農村群體沖突的治理現狀及其解決路徑

賀佃奎

(仲愷農業工程學院，廣東 廣州 510225)

近年來，我國農村群體沖突時有發生，對社會影響較大的群體性事件發生呈上升趨勢，在個別地方，甚至出現了“社會泄憤事件”，從而引起騷亂。這些現象說明，農村的社會問題已經成為影響我國社會穩定的一個突出問題。因此，如何對農村群體沖突進行有效的行政治理，維護當前的社會穩定，推進改革的順利進行，成為各級政府、部門以及學者面臨的一大課題。

目前，國內一些學者對于解決農村群體沖突的模式進行了深入的探討，提出了很多有價值的觀點和方案。其中，徐士兵主張要“擴大農民的利益表達渠道”［1］;張善燚主張采取多元化的解決辦法［2］;于建嶸提出通過綜合改革來治理農村群體沖突，“啟動以縣級人民代表專職化為起點、以政治分權為杠桿、以司法制衡為保障的綜合縣級政治改革”［3］;應星主張建立“協調利益關系的機制，包括利益表達、利益博弈及制度化解決利益沖突的機制”［4］。此外，很多學者還提出，法治社會應當逐步通過法律來解決農村群體沖突，即通過訴訟的方式來解決，這是法治化解決沖突的方案。

農村群體沖突到底應當用什么方式來解決，這首先要考查事實、了解現狀、審定概念，通過對比分析，最終確定最優方案。

近年來，我們對廣東省部分農村地區進行了實地跟蹤調查，發現當前農村群體沖突主要是圍繞自然資源的分配、占有、利用等原因而產生的。具體體現在征地、村際資源劃分、企業環境污染、農村政務中關于資源的轉移、利用等方面。這些沖突，一言以蔽之，可以統稱為物質利益沖突。這些沖突主要是由于工業化進程中資本力量向鄉村拓展空間所引起的，由于體制的原因，這些沖突往往演變成基層政府與農民群體之間的沖突。在沖突中，農民不但采取寫信反映、訴訟等常規方式，而且也常常采取集體行動的方式進行維權，具體表現為集體上訪、群體阻擋與對抗、群體聚集(游行示威、靜坐、下跪)等。在我們調查的27件農村群體沖突案件中，100%的沖突都是采取上訪的方式。其中，到北京上訪的占上訪總數的17%，走司法程序解決問題的約占21%。雖然農民的集體行動也屬憲法規定的權利，但是，由于客觀歷史原因與環境等因素，往往被視為體制外的行動而被政府所不容，故沖突不斷且呈復雜化的趨勢。

在農村群體沖突中，作為沖突一方的基層政府是以行政管理者的角色出現的，他們的行為和策略對農村群體沖突的消化和消解起著主導的作用。因此，我們首先應當了解基層政府處理農村群體沖突的方式和方法。

一、目前基層政府處理農村群體沖突的模式

根據調查，目前基層政府處理農村群體沖突的辦法與模式主要包括以下幾種:

(一)教育說服型

當基層政府與農民發生沖突之始，政府視之為“人民內部矛盾”，往往采取說服教育的方法，為了讓農民接受條件，一些地方政府甚至采取全方位動員的辦法以求解決問題。例如，陜北某市政府面對三岔灣村農民拋荒這一“罷耕”行為，曾指派與該村有親戚關系的機關工作人員專程回到村里進行勸說，并與這些工作人員的年終考核掛鉤。一些地方政府人員還采取了分化瓦解的策略，一方面，尋找那些帶頭“鬧事”農民的違法、漏稅證據，并以此相威脅，逼迫其接受條件;另一方面，對于帶頭接受條件的幾位農民給予一定的獎勵，形成示范效應。還有一些地方政府則采取虛假承諾的方法，等沖突平息后卻不予兌現，農民對此往往無可奈何。

(二)強制壓服型

強制壓服型主要體現在三個方面:一是一些地方政府單方面作出決定，比如，在征收農民土地的過程中，按照《中華人民共和國土地管理法》的規定，政府確定土地補償價格，要求農民必須接受;二是在說服教育無效的情況下，采取行政強制手段，強行改造土地的面貌和特征進行建設;三是當農民聚集不散或者出現聚眾鬧事的情況時，政府采取驅眾抓首的方式，出動警力驅散聚集的群眾，抓捕為首鬧事者。由此導致了一系列失范行為，部分群眾在“法不責眾”的心理支配下喪失理智，不顧法律，甚至砸警車、毆打政府工作人員、沖擊政府機關等。動亂持續一段時間后由于帶頭人被抓，群龍無首，再加上畏懼強大的政府力量，群眾只好接受條件，表示屈服。

(三)強制放任型

政府與農民的沖突是一種群體博弈，雙方沖突的結果、利益獲取眾寡取決于雙方力量、智慧等多種內外因素。一般來講，政府占絕對優勢，但是，在有的地區政府采取強制措施后，由于村民集體全力對抗，政府往往無可奈何，只好聽之任之。一些農村地區由于宗族勢力強大，村民群體異常團結，當警察抓到為首鬧事的人員后，全體村民甚至多個村落的村民男女老幼一起上陣，一些村民甚至搶回被抓人員，或者又扣留了一些政府人員為人質，此時政府只好選擇撤出警力或用被抓的村民“首領”換回人質的辦法，雙方暫時回到“相安無事”的狀態。這種博弈，也使個別村成了強勢村，村里陷于“無人敢管”的狀態，放任自流;一些工程也變為“爛尾”工程，土地長期荒蕪。

(四)協商型

一些基層政府與農民發生沖突，比較重視公平與民主程序，反復與農民進行協商，認真聽取農民的意見，最后達成協議。具體表現在:一是在征地時盡量與農民協商，充分考慮農民的利益要求，提高補償標準，滿足農民的后續生存要求，或進行土地置換，使農民的利益盡可能不受損失;二是提供社會保障，解除農民的后顧之憂;三是為農民提供免費培訓，提高農民的謀生能力;四是比較公正地處理農民與其他利益主體的矛盾。由于這些辦法充分考慮了農民的利益和要求，政府與農民之間進行了有效的溝通，從而避免和解決了彼此間的沖突，使農村社會呈安定態勢。

(五)非公開、拒越級上訪型

按照群體沖突是否被公之于眾、是否允許越級上訪，可以將之分為公開型與非公開型、拒越級上訪型與非拒越級上訪型。目前，我國農民與基層政府的沖突，盡管在基層表現得較為突出，但是，在外界卻顯得悄無聲息。這是因為，基層政府在處理與農民的沖突過程中一般采取兩個壓制性措施:一是不準越級上訪。有的地方甚至規定，越級上訪違法，不少地區甚至有劫訪現象。二是拒絕媒體報道。在發生群體事件的情況下，政府以“家丑不可外揚”的傳統古訓，遵循沖突信息擴散范圍最小化的原則，盡量使外界感覺不到沖突的發生。原因之一就在于，一些地方一旦發生群體沖突，基層政府的官員就可能被問責。

二、基層政府運用處理農村群體沖突模式導致的后果

目前，基層政府處理農村群體沖突的模式可以分為強制解決模式與協商解決模式兩類。這兩類截然對立的處理模式會導致完全不同的后果，對比兩類模式，是找到正確解決農村群體沖突有效方式的重要途徑。

(一)強制解決模式導致的后果

政府采取強制解決農村群體沖突的辦法如果順利完成，從政府的角度講，則行政效率高，辦事速度快。例如，在征地過程中，如果用強制方式解決問題，可以迅速征得土地，企業馬上就可以到位，經濟增長速度立刻顯現，展現了“良好”的外商投資環境，這是強制解決模式的優點。

但是，政府強制解決群體沖突有時也會導致沖突加劇。一種情況是，基層政府采取強制的辦法解決問題，并且利益標的已經執行，雖然農民強烈反對，但是，該征的地已經征了，實體問題得到了解決。另一種情況是，政府采取強制的手段解決問題，但是，由于農民的反抗，使利益標的無法執行，實體問題得不到解決或只能部分解決。這兩種情況是目前基層政府用強制的辦法解決問題的常態結果。在第一種情況下，雖然實體問題得到解決，但是，沖突依然存在，這是因為不滿情緒在不斷積聚，隨時會尋找宣泄出口;在第二種情況下，實體問題沒有解決，群體沖突仍在進行中，沖突還會圍繞原來的問題繼續下去。因此，在上述兩種情況下，群體沖突都沒有得到最終解決，而是處于沖突中繼階段。應星也認為，基層政府對行動精英慣有的強力持續打壓使得沖突產生了巨大的氣場，“行動者反貪爭利，雙管齊下;前赴后繼，同仇敵愾;不達目的，誓不罷休”，“使農民的抗爭變成了為獲得人格尊嚴和底線承認的殊死斗爭”［5］，這就導致了沖突的不斷升級。

庫賽將群體沖突概括為兩種類型:一種是現實性沖突，另一種是非現實性沖突。“目的在于追求沒有得到的目標的沖突可以叫做現實性沖突，因為這些沖突不過是獲得特定結果的手段。相反，非現實性沖突……起因于至少其中一方釋放緊張狀態的需要”［6］。這里所說的非現實性沖突，實質上就是實體問題雖然解決，但是，群體的不滿情緒卻并沒有化解，從而在偶然的事件中釋放的情況，這方面的典型案例有重慶的萬州事件、貴州的甕安事件等等。這些事件開始時都是以一件普通的民事糾紛或刑事案件為導火索，瞬間聚集了成千上萬民眾，從而釀成嚴重危害社會的騷亂。這是實行強制措施后表面平靜實則潛流洶涌的必然后果。

從意識形態來看，強制的方法也使農民產生了強烈質疑政府的行為，形成了合法性懷疑。幾十年的意識形態教育講的是:人民政府愛人民，全心全意為人民服務，而當政府動用警力制裁農民時，特別是當農民認為自己是在維護合法權益時，這種質疑就更加強烈，這對執政黨的執政基礎也構成了挑戰。

與此同時，作為強制解決措施的輔助性措施——非公開、拒越級上訪措施，也對群體沖突的解決起了阻礙作用。采取強制措施的本意是為了防止群體沖突的擴散，但是，往往事與愿違，這種解決措施實際上對群體沖突起著助推的作用。

第一，農民有理由懷疑自己受到了不公平的對待，即使此時基層政府比較好地保護了農民的利益，但是，不允許公開、不允許上訪，這就給農民一種具有不可告人目的的感覺，這反而使農民更加堅定了尋求上級幫助的決心，這也是導致農民永不停止地進行上訪的一個重要原因。所以，這種措施人為地加劇了政府與人民之間的不信任感，陡然增大了政府與人民的對立與隔閡。

第二，阻礙了農村群體沖突的體制內和平解決之路。當農民的利益受到侵害時，首先想到的是依靠各級黨政部門解決問題，這是相信黨的具體表現，也是解決糾紛的正常途徑。而非公開、拒越級上訪的政府行為，則使農民在體制內解決問題的和平路線受阻，不能正常使用體制本身提供的各種救濟手段，因此，不得不采取集體行動的方式，以農民集體的力量與基層政府進行或明或暗的對抗。一些地方農村群體沖突長期不斷的部分原因即在于此。

(二)協商妥協解決模式導致的后果

基層政府與農民群體之間通過協商的方式解決群體沖突，達成合意，往往會產生以下后果:

第一，從協商妥協的過程來看，由于達成的協議是出于雙方自愿，承諾來自于內心，因此，沖突得到了真正解決。因為，如果因之而繼續發生沖突，就會受到良心的內在譴責和協議的外在制約，即使反悔，也只能順其自然，接受現實。另外，由于是在和平的方式下解決問題，農民群體該用的手段業已用盡，在此情況下達成的妥協實屬必然，因此，問題得到基本解決。

第二，從實體角度來看，雙方都有妥協和讓步，與最初的期望相比，彼此都有所損失。但是，正是由于雙方的妥協和諒解，反而取得了共贏的效果。畢竟由于沖突的解決，促進了經濟的順利發展，而經濟的順利發展又會使各方受益。例如，在征地沖突中，沖突的有效解決可以使各項建設順利開展，由此帶動地價的上漲，農民可以借此獲得更大的利益。更重要的是，由于沖突的解決，雙方不必將大量的人力、物力投入到上訪、抗爭等不必要的消耗當中，為各方贏得了更多的發展精力。所以，協商一致的沖突解決方式實屬一種共贏博弈，相反，強制解決沖突的方式則是一種零和博弈。

第三，從社會心理的角度看，人都有“自由意志”，即按照自己的意志行事。如果這種意志是在尊重法律、不損害他人利益的前提下實現的，這才是真正的“自由意志”。“自由意志”產生的效果:一是個人的心情舒暢，因為弘揚了主體性，體現了自我價值;二是自我負責，如果行動受挫，當事人會將責任內化，反省自我，責備自己，而非向外攻擊。在協商妥協解決問題的情況下，個人或團體由于是根據自己的意志而行動，因此，不存在壓制的問題，自己的意志得到了實現，不滿情緒無法生成，更不可能積聚，群體沖突得以避免，這就從根本上解決了沖突的根源問題。

三、政府處理農村群體沖突的路徑選擇

基于上述對比，我們認為，當前的農村群體沖突集中表現為基層政府與農民的沖突和力量對話，在此情況下，由于司法不能制度性地防止行政權的干預，因此，依靠法治解決群體沖突的路途遙遠，而其他解決途徑最終也要回歸到基層政府與農民關系結構這一基本層面上來。所以，解決農村群體沖突之路還應當在沖突雙方的互動關系中尋找。目前，協商共決是解決農村群體沖突行之有效的方法。

當前的農村群體沖突，其性質是物質利益沖突，是政府權力與農村財產權利的爭奪，這種矛盾是經濟矛盾。因此，農村群體沖突是可以調和的，可以用協商的方式或議價的方式加以解決，而不宜用強制的方式硬性處理。從法理上來說，政府與人民的關系是委托代理關系，人民是主人，政府是公仆，公仆處理主人的財產，理應與主人商量，這是協商共決的法理依據。從前面關于強制處理與協商處理的后果對比中我們也可以看出，即使效率較高，強制的方式會導致怨恨、不公甚至腐敗;協商則能營造心情舒暢與和諧，從而產生共贏。和平是理性、寬容的外表，暴力是狹隘、盲目的外衣。協商就是建立在理性與寬容基礎上的人類仁善行為。上述三個理由說明，協商解決比強制解決更有效。

運用協商共決的方式解決農村群體沖突，必須各種方法多管齊下，只有這樣，才能真正有效地化解群體沖突。協商共決主要包括以下三個層面:

(一)政府與農民直接協商共決層面

政府在處理與農民利益直接相關的問題時，如征地糾紛等，應當通過直接與農民協商對話的方式來解決。這種協商方式包括座談會、懇談會、聽證會等。聽證會是法治社會最主要的協商形式，它可以使公民代表直接在公開的、法定的場合里陳述看法，提出證據，最后雙方在合法的基礎上解決糾紛，從而避免非和平的、體制外的沖突和對抗。《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國價格法》等都有類似的規定，即涉及“關系群眾切身利益”的處罰或價格，公民有舉行聽證會的權利。當然，在聽證會上，利益矛盾是不可能迅速得到解決的，這就要反復協商，舉行多次聽證會，直到問題合法解決為止。美國法律規定，在政府征地時走完協商和聽證程序至少要經過“九個月時間，而實際中往往需要二至三年時間”［7］才能完成征地。通過公開聽證協商解決群體沖突的成功案例就是浙江省龍泉市與龍淵一村協商征地及補償案［8］。在本案中，政府與農民在征地過程中注重協商妥協，如反復談判、舉行聽證會等，政府充分考慮到農民日后的生活和出路，盡量滿足農民未來生存與發展的需要，最后問題得到妥善解決。再如，廣州市在城中村改造中，注重與農民協商，采取一村一策的政策，政府先征求農村的意見，在此基礎上形成各具特點的改造方案，長期的醞釀與反復的協商使廣州市城中村改造波瀾不驚，沒有引起大的群體沖突。

(二)自主協商共決層面

這種協商發生在平等利益主體經濟互動過程中。如開發商、工業企業需要使用農村土地或企業排放造成周邊農村環境污染等情況時，企業為了自身的經濟利益而利用農村土地，不屬于“為了公共利益而征收集體土地”，因而完全屬于私法自治的范疇，雙方的問題完全由雙方協商合意來解決，利益問題由雙方當事人自行解決。此種解決方式往往產生兩個結果，要么談判成功，項目順利進行;要么談判失敗，雙方退出，在排除犯罪的情況下，不可能有群體沖突的發生。此時政府作為公共利益的代表，處于中立地位，并不過問雙方的具體談判。但是，政府也不是無所事事，仍然發揮著重要的作用。第一，政府的宏觀規劃雙方都要服從，如在征地過程中征哪塊地，是否可以征，用途如何，都要服從政府的宏觀規劃;第二，政府有權對項目的環境影響進行監督和檢查，以保證項目不得損害公共利益;第三，政府雖然不直接介入利益之爭，但是，應當以公共利益代理人的角色出現，以稅收的方式調節雙方的收入分配。如果基層政府能夠做到不與民爭利的中立狀態，群體沖突發生的概率將會大幅降低。近年來，各種企業利用農民的土地獲取超額利潤，大肆圈地、屯地，而由于制度的原因，政府在其中往往起著關鍵的作用，這種狀況致使農民心理嚴重失衡和利益受損，這必將引起后續的矛盾沖突。因此，基層政府應當審時度勢，淡出土地市場，將商業交易交還給企業與農民，這是消除沖突、建立公正政府的必然方向。

(三)立法協商的層面

法治社會必須依法治理，但是，法律必須是公正的良法，是公議的結果，即“人民的聲音是最高的法律”。政府治理所依據的法律應當是各個社會群體充分協商的結果，它體現了各個利益群體之間的利益平衡，這樣才有了公正，即公議產生公正。《中華人民共和國立法法》第34條規定:“列入常務委員會會議議程的法律案、法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見，聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”這是我國第一部關于立法聽證協商方面的規定。2001年，國務院制定的《行政法規制定程序條例》第22條規定:“行政法規送審稿直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益的，國務院法制機構可以舉行聽證會，聽取有關機關、組織和公民的意見。”這是我國在立法協商方面的一個重大進步，是法律獲得公議的重要一步。但是，諸如《中華人民共和國土地管理法》這個重大的涉及億萬農民乃至全國人民根本利益的大法卻沒有或不能進行充分的協商或聽證，致使其公議不足，嚴重地剝奪了農民處理財產的議價權、保護權利的訴權等權利，在處理群體利益方面嚴重失衡，這是導致農村土地糾紛頻發的重要原因。目前，亟須加強法律協商工作，特別是涉及農民群體利益的法律應當經過農村群體的充分討論，認真吸取他們的意見建議，達成立法層面上的利益平衡，這是消除農村群體沖突的治本之道。要在廣大農村實現立法公議，就要使農民由群眾轉為群體，成立自下而上的農民組織，通過參與立法來保障自己的權益。目前，我國作為壓力集團存在的利益群體“中房協”、“外資協”等在立法工作中發揮了重要的作用，維護了本群體的利益。而農民由于比較分散，還沒有組織起來形成壓力集團，以通過最高層次的立法合意方式來實現自己的根本權益，因此，擴大農民的結社權是解決這一問題的可選擇途徑。

［1］徐士兵.對農民群體利益表達的認識與設想［J］.湖北社會科學，1999(2).

［2］張善燚.論農村社會沖突的多元化解決機制［J］.湖南公安高等專科學校學報，2001(6).

［3］于建嶸.群體性事件癥結在于官民矛盾［J］.中國報道，2010(2).

［4］應星.群體利益的表達行動與社會穩定［J］.司法，2006(1).

［5］應星.“氣”與中國鄉村集體行動的再生產［J］.開放時代，2007(6).

［6］劉易斯·科塞.社會沖突的功能［M］.北京:華夏出版社，1989:35.

［7］Lisa Bova－Hiatt.接受接收征地中的各方聲音［J］.中國改革，2008(5).

［8］石破.“維權叛徒”的理性:龍泉征地糾紛全記錄［J］.南風窗，2010(3).