論我國節約型政府建設的路徑*

王建蓮

（南京行政學院 江蘇 南京 210001）

改革開放以來,在歷次行政管理體制改革和政府機構改革中,我國中央政府都把降低行政成本作為改革的重要內容,雖收到一定效果,但行政成本過高、行政支出增長過快的現實,使行政成本控制面臨諸多困難。降低行政成本,建設節約型政府越來越受到全社會的普遍關注,也成為目前各級政府管理面臨的重大課題。

新制度經濟學家科斯指出：“政府行政機制本身并非不要成本,實際上,有時它的成本大得驚人。”[1]本文所述的行政成本是狹義的范疇,即是指政府在行政管理中為完成一定行政行為所消耗的人力、物力和財力的總和,它是政府在行政活動中行使行政職能的必然產物。但行政成本并非都是合理的,就經濟而言,它要求政府在公共管理活動中,用最少的人力、財力與資源取得優質的公共服務。節約型政府就是指用盡可能少的行政成本,以盡可能高的行政效率來為社會和公眾提供盡可能好的公共產品和公共服務的行政組織。在預算不變的前提下,政府機關用于自身消費或自我服務的資金愈少,用于公共服務的經費或資金就愈多,所取得的行政績效愈高,反之亦然。筆者認為,深入推進節約型政府建設必須從以下幾方面入手：

一、強化黨政干部成本意識,樹立節約理念

長期以來,我國一些政府機關及其公務員成本意識缺乏,節約理念淡泊。政府本身的非盈利性和公共物品壟斷性的特點,使得政府的投入與產出相脫節,成本與收入之間缺乏緊密的聯系,這就使得政府在客觀上缺乏降低成本的內在動力。隨著我國綜合國力的增強和生活條件的改善,受享樂主義、拜金主義等一些腐朽思想的影響,社會上出現了超越現實、盲目攀比的畸形消費；斗富擺闊、一擲千金的奢靡消費；過度包裝、極度美化的蓄意浪費；“長明燈”、“長流水”的隨意浪費等現象。在這些不良現象中,“大款”、“公款”充當了主要角色。任何浪費都因人而產生,浪費者所掌握的公共資源越多,其所造就的浪費也可能越大。經濟學開山大師亞當·斯密曾說：“地大物博的國家,固然不會因私人奢侈妄為而貧窮,但政府的奢侈妄為,卻有時可能把它弄得貧窮。”[2]在當今政府鼓勵大力發展低碳經濟時代,機關一把手一人一間辦公室；幾位領導同去一地開會或參加活動一人一車,“一頓飯,一頭牛；屁股底下一幢樓”等等成為公眾詬病,改革積弊成當務之急。

首先,培養公務員的成本意識、節約理念和行為習慣。意識是行為的先導,節約型政府建設的重要前提取決于政府公務員能否養成勤儉行政的理念。節約是中華民族的傳統美德。《墨子·體過》中說,“儉節則昌,淫佚則亡”。《論積貯疏》中有言,“用之亡度,則物力必屈”。諸葛亮說：“靜以修身,儉以養德”。唐朝詩人李商隱寫下了“歷覽前賢國與家,成由勤儉敗由奢”的著名詩句。明代朱柏廬在《治家格言》中寫道：“一粥一飯,當思來之不易；半絲半縷,恒念物力維艱”。在古人的眼里,節約既是修身養性所必須,同時也與國家、民族的命運緊密相連。古人尚且有如此境界,作為現代國家公務員更應自覺從自身做起,從珍惜點滴資源做起；節約每一度電,每一升油；注意每一個節約環節,堵塞每一個浪費漏洞；大到開會派車,小到筆墨紙張,都應該滲透進低碳的理念,摒棄競相攀比擺闊氣的不良風氣,帶頭樹立崇尚儉樸、浪費可恥、節約光榮的優良傳統,引導全社會形成合理消費、適度消費的良好氛圍。當前政府轉型的目標是建立公共服務型政府,由此意味著政府與公民之間服務與被服務的關系——政府提供公共服務,公民依法繳納稅收。從這種角度來看,政府節約與否直接反映出對待納稅人的尊重與否,體現出對納稅人的稅金以及蘊涵于其中的勞動價值的尊重。因此,節約型政府的意義并不在于單純節能降耗,更是體現出了一種以人為本的人文關懷,而節約型政府在有效降低公共服務成本的同時,還將有助于不斷提升其自身的服務質量,實現公共服務最大化。

其次,健全行政績效考核制度,將行政成本納入政府考核指標中,作為政績考核的重要內容。我國政府績效評估過多注意行政結果,而不注重行政成本消耗,缺乏綜合考慮各種社會資源消耗的全局意識,難以有效控制行政成本。新的績效評估制度要改變那種以數量擴張為標準的模式,評價時應以行政成本與行政凈利的比例大小和其他服務對象的滿意度作為基本標準,綜合考慮環保、資源消耗等因素。建議把行政費用占G DP和財政支出的比重、公務員人均行政費用和行政費用增長率等作為行政費用的控制指標,列入政府工作計劃和報告,建立既注重政府職能實現程度,又注重納稅人滿意程度；既注重行政結果,又注重行政成本的政績考核體系和賞罰分明的約束和激勵機制,激發和保護政府官員節約和用好公共資源的積極性。把行政費用控制責任落實到具體的人,接受人大、政協和公眾的監督,強化政府浪費的責任主體和責任機制。同時,把績效考核結果作為行政人員職務升降、獎懲的主要依據。

二、強化財政預算的剛性約束,推行預算公開

我國現行財政預算制度的不夠規范,導致財政預算約束軟化。本來預算經人大批準后政府無權任意改變,實際上政府部門不嚴格執行預算的情況屢見不鮮,預算執行彈性化和容易變通的特點為官員大手大腳地花錢提供了便利。此外,我國地方政府普遍存在大量預算外資金,這部分預算外資金在財政不透明和缺乏監督的條件下,預算外資金來源的廣泛性、使用的隨意性和隱蔽性等特點容易導致政府發生更多的浪費行為。財政預算體制存在漏洞,在客觀上鼓勵人們多花錢。行政成本偏高不但得不到控制,反而成為提高下年度預算撥付的理由,使行政成本具有膨脹的趨勢。財政資金在使用過程中缺乏嚴格的考核和評價制度,各級人民代表大會及其常委會對財政預算的審查和監督作用發揮得不夠。健全財政預算制度從以下兩方面入手：

首先,政府各部門的機構設置、人員配置和經費使用,必須在預算的范圍內進行。行政預算必須由各有關部門提出后,經編制部門審核,報國家權力機關詳細審議后批準。任何個人、任何機關在未經國家權力機關重新審議并同意之前不得作任何更改。堅決糾正手中握有資金權力的人隨意批撥財政資金的現象。改革預算管理,把預算外資金和制度外資金統一到預算控制之內,形成真正完整統一的政府預算。積極推進收支賬目公開等制度,接受社會監督。對所有具備行政收費職能的部門和單位,必須嚴格執行國家關于“收支兩條線”的規定。要嚴格政府運營過程所必須的各種建設項目的審批和監督。健全對行政成本的監督機制應做到三點：一是在行政系統內部建立“半垂直”的監督管理體制。行政首長往往是浪費行政資源的主要責任人,可以考慮建立省以下行政監察部門垂直管理的新體制。二是在行政系統以外建立多層次、多渠道、網絡式的監督結構,使監督發揮整體效應。三是財政部門要強化自身監督管理,建立健全內部管理機構之間相互制約、相互監督的運行機制,加強財務行政的控制監督職能。

其次,促進公共財政決策的民主化。建議改進和健全聽證會制度,使社會各階層的利益訴求得到充分的表達和尊重,適度縮小政府在公共財政決策中的自由裁量權,形成社會各階層共同參與公共財政決策的格局。各級政府應推行預算公開,除了涉及國防和國家安全而需要對外保密的少量內容外,各級政府和各個政府部門的財政收支計劃,都應以各種形式向社會公眾公開。要建立部門績效預算公示制度和審計結果公告制度。可要求部門在編制決算的同時,編制年度績效報告,反映部門年度預算事業發展目標的完成情況,經財政部門審核后,報全國人大通過,并向社會公布。推行部門決算審簽制度和審計結果公告制度,做到政府向人大常委會提交決算草案前,本級部門決算經過審計機關審計并由審計長簽署意見,審計結果向社會公告,接受社會監督。預算編制和執行的過程要擴大公眾參與,推行參與式預算,推進預算決策的公開化,公眾可以參與討論預算資金的分配,要重視預算聽證會的作用,擴大預算聽證的范圍。通過提供充分的信息,使人民能夠對政府的財政管理活動行使監督權。

三、強化政府采購的標準化管理,實施標準控制

2003年我國《政府采購法》實施,但只以規范采購過程為主,基本處于采購人需要什么、采購機構照單采購的簡單購買階段,缺乏對采購人單位需求規制的約束機制,確定采購什么、采購多少等,基本沒有明確的法律或政策依據和標準。目前政府采購預算仍處于相對松散的狀態,缺乏嚴格的標準和審批約束力。因此,為實現政府采購的科學化,建立節約型政府,必須采取具體有效的控制措施。

（一）加強政府采購需求管理。政府采購需要實現滿足社會公共產品與服務需求、節約公共資金及發揮政策功能作用等多種目標。其中,最根本的任務還是“恰當”地采購公共產品與服務。“恰當”是政府所采購的產品與服務,正好符合公民及政府部門履行公共職責的需要。當前出現政府部門奢侈浪費現象,主要表現為采購的產品和服務與實際需求之間出現了“不足”與“過剩”并存的局面。抑制政府部門奢侈浪費,實現節約目標,就是要通過加強采購需求管理和預算控制,解決好政府需要什么、需要多少及為何需要的問題,實現“恰當”滿足公共需求的目標。政府采購需求管理是政府對產品與服務需求的原因、功能、數量、質量的規劃、確立和控制,其核心是對政府需要的產品與服務進行“必要功能”分析。政府采購中的“必要功能”是履行社會公共職責所必須的、在社會公共支付能力范圍之內、相對效益較高的產品與服務功能。加強政府采購需求管理,就是以必要功能分析為核心,保障必要功能,剔除不必要功能,以盡可能低的成本實現社會公眾對產品服務功能的要求,節約政府開支。預算控制是在政府需求規劃的基礎上進行的,包括采購預算編制、預算估價、預算審批、執行、調整和監管。做好政府預算階段的需求計劃、功能與成本評價和預算審批控制,是抑制奢侈浪費的關鍵閥門。

（二）建立政府部門工程貨物與服務使用標準體系,實施采購標準控制。目前的一種現象是,一方面人們對政府部門某些奢侈浪費現象不滿,另一方面,究竟政府什么行為屬于奢侈浪費,卻沒有明確的標準。顯然,如果公共產品與服務的使用和采購沒有標準,不僅很難評價其行為是否奢侈浪費,也不可能實現有效控制。因此,抑制政府部門奢侈浪費,必須形成嚴格的標準控制體系。首先,建立政府建筑工程使用和采購標準。政府建筑工程項目一般耗資巨大,與人民利益密切相關,因此,應該成為奢侈浪費控制的主要對象。建筑工程的采購在確認工程性質及其必要性之后,至少要有以下方面的標準控制：占地標準、人均辦公面積標準、單人最大辦公面積標準、辦公樓電子系統標準、資金預算和成本開支標準、節能環保標準、后續維護費用標準、建筑材料標準等等。工程標準的制訂應與工程的性質、用途、功能要求、政府級次、地區人口、綜合經濟實力、后續適應性等結合。[3]標準一旦確定,嚴禁地方和部門突破標準。其次,建立貨物和服務使用和采購標準。對于一些政府部門常用的貨物與服務如汽車、電腦、辦公設備、軟件系統、裝飾裝修材料等,制訂多重使用和采購控制標準。包括功能標準、國貨標準、自主創新標準、節能環保、成本開支標準等等。有了明確的標準,采購的需求規劃、預算編制、操作實施、監督管理才會有“準”可依。第三,形成多層次標準控制體系。貨物、工程、服務使用和采購標準可以分全國性統一標準與地方標準體系多個層次。全國性統一標準由中央政府相關部門制訂,由全國人民代表大會討論通過,在全國范圍內產生效力。在全國大會總體標準控制下,各地方可以根據地方實際制訂地方標準,但不得超過或違反國家標準。如果因為時代發展等因素導致標準需要改變,同樣需要人民代表大會調整和修訂。只有人大通過的標準,才能體現社會公眾的意愿,成為反映人民真實需求的標準。

四、強化節能降耗的精細化管理,注重防微杜漸

精細化管理是建立在常規管理基礎上并將其引向深入的一種管理模式。它是指通過規則的系統化和細化,運用程序化、標準化、數據化和信息化的手段,把“精、準、細、嚴”的要求落實到每個工作流程、每個崗位的職責要求、每個人的行為規范,使組織管理各單元精確、高效、協同和持續運行。它是一種與傳統的粗放型管理完全相悖的管理理念和管理技術,把它引入到政府管理中,是推進政府再造,建設節約型、效能型、責任型、服務型、數字型（電子化）政府的理論借鑒與模式創新的客觀需求。2008年起施行的《公共機構節能條例》是建國以來第一部全面、系統規范公共機構節能工作的專門性行政法規。目前公共機構節能主要體現在建筑節能和交通節能兩個方面。由于同級政府不同部門之間節能管理的水平高低懸殊較大,因此,必須對公共機構節能降耗進行精細化管理。抓住節能降耗的重要環節,依靠先進技術科學節能,通過嚴格管理減少能耗支出,真正做到“抓小,抓實”。抓小,就是處處精打細算,抓實,就是事事管理到位。建設節約型政府的目標實現要以具體制度為保障。培育用制度安排調適政府節約的意識,對政府來說,就是提高政府自身依靠制度自我約束、自我激勵的意識。在制度層面上應該做到以下兩點：

第一,建立能源資源消耗統計制度。能源資源消耗統計是加強能源資源管理,推進節約能源資源工作的基礎和前提。長期以來,政府機關缺乏統一的能源資源使用方面的定額限制、定額管理、消耗標準和統計報告制度,以及相應的約束和激勵機制,在辦公樓建設、辦公設施配備、公務用車購置等方面不同程度地存在著浪費現象,致使政府運行成本居高不下。因此,要全面開展能源資源消耗調查,盡快建立機關能源資源消耗統計制度,并嚴格按照制度持之以恒,常抓不懈。

第二,建立健全節約能源資源的長效機制。要以提高能源資源利用效率為核心,以資源整合和節能、節水、節地為重點,制定節約型政府建設中長期規劃,制定國家機關能源資源使用定額標準以及節能、節材、節水、節地等標準,建立健全節約能源資源的長效機制。如,節能運行管理制度、節約用水管理辦法、土地節約和集約利用制度、高耗能設備淘汰制度、節能降耗的激勵制度等等。同時,還要建立節約型政府的績效評估制度,提高節約能源資源的積極性和自覺性。

五、嚴格規范職務消費行為,遏制公款浪費

廣義的職務消費是指因履行公共管理和服務職能而發生的各項開支的總稱,即為保證公職人員順利履行職責、完成工作任務,由所在單位按政策規定為其提供的物質條件和費用報銷,包括公務招待、公車、通訊、出國考察、會議消費等。[4]當前我國對政府行為約束機制的缺失突出體現在對政府職務消費行為的規制不足方面,職務消費領域存在著擴大化、隱性化、奢華化、私利化傾向,如果缺乏有效的制約機制或者約束機制軟化,政府的自身利益就會不斷膨脹擴張,導致利益驅動下的一系列政府行為的失范。職務消費的腐敗是權力的腐敗,其根本原因在于政府官員花錢沒有規矩和原則,是支配財力的公共權力“私有化”的結果。因此,嚴格規范職務消費,優化行政支出是建設節約型政府的又一重要路徑。

（一）系統協同推進職務消費改革。職務消費是一個復雜的系統,不僅職務消費系統的內部結構要素千絲萬縷,牽一發而動全身,而且受到外部很多因素的影響和牽制,當行政體系內“強依附”型的上下級關系和官員資源分配權大量存在的情況下,以公務接待為名的腐敗就很難禁絕。職務消費通常還涉及各級領導干部既得利益等敏感問題,在改革主體和對象問題未理順的情況下,改革推進的阻力無疑較大。此外,中國的飲食文化、迎來送往的接待習慣也對職務消費規范管理構成了不利的環境因素。因此,規范職務消費應該是一個系統化的改革。應按照政府運作規律和市場經濟規律,優化制度設計,逐步建立一套機制完善、運作規范、措施得力的管理制度；應嚴格控制職務消費的過快增長,圍繞“總額控制、限額包干、節約歸己、超支自費”的總體思路,建立職務消費的合理機制,穩步推進職務消費市場化、貨幣化改革；將模糊的職務消費標準具體化、公開化,明確職務消費開支范圍、控制額度和審批程序,有效規范職務消費行為。協同推進,至少包括上下協同推進、橫向協同推進、不同項目協同推進、職務消費和與其相關的非職務消費改革配套協同推進等幾個方面。但是,協同推進不是簡單的同時推進,而是要理清系統內部各要素以及與外部的相互聯系、相互影響,分出主次關系,分出輕重緩急,分出先后順序,內外呼應,相互補充,彼此支持。[5]

（二）適度推進職務消費貨幣化。對職務消費應劃分項目,盡可能地根據其屬性及特點,明確履行職務所發生費用的類別,實施分類管理。穩步推進職務消費貨幣化,堅持“包干到人,定額使用,超支自負”的原則,并使之透明化。具體來說,屬于個體福利待遇性質的職務消費,應實施貨幣化改革,納入薪酬,自行管理使用,這類項目主要包括交通費、通訊費等。貨幣化是市場經濟的基本要求,是規范職務消費的一種必要選擇。職務消費能貨幣化的應盡可能以貨幣形式表現出來,按照公務、職務需要,以貨幣的形式直接發給個人,或計入公務員薪酬制度。但是貨幣化不是萬能的。不僅在我國,在任何國家將職務消費全部貨幣化都是不現實的,技術上、方法上都存在相當大的難度。因此,職務消費既要求有貨幣化的傾向,同時,為了確保公務服務的均等化,確保政府運行的廉潔,也要防止泛貨幣化,防止貨幣化所造成的職務資本化傾向,防止職務成為“尋租”的對象。對于現階段還不宜實施貨幣化改革的公共職務消費項目實行總量控制,集中管理,限額使用,節余歸公,對無特殊客觀理由造成職務消費超支的,要視為工作失職追究責任。

[1]羅納德.哈里克斯.論生產的制度結構[M].盛洪,陳郁譯,上海：三聯書店,1994.3.

[2]黃鐵苗.節約經濟學[M].北京：中國金融出版社,1990.434.

[3]徐煥東,周娜.完善政府采購制度促進節約型政府建設[J].中國政府采購,2007,（11）.

[4]劉軍民.如何嚴格規范職務消費管理[N].中國經濟時報,2009-08-07.

[5]焦建國.規范職務消費：對中國共產黨執政能力的一個考驗[J].中國黨政干部論壇.2007,（7）.