬性，并在以下幾個方面豐富了協商民主的實踐。

第一，網絡問政使協商民主的層次有了提高。從過去主要是基層的各種協商提高到了省一級部門的協商，協商的效果也較為明顯。

第二，協商內容也從過去局限于個人事務、基層事務，上升到了宏觀政策甚至戰略的層次。比如，廣東對“珠三角發展規劃”征求意見。

第三，人民代表和政協委員在準備提案過程中，通過互聯網征詢網民的意見，在提案中反映網民的意見，是直接民主與代議制民主相互補充的一種可行方式。

第四，網絡問政使協商民主向常態化、制度化方向邁進了一步。由于不斷增多的網民數量和網絡技術的大眾化，協商參與主體的數量和多樣性、差異性也在提高。

中國的政治民主正處于探索和發展之中，任何有利于擴大政治參與、信息公開、平等對話、利益表達、傾聽公眾呼聲的政治實踐都應當提倡。誠然，網絡問政目前還是局部性的現象，能否持續和拓展也有待進一步觀察。但無論是從網絡問政的實際效果上看，還是從公眾對互聯網在今后政治發展過程中的重視程度上看，網絡問政的前景都令人期待。

［1］楊炳超.協商民主:內涵、背景及意義［J］.東岳論叢，2010(2):178-182.

［2］陳家剛.協商民主的概念、要素和價值［J］.中共天津市委黨校學報，2005(3):54-60.

［3］葉小文.全國“兩會”備受關注“協商民主”正開出一條新路［N］.北京日報，2011-02-28.

［4］任天陽.廣東網絡問政脈絡縷析［BE/OL］.http://wen.oeeee.com/a/20101108/946129.html.

［5］紅網《問政湖南》頻道試開通公告［BE/OL］.http://wz.rednet.cn/Article.asp?id=99.

［6］游星宇.“廣東網絡問政十大經典案例揭曉‘網上交辦’位第一”［BE/OL］.2010/04/17,http://wen.oeeee.com/a/20100417/874066.html.

責任編輯：王文京

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1002-0519(2011)04-0093-05

2011年8月〖〗中央社會主義學院學報〖〗Aug,2011第4期（總第172期）〖〗JOURNAL OF THE CENTRAL INSTITUTE OF SOCIALISM〖〗NO.4(Gel.172)

2011-04-25

孫立明，男，國家信息中心信息化研究部副研究員，主要從事網絡社會、電子政務研究。