城市少數民族流動人口社會融入與社會管理創新

劉 毅

(中央社會主義學院，北京 100081)

隨著我國現代化建設的不斷發展，工業化、城鎮化的快速推進，大量長期生活在少數民族聚居區的少數民族人口紛紛進入沿海及內地城市務工或經商。作為城市流動人口的一部分，城市少數民族流動人口的社會融入和社會管理問題成為當前構建和諧社會的一個重要問題。新時期，由于存在著地域、歷史和文化等差異，由于民族心理和風俗習慣等不同，城市少數民族流動人口的社會融入和社會管理問題體現出自身的特點和規律，它不僅反映出經濟問題和社會問題在城市的碰撞，而且從更深層面上涉及到民族和宗教問題。如果處理不當，就會影響到我國城鎮化建設的進程與和諧社會的構建。

一、城市少數民族流動人口流入城市的狀況

少數民族流動人口是指不具備城市戶籍但又在城市居住并從事各種經濟、文化活動的少數民族人口，它有別于城市世居少數民族和城市新進少數民族。城市世居少數民族一般是指在新中國成立以前歷史形成的、在城市中已經形成了一定人口規模或聚居區域的少數民族。城市新進少數民族一般是指新中國成立以后，出于我國社會主義建設的需要，以工作、求學、經商或通過政府有計劃招工等形式進入城市并具備城市戶籍的少數民族［1］。

目前，在我國668個城市里，每個城市都有少數民族人口居住和流動，其中，尤以大中城市為多。早在2000年，我國流動人口總數就達1.4億，占當年全國總人口的10%以上。2010年，北京市有少數民族72萬人，占總人口的4.8%，其中，少數民族流動人口14萬人。據統計，目前，我國每年有少數民族流動人口約1000萬人，大部分以進城務工、經商為主。今后還將會有越來越多的少數民族流動人口進入城市［2］。大量少數民族流動人口涌入城市，在給自身經濟、社會、心理等方面帶來一系列影響的同時，也給城市管理帶來了難度，同時，也對城市民族工作提出了新的要求。

二、城市少數民族流動人口社會融入狀況分析

社會融入(social inclusion)也稱社會融合，是國際移民研究領域中的一個重要概念。國際移民理論認為，由于遷入地與遷出地的文化差異，移民往往會表現出一種“非整合”現象，即移民在遷入后一般表現為馬賽克般的群體分割、文化多元主義和遠離主體社會的三種生存狀態。社會融入既是一個過程，同時，也是一個結果。少數民族流動人口的城市社會融入主要包括經濟、社會和心理三個層面，其中，經濟層面的融入主要是城市就業和收入，也就是職業上的轉換;社會層面的融入主要是社會交往范圍的擴大化，生活方式、價值觀念和行為舉止方面的市民化;心理層面的融入主要是自我認同和心理歸屬。

少數民族流動人口在城市經歷了從“流入到生存，適應再到融入”的過程。首先，經濟生活的立足是其城市融入的關鍵因素;其次，是其社會交往與文化生活，包括培訓學習、社區參與等等;最后，是其心理感受，包括生活滿意度、心理認同感和歸屬感等等。少數民族人口進入城市后，一方面，不斷感受到來自社會的排斥，另一方面，也在進行自我限制。隨著外界壓力的增大，原來“隱而不見”的族群意識便會進一步強化，這是一種“選擇性”的認同，集中在一起居住形成“族群區隔”。這三種融入狀況包括:

(一)經濟適應層面

經濟適應是城市少數民族流動人口社會融入的基礎。據蘭州市少數民族流動人口生活問卷調查數據顯示，當被問及流動穆斯林群眾進入蘭州市生活的原因時，有40.9%的人認為進城是因為城市經濟收入高于農村，有22.7%的人認為進城是因為農村生活比較苦且賺錢少，有6.3%的人認為自己進城主要是為了增長見識，有25%的人認為進城是因為羨慕城市的生活，只有5.8%的人是因為其他原因進入城市的。由此可見，經濟方面的因素是促使他們進入城市生活的主要驅動力之一。由于各種原因，城市少數民族流動人口自身素質相對較低。據2010年12月在浙江省召開的全國城市民族工作座談會上的資料顯示，被調查的少數民族流動人口文化程度以小學、初中為主，高中以上的較少，小學(含小學以下)文化程度的占26.3%，初中文化程度的占60.5%，高中(含高中以上)文化程度的僅占13.2%。外來少數民族人口因其所從事工作的局限性，80%以上的少數民族人口月收入在2000元以下，其中，有28.8%的人月收入在1000元以下，而收入在2000元以上的人口不到20%。與城市其他人員相比，他們從事的職業類型單一，在職業選擇上有被動性的特點，因此，大多數人工資收入較低。經濟因素對于少數民族流動人口的城市適應性具有不可忽視的作用，穩定的收入是滿足他們在城市生活最低需求的基礎，同時，也是享受更好的物質文化生活以及休閑娛樂的經濟支撐。對于大多數剛進入城市生活的少數民族流動人口來講，剛開始其消費行為基本局限于“必需品”的消費上，他們不是以城市市民的生活水平而是以來源地的生活水平為參照物，因此，他們對生活的要求比較低，較低的經濟收入使他們在城市難以立足和生活。

(二)社會適應層面

社會適應是社會融入能力的具體反映，是指城市少數民族流動人口在行為上能夠按照流入地約定俗成的規矩辦事、實踐著流入地認可的行為規范。行為適應程度直接折射出社會融入的水平，它包括人際交往、社會活動、婚育行為、生活習慣、社區參與、健康和教育行為等方方面面。據相關調查結果顯示，城市少數民族流動人口由于語言、文化、習俗、信仰等因素的約束，雖然他們身處城市，但是，仍舊生活在一個相對封閉的社會交往圈子之內，很多活動仍局限在本族群之間。因此，他們的行為適應程度較低，基本處于行為失重的狀態。

(三)心理適應層面

心理適應主要體現在社會認同感和歸屬感方面。據武漢市的調查數據顯示，少數民族流動人員進入城市最初的心理不適應主要有想家(29.4%)、缺少親朋好友(21.6%)、城里人不好交往(19.6%)等。同時，33.3%的人認為自己的少數民族身份對其在城市的發展帶來“很大不便”或“偶有不便”，35.4%的人認為“沒有影響”，27.4%的人認為“有一些方便”或“有許多方便”。多數人對目前就業狀態的滿意度偏低，其中，23.5%的人認為“自己的工作不穩定”，31.5%的人認為“自己的工作雖然穩定但不滿意”，只有37.2%的人對自己的工作“比較滿意”或“很滿意”。總之，初到城市的心理不適應，加上對工作的不滿意，少數民族流動人員進入城市后有著獨特的心理感受，與漢族流動人員相比，他們的心理可能更加敏感和脆弱，容易引起各種苦惱和誤解，甚至有受歧視的感覺。

調查還顯示，在與本地人交往的過程中，有58.8%的人“一般會”或“經常會”意識到自己是外地人，只有23.6%的人“不經常”或“從沒有”意識到自己是外地人。在留城傾向上，有62.7%的人“很愿意”或“比較愿意”在城市定居，只有21.6%的人“不太愿意”或“很不愿意”在城市定居。當進一步問及將來是否會選擇留在武漢時，有33.3%的人認為“武漢是個暫時掙錢的地方，攢夠了錢就回家”，有31.4%的人認為“要看發展，如果發展得好就留在武漢”，有15.7%的人表示“喜歡武漢，要盡可能留在武漢”，有7.8%的人覺得“武漢經濟發展太慢，準備到其它大城市去”，只有11.8%的人覺得“說不清”。由此可見，少數民族流動人員在城市歸屬感上表現出一種矛盾的心理狀態，即大多數少數民族流動人員的“外地人”意識比較強烈，但是，他們卻有著強烈的城市定居愿望，僅有少部分人具有過客意識，僅僅將武漢當作是一個暫時掙錢的地方。由此可見，就業或創業是否順利是影響城市少數民族流動人員歸屬感的一個重要因素。因此，他們的現狀導致了他們在心理上難以融入城市。

三、城市少數民族流動人口社會融入的障礙分析

城市少數民族流動人口社會融入程度低于其他社會層面的人群，這是一個不爭的事實。制約城市少數民族流動人口社會融入的原因是錯綜復雜的，制度障礙、觀念障礙和社會障礙是主要因素。

(一)制度障礙

所謂制度障礙，是指由于制度安排不合理而造成的一系列排斥性、排他性政策和制度。當前，我國是典型的城鄉二元體制，現行的戶籍管理制度、勞動就業制度、社會保障制度以及與此密切相關的教育、衛生、福利等政策和制度均將重心偏向于城市居民，而作為不具有城市戶籍的外來人口包括少數民族流動人口則不能享受城市的社會福利。近年來，雖然不少地方推進了戶籍制度改革，但是，二元社會福利體制改革嚴重滯后，給城市少數民族流動人口在經濟生活、求學擇業、社會認同等方面帶來諸多不便，形成社會融入障礙。第一，流入地政府的本位主義。長期以來，“城鄉分治、一國兩策”的格局使地方政府偏重于對本地戶籍人口負責，往往把有限的公共資源向本地戶籍人口優先配置，對少數民族流動人口的服務意識不足。同時，財政轉移支付制度以各地戶籍人口為依據，少數民族流動人口流入目的地后，由于財力和觀念等因素，難以為流動人口提供公平待遇。第二，社會管理體制亟待完善。政府職能轉型不到位，社會管理體制滯后。面對少數民族流動人口大量涌入城市，許多流入地政府對流動人口的管理還主要是一種以防范型為主的專項管理，這種被動防范的管理方法難以適應流動人口發展趨勢的要求，不利于改善對少數民族流動人口的社會管理。

(二)觀念障礙

所謂觀念障礙，是指少數民族固有的傳統觀念，這些傳統觀念或者落后于社會的發展或者與城市中常住人口的新興思想觀念形成碰撞甚至摩擦。第一，有的少數民族流動人口保留著傳統的、適用于民族地區的鄉村生活方式和價值觀念，與城市的現代文明之間形成巨大的反差。他們面對城市五彩斑斕的生活，往往感到無所適從，沒有能力去主動適應城市秩序與城市社會環境，仍舊按照原來的行為準則與處事方式行事，以至于在自覺不自覺中影響了市容市貌、環境衛生，出現了違規與違法經營狀態，甚至出現了擾亂社會治安的行為。個別少數民族群體存在著狹隘的民族主義觀念，對民族尊嚴和政治權利過分敏感，成為誘發城市矛盾的因素。第二，來自城市居民的各種歧視。城市常住人口有一種與生俱來的優越感，對待城市少數民族流動人口往往帶有一定的偏見，習慣于戴著有色“眼鏡”來看待他們，總認為他們“落后、野蠻、不講衛生、缺少教養”等，不愿意主動與他們打交道，處于一種交往隔離與斷裂的狀態。

(三)社會障礙

當前，存在著對少數民族流動人口多方面的社會排斥，因此，導致了少數民族流動人口對流入地的社會認同感和歸屬感不強，從而制約了社會融入。第一，權益保障普遍缺乏。由于少數民族流動人口沒有城市戶籍，在流入地缺乏表達自身利益訴求的渠道和機會，享受不到城市市民所享受的各種福利和待遇，其本人及子女的文化教育權利也受到種種限制，幾乎被排斥于城市經濟、社會和政治體系之外，他們的勞動就業權、技能培訓權等各項權利更無從談起，而他們在戶籍所在地的諸多權利又不便或根本無法親自行使，他們處于城市社會的邊緣，無法順利融入其中。第二，社會交往自我限制。少數民族流動人口在城市的人際關系以血緣、地緣關系為主，以親戚、朋友、老鄉等為主要交往對象，除了其職業發展主要是在同族或同鄉圈子內，建立的業緣關系也帶有明顯的同質性特點外，其生活交往、語言交流也主要來自傳統社會的關系網絡，這些不利于他們迅速融入城市社會之中。第三，宗教文化自我限制。宗教信仰和文化習俗上的不同仍是少數民族流動人口社會融入的障礙因素。如伊斯蘭教信仰者在飲食方面的習慣與漢族的飲食習慣大不相同，這在一定程度上限制了他們與普通市民的進一步交往。第四，不尊重少數民族風俗習慣。在清真食品的生產經營和媒體宣傳廣告中仍存在著不尊重少數民族風俗習慣的現象，清真寺等宗教活動場所相對缺乏，在城市少數民族聚居區拆遷改造中未能充分考慮他們的特殊合理要求，有的地方還存在著對少數民族人員拒住、拒載、拒賣等歧視現象，這些問題的凸顯直接加大了少數民族流動人口融入城市的難度。

四、社會管理創新與加快城市少數民族流動人口社會融入的政策建議

社會管理創新是我國現代化建設面臨的重大問題。2011年5月30日，中共中央政治局召開會議，研究加強和創新社會管理問題。會議指出，加強和創新社會管理，事關鞏固黨的執政地位，事關國家長治久安，事關人民安居樂業，對繼續抓住和用好我國發展重要戰略機遇期、推動黨和國家事業發展、實現全面建設小康社會宏偉目標具有重大的戰略意義。

城市少數民族流動人口的社會融入問題是需要社會管理創新研究的一項重要內容。因此，我們必須從國家和社會發展的戰略高度認識和重視城市少數民族流動人口的社會融入問題，積極促進城市少數民族流動人口社會融入的各項改革，讓城市少數民族流動人口具有與城市常住人口共同享受城市社會進步和發展成果的權利，促進和加快城市少數民族流動人口社會融入的進程。

(一)大力發展教育事業，提高城市少數民族流動人口的綜合素質

少數民族流動人口社會融入速度與其綜合素質高低直接相關，特別是與其受教育程度直接相關。受教育程度越高，在城市中就越容易就業，因而較容易實現社會融入;反之則相反。例如，深圳市共有少數民族流動人口22.4688萬人，由于普遍素質較高，因此，社會融入問題解決得比較好。但是，目前大部分城市少數民族流動人口受教育的現狀不容樂觀。例如，蘭州市共有少數民族流動人口6萬人，約占全市40萬流動人口的15%，接受義務教育的人口子女約3萬人，但是，失學率一直比較高，個別地區的失學率高達80%以上。柏樹巷街道1700人失學;小西湖街道有2400人失學，一般入學率60%，輟學率為40%［3］。上述數字說明:一是少數民族流動人口受教育的程度普遍偏低;二是少數民族流動人口受教育的狀況發展不平衡，在發達地區受教育的狀況普遍較好，在欠發達地區受教育的狀況普遍較差。

為了提高城市少數民族流動人口的綜合素質，必須采取有力措施，大力發展教育事業。第一，建議設立專項基金，鼓勵城市的教育培訓體系向少數民族流動人口開放，實現少數民族流動人口在城市就能接受再教育和繼續教育，通過各類成人教育為其融入城市社會提供必要的知識和技能培訓，根據少數民族流動人口的特點和城市建設的需求，進行職業培訓，開展就業輔導。第二，建議加強溝通，幫助他們了解政府機構和相關社會組織的職能，了解城市的特點及城市運行機制，使他們能夠利用城市的公共資源拓展自己的生活空間;第三，建議加強擴大社會交往的教育，讓他們跳出族群活動的范圍，積極參加各項社會活動，建立更寬泛的交際范圍與和諧的人際關系。例如，深圳市華僑城集團公司對少數民族流動人口進行綜合素質教育，以職業道德教育為起點，提高少數民族員工的思想道德素質，加大培訓力度，定期開辦基礎文化課;并在青年中建立“讀書聯誼會”，取得了較好的社會效果［4］。第四，建議重視行為規范教育，通過進行現代文明教育和城市管理相關內容的培訓，讓他們了解城市的行為規范，更好地適應城市生產、生活的各種要求。

(二)積極促進社區文化建設

少數民族流動人口流入城市后，其基本的生活布局仍然是“大分散、小集中”，這同我國少數民族的分布特點是一致的。形成“大分散、小集中”的格局，既有歷史的因素，也有自然的因素，還有文化的因素，更重要的是還有現實的因素。由于語言文化等方面的差異，同族的人生活在一起，這是生活和生產的需要。針對少數民族流動人口“大分散、小集中”的特點，加強少數民族流動人口“小集中”中的社區管理是關鍵的一環。

加強社區建設，硬件建設是基礎，但是，軟件建設更為重要。要通過加強社區文化建設促進城市少數民族流動人口的心理適應能力。社會融入首先是從社區融入開始的，而社區文化建設則是社區融入的基礎。第一，要把宣傳民族團結政策列為社區文化建設的重要內容，積極開展“三個離不開”、“四個認同”的教育，通過樹立社區民族團結先進典型，加強正面教育和引導，努力營造更加濃郁的民族團結氛圍。第二，要開展社區互助活動，不同的民族家庭互幫互學，切實幫助解決進城務工少數民族群眾的生產、生活困難，大力營造全社會關愛少數民族群眾的良好氛圍。第三，要幫助少數民族流動人員提高法律意識和依法維權能力，增強他們的社會責任感和社會主人翁意識，推動外來少數民族群眾與城市居民共發展、同進步。第四，要引導他們把民族傳統意識與現代社會意識相融合，主動接觸和欣賞城市主流文化，不斷增強社會認同感和歸屬感。第五，在社區建立輔導組，加強少數民族流動人口的心理適應教育，傾聽他們的訴求，及時為他們排憂解難，幫助他們克服自我封閉的意識，消除他們受歧視的陰影。

(三)加強系統的社會保障制度建設

進一步制定和完善相關的政策法規。目前，我國已有一整套行之有效的城市民族工作政策和法規，但是，隨著形勢的發展和社會的轉型，出現了政策支持不足和機制保障不力的情況。我們要進一步修訂和完善現行的《城市民族工作條例》，使其更加適應當前城市民族工作的新情況、新特點;要制定出臺《清真食品管理辦法》，解決目前地方性法規中有關清真食品管理方面的規定缺乏等問題;要進一步改革城鄉戶籍制度，消除城鄉對立，消除對外來人口的社會排斥和社會歧視，使城市社會和諧發展;要加大對少數民族流動人員在就業、入學、社保、經商等方面的政策幫扶力度，使他們能留得住、住得下、生活得愉快，更好地融入城市生活中來。當然，戶籍制度的改革也要充分考慮到城市的容納能力，既可以在縣城、地級市和省會城市逐步推進戶籍制度改革，也可以根據城市發展的需要改革戶籍制度。例如，四川省將少數民族流動人口管理納入四川經濟社會可持續發展的長遠規劃，特別是在戶籍制度改革方面取得了進展，取消了在就業、社會保障、入學等方面對外地戶口的歧視政策［5］。

(四)加強社會管理與社會服務

城市少數民族流動人口流出地和流入地之間社會管理的脫節，是造成城市少數民族流動人口社會管理缺失的重要原因，是當前亟待解決的問題。第一，要建立城市少數民族流動人口流出地和流入地之間的協調機制，加強信息溝通，協調用工服務需求，確保城市少數民族流動人口有序流動，合理解決少數民族富余勞動力問題。第二，要加強流入地對城市少數民族流動人口社會管理信息平臺的建設，以便于城市少數民族流動人口獲取更多的社會管理信息、社會保障信息和社會服務信息，以利于自覺維護他們的正當權益。第三，要結合我國城市管理轉向社區化管理的實際，把城市少數民族流動人口的管理納入社區化管理的范圍，通過社區提高他們的組織化程度，承擔對他們的管理責任。利用社區的各項資源，幫助他們解決擇業就業、看病就醫、租住房屋、子女上學等實際困難。總之，少數民族流動人口進入城市的社會管理必須建立在為其提供更多服務的基礎之上，有需求就要有服務，寓管理于服務之中，在服務的過程中實現管理職能的發揮，社會保障機制的落實可以讓少數民族流動人口無后顧之憂。

［1］華彥龍.關于城市少數民族人口流動問題的思考［J］.中州統戰，2003:(10).

［2］楊樺.讓少數民族流動人口真正融入城市［N］.人民政協報，2010－09－30.

［3］湯奪先.城市少數民族流動人口子女義務教育問題的調查分析［J］.黑龍江民族叢刊，2010:(1).

［4］中國都市人類社會秘書處.城市中的少數民族［M］.北京:民族出版社，2001:103.

［5］陶斯文.四川少數民族流動人口研究［M］.民族出版社，2007:192.