人民調解跨區域聯調機制探析

廖琦春 (廣西自治區崇左市司法局副局長 廣西崇左 530022) ■文

人民調解跨區域聯調機制探析

Exploration of Cross－ regional Mediation Mechanism of the People’s Mediation

廖琦春 (廣西自治區崇左市司法局副局長 廣西崇左 530022) ■文

《中華人民共和國人民調解法》于2011年1月1日起施行，對于完善我國的人民調解制度，規范人民調解活動，及時化解民間糾紛，維護社會和諧穩定意義重大和深遠。該法第八條規定：“村民委員會、居民委員會設立人民調解委員會。企業、事業單位根據需要設立人民調解委員會?！笨梢姡度嗣裾{解法》對于人民調解委員會的設置規定是有“區域性”的，主要表現為村民委員會、居民委員會、企業和事業單位。因此，對于跨區域的人民調解聯調機制的探討，將成為《人民調解法》頒布施行后的一個重要課題。

跨區域主要表現為跨行政區域和跨行業。例如，跨省、市、縣、鄉 (鎮)、村 (居委)，跨醫療、礦山、農貿、交通等。本文就跨省或省際矛盾糾紛的化解作為切入點，對人民調解跨區域聯調機制進行探微。

隨著我國改革開放的不斷深化，由計劃經濟向市場經濟轉變，利益沖突比較普遍，各種矛盾增多，跨省或省際矛盾也隨之增多?？缡∶芗m紛因矛盾各方主體分屬不同的行政區域涉及的要素增多，有其特殊性和復雜性，調處化解的難度增大。如果處理不當，給社會帶來后果更嚴重。如何充分發揮人民調解在化解跨區域邊界糾紛中的重要職能作用，在實踐中應建立哪些相應的工作機制，這是擺在我們面前的一個重要和迫切的課題。

一、跨省矛盾糾紛的表現成因和特點

我國輻員遼闊，省際以陸地相連為主，由于矛盾糾紛與地方經濟發展緊密聯系，地區經濟發展的不平衡，決定了省際矛盾糾紛的成因與特點存在差異。省際矛盾糾紛可以從發達地區和欠發達地區兩個層面剖析其原因及特點。

(一)經濟欠發達地區的主要矛盾

1、農用地糾紛。主要發生在省際相鄰的鄉鎮或村屯結合處。常見的有三類：一是鄉村道路和農村住宅用地跨省糾紛。由于經濟發展，農民有拓寬、延伸鄉間道路和改善住宅條件的需要，糾紛通常發生在村屯與村屯之間，但由于各村屯分屬不同的省份，造成跨省糾紛。二是征地補償金被截留或拖欠引發的糾紛。主要是由于行政區域的改變和土地的多次確權，歷史遺留的一方農民使用的插花地跨省存在，一旦被征用且被截留或拖欠征地款項，由于土地的使用人和征地的主體分屬不同的省份，造成跨省糾紛。三是在一些跨省地區，一旦探明和開發礦產，存在巨大的利益關系，也容易造成跨省糾紛。

2、農、林場用地糾紛。由于農、林場地處省際，建場時手續不完備，沒有規劃和附圖，長期界址不清，有的雖然界址清楚，但與行政勘界的界限不重合，有的同一地點跨省重復發證，都容易與周邊群眾發生摩擦。據廣西近年排查的37件跨省糾紛中，大部分屬于這一類情況，且與相鄰的貴州、廣東、湖南、云南都有糾紛發生，面積從幾百畝至上萬畝不等。

3、用、排水和庫區建設糾紛。在干旱地區和雨水充沛地區，在庫區建設由于抬高水位造成土地被淹沒，相鄰兩省也會因用水、排水和庫區建設等發生糾紛。

4、宗族墳地爭奪、婚姻財禮紛爭。

5、干群關系的矛盾糾紛。某些干部調處跨省糾紛處事不公、濫用職權、工作方法簡單、作風粗暴、缺乏耐心，不依法行政，造成干群關系緊張，嚴重影響干群關系。

(二)經濟發達地區的突出糾紛

1、商品房購銷、城市管理等引起的糾紛。由于改革開放的不斷深化，勞動力在省際之間轉移，人員流動隨之增大，一些城市房地產開發商和商鋪出租方夸大宣傳、虛假承諾，使跨省流動人員蒙受損失;一些跨省流動人員隨地擺賣，污染環境，被制止和被處罰，容易引發跨省糾紛。

2、進城務工人員被拖欠工資或勞資各方違反規定引起的糾紛。主要表現為企業不與跨省務工人員簽訂勞動合同，隨意加大勞動強度，不為務工人員依法交納養老金;拖欠、克扣工資，發生工傷事故后不支付醫藥費;企業資不抵債后業主攜款潛逃，造成跨省勞工老鄉之間串聯，集體到政府部門討說法。

3、省際城鄉結合部貧富差距進一步擴大，由此引發了治安和環境方面的矛盾增多。主要發生在省際的城鄉之間。

由于省際矛盾糾紛涉及事件的主體分屬于兩個或多個不同的行政區域，首先是主體的多元化，除公民與公民外，還表現為公民與企事業單位、公民與政府之間的矛盾日益增多。其次是矛盾的內容交叉，民事、刑事、行政互混互滲，民事、行政和刑事案件互變。再次是呈現出面廣量大，有的涉及上百上千人，爭議土地幾千上萬畝，且情況復雜、觸發點多、信息不靈，溝通處置牽扯部門多，需要跨省配合協作，增大難度。

二、人民調解在化解跨省矛盾糾紛中的優劣勢分析

人民調解是在人民調解委員會的主持下，對民間糾紛的當事人進行說明教育，規勸疏導，平等協商，促進糾紛各方互諒互讓，達成協議，解決民間糾紛的活動。通過調解手段化解矛盾糾紛，最大限度地減少對抗因素。在跨省矛盾糾紛化解中，人民調解具有明顯的優勢：

一是具有廣泛性。城市社區、農村鄉鎮、村民委員會及企、事業單位都設立有人民調解委員會，村民小組有調解小組和信息員，調解組織健全，網絡齊全，有利于方便廣大人民群眾。

二是具有主動性。人民調解組織最貼近群眾，容易及早發現糾紛苗頭，有利于矛盾糾紛的及時解決，防止矛盾糾紛的激化和升級。

三是具有降低成本性。人民調解依規定不收費，它能就近、及時化解矛盾，以最短時間使當事人各方達成協議，降低了通過司法途徑解決的成本，減輕國家財政和人民群眾的負擔。

四是具有情與法的有機結合性，人民調解可以使合情不合法、合法不合情的情況得到妥善的解決，更易為廣大群眾所接受。

人民調解也存在很多不足：一是經費缺乏，成為人民調解充分發揮職能作用的瓶頸。二是調解員法律和政策業務水平欠缺，難以適應新形勢新情況的現實需要。三是調解方式隨意性大，國家雖然出臺了《人民調解法》，但對跨區域人民調解委員會的設置、聯調機制等沒有明確規范，各地都有不成文的“銜接程序”，缺乏規范程序，影響調解質量。四是調解隊伍不穩定，人員兼職較多、及時調解案件得不到保證，等等。

三、建立人民調解在化解跨省矛盾糾紛中的工作機制

目前，各地都在進行跨區域人民調解機制探索。如，2007年9月21日，泛珠三角九省 (區)省際邊界人民調解協作聯席會議在海南省海口市召開，會上共同簽訂《泛珠三角九省 (區)省際邊界人民調解協作聯調協議》，為化解跨省矛盾，維護邊界穩定平安開辟了一條新路。

(一)建立跨省人民調委會聯調機制。跨省矛盾糾紛往往只是兩個屯、兩個村或兩個鄉鎮之間當事人的糾紛，因為跨省，有化解困難、環節過多、信息不靈、處置不及時、效果不理想等特點。要收到良好的效果，一定要建立和完善人民調委會跨省的聯調機制。

1、堅持就近先受理先立案原則。人民調委會接到跨省矛盾糾紛案件當事人的調解申請，不管當事人是本省或是鄰省，都要堅持先受理先立案原則。立案之后，要牽頭及時溝通跨省的另一方當事人所在的調委會共同調解。跨省的普通糾紛，通常沒有必要先行層報鄉、縣、省，再等待省里有關部門出面處理，人民調解要努力把糾紛化解在基層。

2、堅持先行調解原則。人民調委會受理跨省矛盾糾紛后，如果情況緊急，出現突發狀況要及時處置，先行調解，切實做到“調解工作走在激化前”，平息紛爭，避免人身傷亡和財產損失事件的發生。

3、定期聯絡或召開聯系會議。在跨省矛盾糾紛高發地區或多省的結合部的各人民調委會要定期聯絡或召開聯系會議，特別是春節、植樹節、清明節等重要節日前夕，要排查和通報各自掌握的情況，分析矛盾特點，商定案件調解方案。

(二)建立人民調解與行政調解、司法調解有機銜接的機制?？缡∶芗m紛由于不在同一行政區域，要注意與行政調解、司法調解有機銜接，發揮各自的優勢，有機地整合力量，避免各自為政，單兵作戰。

1、建立人民調解與司法審判銜接機制。要創新“訴前必調”機制。建立“訴前必調”機制，目的在于使跨省矛盾糾紛雙方的真實意見得到充分表達，互相妥協讓步，使矛盾真正從根源上消除。人民調解委員會有必要在當地的人民法院設立“人民調解工作室”，力爭通過調解平息涉及兩個省或多個省的當事人的紛爭。如果調解成功，當事人既可以要求人民法院出具民事調解書，也可以要求人民調解委員會主持制作人民調解協議書。

2、建立人民調解與行政調解相銜接的機制。一部分跨省矛盾糾紛案件有時也由不同區域的相鄰兩個行政機關共同調解。在此情況下，行政協調達成一致的跨省案件可以交由人民調委會主持當事人各方制作人民調解協議書，賦予法律效力。行政調解中涉及治安的案件或輕微的跨省刑事案件，如果雙方當事人要求和解，公安機關也可以把調解達成一致的成果，通過人民調解委員會以人民調解協議書的形式固定下來，再由公安機關監督協議的履行。

(三)建立領導包案責任制。跨省矛盾糾紛由于涉及的面廣、情況復雜，調解難度大，必須建立領導包案責任制。落實領導責任制可以從管理、組織和保障層面發揮應有的作用：

1、要建立協調和應急處理機制，暢通信息渠道，隨時掌握、及時迅速傳遞跨省矛盾糾紛信息。

2、為人民調委會提供必要的經費?！度嗣裾{解法》第四條規定，人民調解不收取任何費用。政府要按照上述法律第六條規定，切實把人民調解委員會的必要經費列入當地的財政預算，并根據財力狀況逐步增加，足額保障。要落實人民調解員的獎勵措施，落實優撫待遇，充分發揮人民調解員的積極性。

3、對人民調解員定期培訓。要組織人民調解員學習調解的新方法和技巧，通過觀摩活動，評閱人民法院的民事調解書和人民調解委員會制作的調解協議書及相關圖表制作，全面提高人民調解員的政治和業務素質，提高化解復雜多變的跨省矛盾糾紛的能力。

4、組織開展“送法進萬家”活動。作為指導人民調解工作的司法行政機關要發揮法制宣傳教育的職能作用，結合當前正在開展的“六五”普法活動，增強公民學法、用法、守法的觀念。教育廣大民眾按照尊重歷史、面對現實和互利互讓、共謀發展的原則解決跨省矛盾糾紛。另外，在矛盾糾紛高發的省際結合部，組織開展一些有益的文娛活動，組織互相走訪，加強溝通，密切和融洽各方面關系，增強團結。

5、定期督促、檢查、指導人民調解委員會化解跨省矛盾糾紛工作。要督促各調委會認真做好跨省糾紛的排查工作，并根據情況的變化，協助人民調委會制定和適時修正調解方案，限期化解跨省矛盾糾紛，保一方平安。

(責任編輯 張文靜)