從非均衡增長到包容性發展——日韓發展型體制的限度與轉型

□ 弓聯兵

二十世紀六十年代以來，以東亞為首的一些后發展國家和地區在經濟領域迅速崛起。1960年開始的近二十年中，日本的經濟年增長率超過7%，而韓國、新加坡、香港以及臺灣地區的經濟年增長率更是超過了8%，高速的經濟增長使這些國家和地區創造了令世界矚目的經濟奇跡。“東亞奇跡”也由此成為國際學術界的熱門研究課題，眾多學者從不同的角度對這一現象產生的原因進行解析。1982年，美國加州大學政治學教授查默斯·約翰遜通過對日本經濟增長的觀察分析后出版了《通產省與日本奇跡》一書，在該書中約翰遜基于對日本模式化的經濟計劃官僚機構通產省（MITI）的歷史和結構的考察，提出了有關國家（政府）主導經濟發展的理想類型，即發展型國家。①“The Developmental State”，也有人譯為“發展型政府”或“發展型政權”，本文傾向于“發展型國家”的譯法，但筆者認為，從發展型國家的政治經濟結構形態來看，它事實上是一種功能性的發展型體制，即在某個特定的時期內以發展經濟為宗旨的結構形態，而并非一種國家形態。因此，本文是從政經結構意義上理解發展型國家。由此，發展型國家逐漸成為理解和分析東亞經濟發展的有效術語。本文側重從發展型國家的政治經濟結構分析日本和韓國發展型體制的限度、轉型及啟示。

一、發展型體制的結構與限度

從發展型體制的本質來看，這種體制出現的邏輯起點并非經濟性的而是政治性的，即政治合法化邏輯。在政治合法化邏輯下，執政者需要盡其所能提高執政的有效性，而在東亞特殊的地緣政治和民族主義壓力下，增強有效性最審時度勢的措施就是提高經濟績效。約翰遜在《農民民族主義和共產主義政權》一書中對東亞發展型體制的政治合法化邏輯進行了有效的解釋，他認為東亞國家的發展意愿是一種獨特的革命民族主義，這種獨特的民族主義賦予東亞發展型體制以合法性。一方面，它影響著國家官僚的思維方式。這些官僚的戰爭邏輯決定了這些國家的“趕超”邏輯，從而把經濟發展作為優先目標。①郁建興、石德金：《發展型國家：一種理論范式的批評性考察》，《文史哲》2008年第4期。在獲得基本的政治穩定后，追求經濟發展，實現對西方發達國家的“趕超戰略”，成為政權長期合法性的來源，并在國家的發展政策中得以充分體現。另一方面，革命民族主義作為一種意識形態在東亞根深蒂固，以革命民族主義思維方式推行的發展型戰略易于在社會民眾中獲得認同。而這種以經濟為優先目標的發展戰略在東亞所取得的成就，使經濟國家主義成為革命民族主義意識形態的新形態。正如約翰遜所指出，“發展型國家的權威來源不是韋伯‘神圣三位一體’，即傳統型、合理—合法型以及超凡魅力型的權威來源，而毋寧說是一種革命權威：經歷著社會、政治或經濟秩序轉型的人們的權威。合法性來自于國家的成就，而不是獲取權力的方式”。②禹貞恩編，曹海軍譯：《發展型國家》，吉林出版集團有限公司2008年版，第63頁。從后發展國家的歷史經驗來看，經濟的持續發展需要在國家的引導下才有可能。在現代化潮流的帶動和沖擊下，后發展國家如果要實現合理的發展，一個強國家或有效的政權是必需的，因為現代市場的出現和經濟結構需要國家來推動。因此，在政治合法化邏輯下，東亞將國家和官僚體制當作一種工具，盡可能地壓縮個人利益在政治中的體現，以推動經濟的全面發展為國家的首要目標，從而推動了發展型國家的形成。③陳堯：《難以抉擇——后發展國家的政治發展戰略研究》，上海人民出版社2008年版，第109頁。

（一）官僚威權主義：“強國家—弱社會”結構

發展型體制的邏輯和戰略意味著國家必須具有較高的自主性，國家自主性使公共決策能盡量拒斥私人利益的影響，從而使國家可以相對客觀地從整體的、長遠的角度制定政策。因此，在政治維度上，發展型體制更多表現出威權主義色彩，這種“威權主義有時可以在無意之間解決借重市場力量實現經濟發展過程中存在的主要政治問題——即如何動員絕大多數民眾為發展規劃服務奉獻。”④禹貞恩編，曹海軍譯：《發展型國家》，吉林出版集團有限公司2008年版，第24頁。發展型體制和威權主義之間的歷史聯系如果并不是必然的，也似乎有一個相對穩定的結合。布魯斯·康明斯將這種獨特的威權主義稱作“官僚—威權主義工業化體制”，以此來表明國家（相對于市場）和官僚體制在經濟發展上的重要性。⑤禹貞恩編，曹海軍譯：《發展型國家》，吉林出版集團有限公司2008年版，第339頁。從經驗層面來看，這種官僚威權主義的出現絕非偶然，它是政治結構適應因工業化外延的結果而出現的新問題和新情況的必然結果。為了增強國家自主性和治理能力，官僚威權主義首先要進行實質上的工業化，并相應擴大國家的職能。因為只有這樣，官僚集團才有可能成為擔當起行政和管理的主要力量。⑥韓相震：《南朝鮮官僚威權主義的特征》，《國外社會科學》1989年第9期。

在這種官僚威權主義結構下，政府控制了各種各樣的被認為是對經濟發展非常關鍵的要素：它可以吸取資本；制定和實施國民經濟計劃；操縱稀缺資源的私人進入；調整個體商業的成就；確定特殊工業企業的目標；頂住源自大眾力量（如消費者和組織起來的勞工）的政治壓力；把國內經濟與大量的外國資本滲透相隔絕；以及最為特別的是，可以執行一個長久提高生產率、促進技術成熟和增進世界市場份額的計劃。從經濟的觀點看，官僚威權主義能夠提供使統治精英維持經濟權力和提高經濟增長的行政框架，當工業化開始時，這種模式可以有效地阻抑、限制隨著教育、城市化和傳播媒體的發展所刺激而生的消費需求、工資增長、通貨膨脹，從而順利地擴大資本的積累。總而言之，以威權統治維護政治穩定性，以“經濟第一”獲取政治合法性，以專家治國提供管理有效性，以政府干預體現政策連續性，以政府與社會合作保持社會一致性，這就是東亞發展型體制官僚式威權主義結構的基本特征。⑦陳明明：《官僚權威主義與韓國的工業化》，《復旦學報（社會科學版）》1997年第6期。

（二）非均衡增長：發展的內在限度

發展型體制在經過一段時期的高速經濟增長后，經濟結構和社會形態也隨之發生了變化，這些變化給發展型體制帶來了許多新的問題和挑戰。20世紀后期，許多后發展國家的經濟增長速度開始放緩，有的甚至出現了停滯和衰退。日本從20世紀80年代開始就一直陷入經濟停滯狀態，韓國、新加坡、臺灣地區等在1997年的金融危機中遭受重創，隨后陷入了長期的經濟衰退之中。

從某種意義上說，發展型體制的經濟增長是一種非均衡增長。在這種體制下，那些可以快速獲取外匯聚集財富的產業和行業受到政府的大力支持，而那些可以擴大就業的勞動密集型產業則會受到政府和資本的冷遇。從發展型體制的邏輯而言，這種差別對待似乎無可厚非，然而它所導致的一個重要后果是為社會埋下了不公平和不穩定的隱患。20世紀末期，發展型國家的經濟已經實現了實質性的轉型，新興工業、科技產業成為主要的產業，一些中小企業逐漸成長為大型企業和跨國公司，在國際經濟中具有很高的競爭力，但同時也使國內資本更加固化。在韓國，出現了若干大的財閥，他們控制著國內許多企業，逐漸形成了富可敵國的壟斷性寡頭。隨著這些財閥在經濟上的崛起，他們逐漸進入政治領域，在政府決策中發揮著越來越重要的作用，原來的政府指導企業的模式被動搖，原來的政商之間的關系失去了平衡，政府不再是主導性的力量。智亞·奧尼斯（Ziya Onis）指出了問題關鍵所在：“在發展型國家內部，‘官僚自主性’和‘公私合作’條件之間存在著一種固有的緊張關系。例如，韓國的例子證明了發展型國家播下了它自己毀滅的種子……在20世紀80年代的自由化進程中，財閥的相對權力和自主性已然劇增，這反過來日益限制著國家控制這些集團行為并引導它們朝向策略目標的能力。”①Ziya Onis，The Logic of the Developmental State，Comparative Politics，1991，24（1）.新出現的壟斷寡頭，不僅俘獲了政府，也對國家經濟和社會構成了嚴重的威脅，它們肆無忌憚的將國家財富和資源化為私有，不僅壓縮了中小企業的生存空間，也使得國內的社會兩極分化愈來愈明顯。這對于發展型體制來說，不能不說是自我毀滅式的。

發展型體制的快速工業化和城市化不可避免地增加了工人階級和中產階級的規模和政治力量。據資料統計，1960年韓國工業部門勞動者的數量為156萬，從事勞動密集型產業工人的數量達到了76.4萬；1986年時，勞動力總數增加到529萬，從事勞動密集型產業的勞動力增加到349.5萬。②尹保云：《現代化通病》，天津人民出版社1999年版，第185頁。隨著規模的擴大，工人階級的組織力也越來越強。在工人階級的規模和力量不斷擴展和加強的同時，中產階級也在崛起。1980年代，韓國和臺灣的中產階級大約占總人口的一半。中產階級逐漸壯大，成為政治經濟中的主要力量。無論是韓國還是臺灣，二十世紀八九十年代的主要政治反對黨都是以中產階級為基礎的。隨著工人階級和中產階級的崛起，發展型體制以前所維持的那種與社會合作的關系開始被民主化打破，于是發展型體制存在的政治合法性也受到極大挑戰。③郁建興、石德金：《發展型國家：一種理論范式的批評性考察》，《文史哲》2008年第4期。在壟斷寡頭不具備提供社會公共產品和服務的意愿，和政府又無力對社會財富進行再次分配的情況下，社會必將出現大量的被排斥群體，而這些群體原來都是社會穩定的重要基礎，如果他們無法分享經濟成果，或是在經濟發展過程中不能將其包容其中，提供必要的教育、就業、醫療、養老等社會福利，那么必將引發持續的社會動蕩。

事實上，在發展型體制的經濟增長的過程中，社會財富的流向和分配更傾向于既得利益者，弱勢群體往往被排斥在對發展成果的分享之外。這種極不公平的社會兩極分化既是發展型體制的邏輯必然，不能不說也是發展型體制的自我否定，這也許正應了卡斯特的那句話：“東亞發展型體制的成功，最終將導致它自己的消亡”。④Castells.M：Four Asian Tigers with a Dragon Head：A Comparative Analysis of the State，Economy，and Society in Asian Pacific Rim，In States and Development in the Asian Pacific，（eds.）by R.P.Appelbaum and J.Henderson.Newbury Park，1992.

二、包容性發展：發展型體制的調適抑或轉型

針對發展型體制帶來的負面影響，許多后發展國家紛紛調整了發展戰略和政策，其中一個重要的變化是對經濟增長與社會發展的關系進行了調整。因為經濟發展必然促進社會發展和政治發展，在這個意義上，社會發展和政治發展是經濟發展的一種必然結果；同時，社會發展與政治發展又對經濟的持續發展起推動和制約作用。對于后發展國家而言，經濟增長是增進社會公平、改善人民生活的必要條件而非充分條件，如果沒有經濟增長，可供再分配的潛力將十分有限，其結果只能是普遍而持久的貧窮；然而經濟的增長并非必然帶來社會福利的提高，如果經濟增長不能使大多數人受益，這種增長只能是無發展的增長。基于這些經驗和認識，之前采行發展型體制的國家不再以經濟增長為首要甚至是惟一的目標，而開始對社會福利制度和政策給予了更多的關注和投入。

從日本和韓國的經濟增長與社會發展的歷程來看，兩國的福利體制在戰后始終處于低度發展，并且以“低社會福利、高經濟增長”的發展模式而自豪，此間的決策技術官僚與人們似乎普遍相信“成長就是最好的福利”。盡管隨著1970年后兩國快速成長的經濟增長率、外國直接投資與人均國民所得的提高，兩國的經濟發展模式普遍成為后發國家學習與分析的典范，但是，1997年的金融風暴暴露出了這種發展模式內在的風險和危機，從而使一部份人開始認識到，必須相應地在社會保障體系方面進行結構性與配套性的改革，因為經濟危機所沖擊到的不僅是低技術勞工，甚至向上擴及到中產階級。

日本選擇了收人分配與經濟增長并重的發展戰略，在50年代末、60年代初建立了普遍主義的社會保險制度；韓國一度選擇了“先增長后分配”的發展戰略。①鄭秉文、史寒冰：《試論東亞地區福利國家的“國家中心主義”特征》，《中國社會科學院研究生院學報》2002年第2期。日本政府自1955年開始把增加國庫支出從而強化社會保障作為日本的基本社會政策，同時又作為政府對經濟實施宏觀調控的重要手段。為了控制社會兩極分化，日本政府遵循經濟增長與再分配并重的發展戰略，在追求社會平等方面采取了一系列政策措施，保證了社會的相對平等。其中最典型的做法是對高生產率企業、高收入群體及快速發展的核心城市提高稅率，然后將稅收再分配給偏遠地區，補貼給低生產率的農業、落后的服務產業。同時實行了中央對地方的“稅收轉移”、所得稅的源泉征收、累進遞增等措施，這些政策措施曾被稱為“向后看的殺富濟貧”。正是由于這些政策措施，日本完成了社會再分配體制的建設。從其結果看，在日本經濟高速增長時期，日本國民的可支配收入差別很小，國家公務員和企業職工的工資、大企業與中小企業的工資幾乎相差無幾；農民的可支配收入并不比城里人少，城鄉差別也很小，農村的基礎設施都很好，農村和城市的生活水平差別不大；在地區差別上，東京、大阪、名古屋等大城市的生活水平，與偏遠的九州、四國、北海道等也幾乎沒有差別。正是日本政府在經濟高速增長時期采取的有力措施，使日本社會至今還保持著相對較高的社會平等。②王彩波：《優良的社會治理與相對的平等——日本經驗的再思考》，《東北亞論壇》2010年第6期。

在20世紀60年代至80年代，韓國政府實施了長達20余年的“先增長、后分配”的發展戰略，其間所取得的巨大經濟效率為世人有目共睹。雖然韓國政府在60年代初就將建設福利國家定為國政目標，制定了10多項有關社會保障方面的法律，但受重增長輕發展的分配政策影響，很少見諸實施，從而造成了收人分配扭曲、貧富分化懸殊的社會惡果，民眾的不滿情緒日益增漲，最終引發了大規模的罷工風潮，釀成社會動蕩。80年代后期，政府開始注重社會發展，放棄了“先增長、后分配”的政策，轉向實行與經濟發展水平相適應的分配政策。隨著1987年全民醫療保險、國民年金和最低工資制度三項社會保障制度付諸落實，“有增長無發展”的局面才逐步得到改觀。1993年金泳三政府上臺執政后，社會保障方面的重點放在既有制度的落實上，并于當年制定了以預防失業、促進就業、改善雇傭結構和勞動者的能力開發為目標的《雇傭保險法》。社會保障體系的建立和公平機制的調整，在吸收經濟增長的社會成本方面發揮了積極作用。③鄭秉文、史寒冰：《東亞社會福利政策中公平與效率的問題—一價值取向與政策效應》，《遼寧大學學報（哲學社會科學版）》2002年第2期。

從日韓兩國的社會建設來看，經濟增長與其成果的公平分配之間不僅是相互補充的，而且在動態中形成了某種良性互動的循環鏈。對經濟發展成果的公平分配，使國內廣大民眾普遍有能力在儲蓄上增加投入，有力地提高了私人對有形資本投入的強度，從而有力地推動了經濟更進一步的增長；經濟更進一步的增長成果的公平分配，使國內廣大民眾有能力更進一步增加對儲蓄的投入，更有力地提高了私人對有形資本投入的強度，從而更進一步提高了有形資本的積累，進而又推動了經濟的增長。特別是在開發人力資源方面，日韓兩國政府強調發展低年級教育，首先是普及初等教育，然后是普及中等教育。迅速的人口模式變化降低了學齡前兒童數目的增長，甚至在某些情況下是絕對減少。政府可用于中學后教育的費用有限，主要用于職業教育，并且大規模進口教育服務，特別是復雜的職業技術學科。這些政策實施，培育了一支能適應經濟迅速發展需要的、大規模的技術人材隊伍。毫無疑問的是最初在收入與教育方面不太嚴重的不平等有利于教育的普及，這進而又保證了不平等不至于擴大。另外，由于政府投資于初等與中等教育，而將高等教育留給自負盈虧的私營部門去發展，因而，政府使大部分人都能有一定的受教育的機會；否則，這些人則會被排斥于教育體制之外。①胡皓：《迅速增長與公平分配的良性互動循環——“東亞奇跡”形成的主要機理》，《甘肅社會科學》2004年第1期。因此，在日韓兩國，“教育成為個人流動的一個重要渠道，以及工業發展和體制延續的一個強大基礎”，盡管兩國教育嚴重地偏向技師、工程師和實業家的培養，但這種做法反過來也導致建立在制造業基礎之上的經濟增長。②禹貞恩編，曹海軍譯：《發展型國家》，吉林出版集團有限公司2008年版，第197頁。

對于實行發展型體制的日本和韓國來說，它們在推動經濟高速增長的同時，沒有忽視社會福利制度的建設，盡管在一段時期對社會福利制度和政策的推行有些緩慢和失效，但當經濟增長遇到瓶頸之時，能很快做出調整，積極化解來自社會的壓力，保證了社會公平和穩定。由此可見，實行包容性的社會福利制度和政策在經濟發展過程中發揮著“穩定器”的作用，對促進經濟可持續增長和維護社會穩定有著重要意義。

三、結 語

在實行發展型體制的國家中，經濟增長具有至高的優先性，不可否認，在一定時期內這種體制對促進經濟高速增長的作用是顯而易見的，這正是發展型體制的魅力所在。然而，在發展型體制創造的奇跡背后卻隱藏著深刻的社會危機，因為經濟的高速增長往往是建立在對社會的無情壓迫基礎之上，隨著經濟的高速增長，社會必然隨之發生深刻變化，如果無視這種變化，那么經濟增長帶來的收益只會傾向于流向既得利益者，從而使得社會兩極分化嚴重，處于極不公平和穩定的狀態。那些不能分享主流社會政治、經濟、文化等方面的發展成果，與社會其他成員處于相對隔離狀態的被排斥群體，在無法通過制度性手段滿足自己利益需求的情況下，往往會選擇極端的或激進的方式表達不滿，這就會造成社會的高度不穩定，從而可能會阻滯經濟的可持續發展。因此，在這個意義上，發展型體制必須從非均衡增長向包容性發展轉型，其中最直接和最關鍵的就是實行廣泛的社會福利制度和政策。日本與韓國的發展經驗說明，在經濟高速增長的同時重視對社會的建設與投入，建立普遍的社會福利制度和政策，使絕大多數民眾充分享受到經濟增長帶來的成果，這是保證經濟可持續發展和社會穩定的不二法門。□