地方政府人口流動政策及其改革

□ 楊川丹

在當前的城市化背景下，“人口大規模向城市的流動和聚集”成為我國人口流動的主要形式，被稱為“人口的城市化流動”。人口的城市化流動從促進勞動力資源有效配置、優化城市人口年齡結構、擴大內需、促進城鄉統籌發展等方面直接推動了城市化水平的迅速提高，是非常重要的社會經濟現象。人口流動政策是主導人口流動的重要因素，特別是目前我國正處于傳統城市化向新型城市化轉型過程中，如何設計合理的人口流動政策路徑以及制度安排，也就成為每個地方政府加強社會管理服務的重要內容。

一、城市化過程中的人口流動政策

人口的流動遷徙是一個與入籍、就業、住房、教育和社會保障等一系列權利聯系在一起的，所以人口流動的政策也是圍繞這些方面設計的。

（一）我國主要人口流動政策

我國目前各地形成的人口流動政策，主要包括三個大方面：就業政策、戶籍政策和社會保障政策。

1、就業政策

上世紀70年代末80年代初的農村經濟改革，使農業生產率大幅度提高、農產品剩余增加，形成了大量的農村剩余勞動力，農民開始產生向其他產業轉移的沖動。從那個時候開始，政府對于農民轉移就業的政策支持力度越來越大，經歷了80年代的農民就業范圍向個體工商業、鄉鎮企業以及城市部分行業逐步擴大、90年代的市場經濟體制改革背景下農民進城務工限制大部分被取消從而導致的“民工潮”現象、21世紀初的流動人口就業“卡證”管理逐步規范化幾個階段。在就業政策上，應該說政府推進的步伐是相當快的。

目前，農民工勞動就業權益保障問題特別受關注。94年，國家就頒布了《中華人民共和國勞動法》，賦予包括農民工在內的非戶籍人口與城鎮居民同樣的勞動權利，但是這種權利在事實上卻沒有得到保障：首先許多地方性的法規和它還都是相抵觸的，比如大多數地方的勞動部門在安排就業上的基本做法都是先城市后農村、先本地后外地、先省內后省外；而且地方政府對于一系列歧視農民工的問題都是睜一只眼閉一只眼，如工資拖欠問題一直沒有得到有效的解決。直到2007年，人大終于通過了《中華人民共和國勞動合同法》，就勞動者的權利保護方面提出了更具有操作性和易落實性的各種條款，對于平等保護勞動權利方面，邁出了實質性的一步。

2、戶籍管理政策

我國現行的戶籍管理制度開始于1958年，《中華人民共和國戶口登記條例》把全國居民劃分為農業戶口和非農業戶口兩種戶籍管理形式，城鄉之間被人為的設立了一堵墻，人口遷移流動也受到嚴格的指標限制。并且，戶口管理被附加了諸多行政管理職能，造成戶籍不同的城鄉人口在勞動用工、住房、教育、社會福利等方面享有的權益存在較大差異，形成了中國特色的城鄉二元分割體制。城鄉人口要自由的流動，必須對戶籍制度進行改革。

從上世紀80年代初開始，政府在戶籍管理方面一直在嘗試著改革，但是直到2003年前后才真正進入了城市戶籍制度全面改革的時期，實質性的突破也就在這段時期。就改革的相關措施來看，典型的有兩種形式：一種是“統一戶口”式，全國有河北、遼寧、山東等12個省份取消了農業戶口和非農業戶口的二元戶口劃分，統稱為居民戶口，但是，與戶口相關的社保、教育等配套改革還沒有真正的動起來，農村居民并沒有真正的享受到成為城市居民所能得到的好處，所以這只是改變叫法的改革。另一種形式的改革，叫“條件準入”式，比如有“購房準入”、“投資準入”、“人才優先”等等，但是這種改革的門檻的高低地區之間有很大的差別，一邊如浙江省衢州市的“零門檻”落戶政策①2001年，衢州市政府4號文件歷史性的提出了“零門檻”落戶政策，并于2002年出臺了《衢州市區“零門檻”落戶辦理實施辦法》，規定在衢居住或就業者均可落戶。這幾年，這個政策經過補充改進，有了更多更優惠的政策，比如大學畢業生可以先落戶后就業等等。這項政策走在全國前列，故而多次被國內眾多學者和媒體引用，被稱為是城市化發展中驚險而富有意義的一跳。，而另一邊，越是大城市，越是中心城市，落戶條件限制越嚴格仍然是普遍現象。

此外，浙江和廣東、遼寧等省份已經率先開始推行居住證制度②遼寧、浙江、廣東分別于2009年5月5日、2009年10月1日、2010年1月1日開始全面推行居住證制度。，但是居住證充其量也就是代替以往的暫住證成為流動人口的管理制度，含金量非常有限，它和常住戶口最根本的區別，就是常住戶口仍然是獲得城市部分資源不可或缺的憑證。由此可見，戶籍管理政策到目前為止仍然有很明顯的局限性。

3、社會保障政策

社會保障制度是我國人口流動政策中最為落后的一塊。以社會保險制度為例。最先在中央政府層面明確提出把外來務工人員列入社會保障范疇的，是1991年7月國務院頒布的《全民所有制招用農民合同制工人的規定》，詳細列舉了農民工享受的諸如工傷免費醫療、病假工資、養老保險等與其他職工同等的權利，但是相關規定在以后的十幾年里并沒有得到廣泛的執行。在地方政府層面，起步最早的是廣東省，1994年開始對外來務工人員提供社會保險，但是實際門檻很高，而且采取的是捆綁式的參保方式，“大斗進小斗出”③參見劉文海：《中國農民工調研報告》，中國言實出版社2006年版，第260頁。。真正具有實質意義的進步是2006年3月國務院發布的《關于解決農民工問題的若干意見》，該意見提出了高度重視農民工社會保障工作、將農民工納入工傷保險范圍、探索適合農民工特點的養老保險辦法、保障農民工子女平等接受義務教育等一系列改革目標。在這一政策的推動下，各地近幾年一般都建立了農民工的工傷保險。有的地方還搞了大病醫療保險，建立農民工的失業保險、養老保險辦法還在探索當中，全國農民工參加社會保險的人數從無到有、逐年增加。但是到目前，社會保險對于外來人口的覆蓋率依然普遍低下④根據國家統計局發布的《2009年農民工監測調查報告》，在全國范圍內，農民工社會保障參保比例分別是：養老保險7.6%、工傷保險21.8%、醫療保險12.2%、失業保險3.9%、生育保險2.3%。，而且也并沒有在全國范圍內形成一個相對統一的農民工社保體系。

除此之外，其他的比如社會救助、基本生活保障制度、公共住宅政策，變化更慢。

（二）地方政府制定人口流動政策的特征

結合以上的邏輯，縱觀改革開放以來城市化過程中的人口流動政策的沿革，可以發現它們始終保持著兩個主要特征：

1、對人口流動限制的放寬，是從集鎮到中小城鎮，再到大城鎮的逐步推進的過程。漸進主義作為一種社會行動方法，具有成本低、代價小的特點。而且，在整個過程中的政策控制力度，始終和城市的等級成正比，等級越高控制越嚴。

2、在與人口流動相關的各項政策中，引進勞動力的就業制度是放開速度最快的，戶籍制度的放開速度遠遠落后于就業制度，而需要政府掏錢出力的非戶籍人口社會保障制度則進展速度最慢，可以說是改革開放以來進步最慢的社會經濟制度之一。

二、當前人口流動政策的缺陷及其負面效應

我國人口流動政策的沿革基本走的是一條從小城鎮到大城市的逐步放開，先允許進城就業再謀求戶籍和社會保障制度跟進的改革道路，這樣一條道路在方向上和策略上都是正確的，這也是30年來中國的城市化能夠得以快速而又平穩推進的重要原因。但是這種政策沿革，因為從經濟效益最優的目標出發，對原來的二元體制具有強烈的依賴性，從而忽視流動人口的權利價值，從而導致其對于城市化乃至整個經濟社會的發展帶來了一系列消極影響。

（一）“半城市化“現象

改革開放放以來我國城市化的高速發展，具體就表現在城市數量、城鎮人口數量的快速增長等方面，然而目前諸如“攤大餅”、“城市圈地運動”、“人口爆炸”的負面說法越來越多，這也體現我們這種城市化是處于一種低質的數量水平上。比如，城鎮人口的數量是目前衡量城市化水平的最重要的指標，我們國家07年開始，統計“城鎮人口”的時候，已經把居住在城市時間在半年以上的那些人口都計算在內了，也就是把很大一部分非本地戶籍的流動人口計算在內統計為城市的“常住人口”。根據發展改革委員會城市和小城鎮改革發展中心的一個數據，“在我國6.2億的城鎮人口中，還有1億多是農業戶籍人口。”“我國的城鎮化進程以流動就業為主要形式，并沒有完成農村人口向城鎮的定居或者”落戶“遷徙。”①http：//politics.people.com.cn/GB/1026/13187121.htm這是我國城鎮化進程中區別于其他國家的一個鮮明特點——流動人口的“半城市化”現象，這在一定程度上也就造成中國城市化水平的“虛高”。人口的城市化流動是以市場為導向形成的，市場可以把農民拉進城市，但是市場并不是萬能的，沒有辦法讓他們真正融入城市，這是政府的任務，但是目前為止，政府的政策導向還沒有能夠真正的解決這個問題，“半城市化”已經嚴重影響了城市的健康發展。

（二）勞動力價格扭曲

廉價勞動力在世界勞動力市場中似乎就已經成為中國的代名詞，而農民工又處于中國勞動力價格鏈的末端。“農民工的工資水平和企業的利潤是‘絕緣’的，企業利潤增長曲線是一條陡峭的上揚線，而農民工工資增長曲線卻是一條水平線。”②http：//www.chinanews.com/cj/cj－gncj/news/2010/04－13/2223721.shtml其實，任何國家的勞動力價格從來不是單純的市場供求關系所決定的，而是政治、經濟、社會、道德等多因素綜合作用的結果。中國更是如此，它的超低的勞動力價格也并不是自然稟賦的，而是一種人為的制度在起作用，特別是政治制度的作用相當關鍵，直接造成了勞動力價格的扭曲。這種扭曲，在本質上講是政府通過不公平的制度，剝奪并轉移廣大農民工的勞動力剩余的結果。“這些勞動力剩余一部分通過城市政府財政收支轉化為對城鎮居民的福利補貼，一部分通過投資方對農民工合法權益的侵害轉化為資本的超額利潤，還有一部分則通過出口商品的低廉價格轉化為對外國消費者的間接補貼”③葉裕民、李曉鵬：《改革開放30年以來中國城市化過程中的人口流動政策沿革與效應評》，《公共管理與政策評論》2009年第1期。，剩下的只能是少之又少。

（三）產業結構升級滯后

人口流動政策的問題對我國產業升級的阻礙作用主要體現在兩個方面：

首先，產業升級缺乏基本的要素支撐——高素質的勞動力。由于教育培訓條件的缺乏、低收入和高強度的勞動、在城鄉之間的長期流動等原因，造成外來勞動力的素質始終難以提高。據調查，目前農村勞動力中，高中及以上文化程度的不到11%④周紅民：《推進農民工市民化的思考》，《吉林農業》2010年第10期。，這意味著完成農民工向產業工人轉化需要一個艱巨、漫長的過程。

其次，中國工業普遍處于世界產業鏈的最低端。《環球時報》的一篇評論形象的形容中國企業在掙“一億條牛仔褲換一架波音飛機”的錢。勞動力成本的低廉使得大量勞動密集型企業得以長期生存，也就沒有動力和壓力用更為先進的生產技術進行勞動力替換，出口產品的技術含量低，也就使得我國的貿易條件長期得不到改善。

（四）社會不穩定因素增加

近幾年，流動人口群體引起的社會問題更加尖銳化，潛在的風險也越來越明朗。據2008年9月的《瞭望》新聞周刊報道：“據有關部門統計顯示，1993年我國發生社會群體性事件0.87萬件，2005年上升為8.7萬件，2006年超過9萬起，并一直保持上升勢頭。”在過去的10多年里，群體性事件增長了10倍以上，其中農民工相關的事件要占到35%以上。比較典型的比如04年重慶萬州事件、08年的廣東惠州騷亂、云南孟連事件還有浙江玉環的外地民工襲擊派出所事件等等。這當中的“沖突”、“騷亂”之類的字眼已經充分體現出流動人口群體作為城市的不穩定因素，風險指數已經升級到了一個危險的階段了。

在城市政府的帶有排斥的、限制的政策背景下，外來民工的利益訴求得不到回應和落實，合法權益得不到尊重和保障，讓他們普遍存在著身在城市又不屬于城市的“邊緣人”心態，長期下去的話這往往是政治騷亂和社會騷亂最有可能的源泉。

三、新型城市化背景下人口流動政策的改革路徑

“十二五規劃”提出要“注重在制度上解決好農民工權益保護問題。”地方政府要積極的轉變工具性目標為價值性目標，不僅要從城市化、經濟發展需求角度接納外來人口，而且城市的整個社會價值體系也要接納他們。在改革內容上，筆者認為不能再讓這個計劃經濟時代就形成的二元分割體制的慣性作用再持續下去，地方政府必須要脫離對它的依賴，這是最重要的，唯一的辦法就是對這個體制下形成的一系列制度安排進行重新的洗牌。

（一）循序漸進推進戶籍制度改革

為什么戶籍改革到目前還是有很明顯的局限性?蔡昉在他的“邊際理論”中提到：“是否進行戶籍制度改革，在什么時機進行，改革的力度和深度如何，主要取決于改革主體——城市政府對于改革的成本和收益的衡量和判斷。…然而，隨著改革力度提高，城市可能出現過度擁擠現象，政府財力不逮，失業率上升，社會不穩定程度也會提高，因此，改革的邊際成本就會提高，邊際收益會降低，改革就不再是有利可圖了。”①蔡昉：《民生經濟學—“三農”與就業問題的解析》，社會科學文獻出版社2005年版，第299頁。他是從城市政府的角度看待戶籍制度改革的問題，城市政府本身就要支撐近幾百萬甚至幾千萬人口的社保、就業、入學、住房等等負擔，戶口一旦放開的話，就意味著含金量越大的城市，必定會有越多的人口涌入，會形成所謂的“洼地效應”，后果也許不堪設想。所以才會出現有的地方搞“一刀切”式的“統一戶口”改革，相關公共服務配套政策卻沒跟上，沒有觸及實質也就成了“空頭支票”。鄭州2003年“門戶大開”，2006年緊急叫停，問題也出在這里。所以很多城市還是偏向選擇“潤物細無聲”的改革方式。

“十二五規劃”提出：“要把符合落戶條件的農業轉移人口逐步轉為城鎮居民作為推進城鎮化的重要任務。大城市要加強和改進人口管理，中小城市和小城鎮要根據實際放寬外來人口落戶條件。”目前，戶籍改革的重點還是放在中小城市、小城鎮上，它們的流動人口壓力相對輕，改革成本也不大，穩定性也強。但是，這并不是說大城市就可以高枕無憂，把落戶門檻抬的高高的了。大城市的“高門檻”的確可以維護城市政府短期的經濟利益，但是對于長期的可持續發展是絕對沒好處，它不僅不利于城鄉之間人口的流動，不利于勞動力資源的有效配置，阻礙了全國統一的勞動力市場的形成。而且，城市化的重要特征之一就是人口向中心區域的聚集，“高門檻”似乎是背離了城市化的要求。因此，大城市也應該逐步放寬落戶條件，建立公開、公平的落戶標準，即使不能一步到位，循序漸進也是必須的。

（二）完善人口流動的政策體系

要剝離附著于戶籍上的一系列利益鎖鏈，包括消除外來人口與本地居民在社會保險、基本生活保障、公共住宅、就業權利、子女教育等方面的待遇差別，使戶籍的分割連帶功能徹底失效，從而回歸它的本位——戶籍管理和戶口登記。

1、形成相對統一的流動人口社會保險體系

要促進人口的自由流動，實現勞動力資源在全國范圍的優化配置，就必然要求建立起全國范圍內的相對統一的社會保險體系，而且這樣也可以解決目前存在的流動人口社會保險各地之間轉移、接續上的一系列困難。

這個需要政府花大本錢。發達國家一直都把社會保障視為“增進國家認同、渡過危機時刻、消滅工人革命的必要成本”。早在100年前，當英國的人均GDP還不到400美元時，就頒布了世界上第一部《救濟金法》，并在1948年宣布建成世界上第一個福利國家。歐、美、日等許多國家群起仿效，政府用于社會保障的投資占財政收入的50%～70%，并普遍獲得了預期的社會效果。近些年來，韓國甚至喊出了“國民福利與國民經濟同步增長”的口號。我們現在面對的是迅速擴展的世界金融危機和不斷凸顯的國內社會矛盾、城市化，國際經驗表明了我們必須及時在這方面下功夫。中國改革開放以來，人均GDP從不到400元人民幣增長到2萬多元，其中包括浙江省在內的7個省份2009年人均GDP超過了4萬元①http：//paper.people.com.cn/zgjjzk/html/2010－03/08/content_462997.htm。無論怎么看，中國現階段的經濟實力都明顯高于100年前的發達國家，完全具備了建立比較健全的、統一的社會保障體系的客觀條件。問題就是看各級政府是不是下得了決心下這本錢。

2、建立相關的土地流轉方式和農民工城市社會保障的對接政策

十七屆三中全會提出了實行農村土地流轉政策，這個政策對于推進農業規模化、產業化經營，促進農業轉型升級是一個重要突破。政策出臺以后，各個地方都有了自己的一套落實政策，流轉方式五花八門，比如土地承包權的出租、轉讓、入股、分紅等等，很多地方還出臺了自愿退出宅基地使用權和土地承包經營權，也就是完全交出土地來換取社保或者是戶籍的辦法，比如重慶的九龍坡區的“戶改”政策②重慶市在2007年被國家批準為統籌城鄉綜合配套改革試驗區后，在土地改革領域率先進行大膽探索，創造了土地流轉的九龍坡模式即宅基地換住房、承包地換社保，即農民放棄農村宅基地，宅基地被置換為城市發展用地，農民在城里獲得一套住房；農民放棄農村土地承包經營權，享受城市社保，建立城鄉統一的公共服務體制。、杭州正在醞釀的“三換”改革③2009年3月25日，在杭州市耕地保護和節約用地會議上，蔡奇市長透露，對自愿放棄宅基地、進鎮落戶的農民，杭州正在醞釀“三換”改革：即以宅基地換戶口、住房、社保，而且在入學、就醫上有優惠，還可享受經濟適用房政策，商品房購買也給予優惠。。但是很多人認為這是政府的一種變相的“圈地運動”，剝奪農民的土地，退地農民社保的錢能不能保證得了還是一個問題，所以土地換社保面臨的社會質疑聲頗大。

針對農民工本身情況的特殊性，建立相關的土地流轉方式和相關城市保障政策的對接還是很有必要的，這也算是農民工保障從農村體系向城市體系銜接的一種比較合理的方式。比如將承包地的流轉與最低生活保障對接，宅基地的退還與城市公共住宅政策對接，有點像嘉興的“兩分兩換”模式④2008年4月，嘉興被確定為浙江省統籌城鄉綜合配套改革的試點。同年6月，一個叫“兩分兩換”的新名詞在嘉興13個市鎮（街道）傳開。所謂“兩分兩換”，即將宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉分開；以承包地換股、換租、換保障，推進集約經營，轉換生產方式；以宅基地換錢、換房、換地方，推進集中居住，轉換生活方式。這是嘉興嘉興率先于全國做的嘗試。。這要涉及到保障水平和長效機制的問題，比如保障水平上，按理說最低保障應該是政府為老百姓免費提供的公共產品，土地換保障已經是對農民的不公平，所以他們的經濟補償或保障水平不應該低于由自己或其他家庭成員耕種的收益，這是建立農民工這類最低生活保障制度的最低成本線。

3、以公平的社會保障代替對城鎮居民的就業保護政策

對城鎮居民的就業保護政策，實質上是城市政府為戶籍人口提供的一種隱性的福利。它違反了《勞動法》中勞動者權利平等的規定，也降低了勞動力市場的效率。現在我們的城市的社會保障制度（包括失業保險、最低生活保障制度）逐步完善了，各地政府也應該取消這種隱性福利，讓所有崗位向所有勞動者開放，提高勞動力配置的效率，也就體現了勞動就業方面的社會公平。□