社會(huì)管理創(chuàng)新與司法行政工作

劉作明 (四川省司法廳廳長(zhǎng) 四川成都 610015) ■文

社會(huì)管理創(chuàng)新與司法行政工作

Social Governance Innovation and Judicial Administration Work

劉作明 (四川省司法廳廳長(zhǎng) 四川成都 610015) ■文

社會(huì)管理創(chuàng)新,是指在現(xiàn)有社會(huì)管理?xiàng)l件下,把握社會(huì)發(fā)展規(guī)律和社會(huì)管理規(guī)律,根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì),不斷創(chuàng)新社會(huì)管理理念,綜合運(yùn)用社會(huì)管理新方法,構(gòu)建社會(huì)管理的新機(jī)制體制,使社會(huì)形成良好秩序,激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造活力,增加和諧因素,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)文明、社會(huì)和諧的發(fā)展目標(biāo)的活動(dòng)。

最近,中央提出：“根據(jù)當(dāng)前中國(guó)社會(huì)發(fā)展階段的基本特征,要把社會(huì)管理和社會(huì)建設(shè)放到與經(jīng)濟(jì)建設(shè)同等重要的高度來(lái)認(rèn)識(shí)”。因此可以看出,社會(huì)管理創(chuàng)新,是對(duì)全局具有重要指導(dǎo)意義的工作,而且從現(xiàn)在起到今后一段時(shí)間,都是中國(guó)破解社會(huì)發(fā)展瓶頸,繼續(xù)中華民族偉大復(fù)興之路最重要的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。對(duì)司法行政工作來(lái)講,社會(huì)管理創(chuàng)新也是目前擺在全省乃至全國(guó)司法行政機(jī)關(guān)工作面前的一個(gè)重大課題。

一、如何認(rèn)識(shí)社會(huì)管理創(chuàng)新提出的社會(huì)背景

建國(guó)以來(lái),特別是改革開(kāi)放 30多年來(lái),中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)生了顯著變化,國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值 2009年達(dá)到 33.5萬(wàn)億元,躍居世界第二,人民生活從溫飽走向小康,社會(huì)發(fā)展已經(jīng)由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變,并進(jìn)入工業(yè)社會(huì)中期階段,社會(huì)管理面臨新的形勢(shì)和任務(wù)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

(一)現(xiàn)階段社會(huì)結(jié)構(gòu)急劇變動(dòng)積聚的社會(huì)矛盾類型多元化。與經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善相伴,中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化,其主要體現(xiàn)為社會(huì)階層多樣化。改革開(kāi)放以來(lái),以政府主導(dǎo)下的中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)入加速時(shí)期。這種大跨度的社會(huì)轉(zhuǎn)型首先與經(jīng)濟(jì)體制的改革聯(lián)系在一起,表現(xiàn)出雙重特性。通過(guò)經(jīng)濟(jì)體制改革,逐步實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變,并帶動(dòng)社會(huì)從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì),從鄉(xiāng)村社會(huì)向城鎮(zhèn)社會(huì),從封閉半封閉社會(huì)向開(kāi)放社會(huì)的轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型,極大解放了社會(huì)生產(chǎn)力,推動(dòng)了中國(guó)特色社會(huì)主義的持續(xù)快速發(fā)展。同時(shí),快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與分配制度改革相對(duì)滯后的矛盾,導(dǎo)致社會(huì)的貧富差距、城鄉(xiāng)差距、工農(nóng)差距持續(xù)擴(kuò)大,社會(huì)身份結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所“當(dāng)代中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷研究”課題組根據(jù)對(duì)全國(guó)城鄉(xiāng)抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)的分析,認(rèn)為實(shí)行改革開(kāi)放二十多年以來(lái)我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生深刻的變化,并以職業(yè)分類為基礎(chǔ),以組織資源、經(jīng)濟(jì)資源和文化資源的占有狀況為標(biāo)準(zhǔn),將我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)成員劃分為社會(huì)上層、中上層、中中層、中下層及底層等五大社會(huì)等級(jí)、十個(gè)階層。其中處于底部的兩個(gè)等級(jí)是中下層 (包括個(gè)體勞動(dòng)者、一般商業(yè)服務(wù)業(yè)人員、工人、農(nóng)民)、底層 (包括生活處于貧困狀態(tài)并缺乏就業(yè)保障的工人、農(nóng)民和無(wú)業(yè)、失業(yè)、半失業(yè)者)。該課題組于 2004年出版《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)流動(dòng)》一書(shū),將上述十個(gè)社會(huì)階層又分為優(yōu)勢(shì)地位階層、中間位置階層和基礎(chǔ)階層等三大社會(huì)等級(jí),其中基礎(chǔ)階層包括商業(yè)服務(wù)業(yè)員工階層,產(chǎn)業(yè)工人階層,農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者階層,城鄉(xiāng)無(wú)業(yè)、失業(yè)、半失業(yè)者階層。這個(gè)社會(huì)階層的人數(shù)眾多,社會(huì)公平感缺乏,社會(huì)矛盾突出。

按照我國(guó)的改革趨向,社會(huì)出現(xiàn)階層化是正常的。但這與執(zhí)政黨的意識(shí),政治倫理和政治追求之間存在一定的矛盾。社會(huì)已經(jīng)階層化,隨之帶來(lái)不同的社會(huì)階層,不同的利益主體,及其利益表達(dá)和利益訴求之間的差異。如果處理得好,這種不同階層的利益差異和不同的利益訴求通過(guò)一個(gè)有效機(jī)制匯集起來(lái),會(huì)形成推動(dòng)社會(huì)創(chuàng)新發(fā)展的巨大動(dòng)力。反而言之,如果處理不好,沒(méi)有制度保障和法制基礎(chǔ),有可能構(gòu)成不同社會(huì)階層之間的利益沖突,而利益沖突如果平抑不住,就可能會(huì)造成利益之間的激化,進(jìn)而誘發(fā)社會(huì)管理危機(jī)。

(二)當(dāng)前社會(huì)利益階層的表達(dá)和潛在的利益沖突有加劇的趨勢(shì)。2009年 1月,國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布：經(jīng)初步核算,中國(guó) 2008年的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值 (GDP)為 30.06萬(wàn)億元人民幣。這意味著,我國(guó)的人均 GDP首次突破 3000美元,中國(guó)由此進(jìn)入人均 GDP“后 3000美元時(shí)代”的社會(huì)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期。在這一時(shí)期,社會(huì)整體結(jié)構(gòu)、社會(huì)資源結(jié)構(gòu)、社會(huì)區(qū)域結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織結(jié)構(gòu)及社會(huì)身份結(jié)構(gòu)都在發(fā)生著重大變化。伴隨著階層、群體和組織的分化,利益的分化也勢(shì)必發(fā)生,一些與主流意識(shí)形態(tài)不同甚至相反的價(jià)值觀念也會(huì)大量涌現(xiàn),導(dǎo)致價(jià)值體系紊亂,誘發(fā)許多社會(huì)問(wèn)題,甚至是群體越軌行為。特別是由于階層分化、利益結(jié)構(gòu)失調(diào)而出現(xiàn)的社會(huì)弱勢(shì)群體和社會(huì)邊緣群體,為群體性事件和群體性上訪事件的發(fā)生形成了一定的社會(huì)基礎(chǔ)。如生活處于貧困狀態(tài)并缺乏就業(yè)保障的工人、農(nóng)民和無(wú)業(yè)、失業(yè)、半失業(yè)者,這個(gè)社會(huì)階層人數(shù)眾多,社會(huì)公平感缺乏,成為群體性事件的主要參與者。并且,近些年來(lái),群體性事件的參與人群明顯擴(kuò)大,出租車(chē)司機(jī)、中小學(xué)教師、個(gè)體工商戶、城鎮(zhèn)居民等,也占一定比例。2009年 1至 9月,群體性事件參與人員中,國(guó)企職工上升 62.6%,教師上升 60.1%,個(gè)體工商業(yè)者上升 31%,農(nóng)民上升 19.6%。而與此相對(duì)的官員、富人等優(yōu)勢(shì)群體,手中擁有豐富的社會(huì)資源,進(jìn)一步加劇了社會(huì)階層之間的矛盾。當(dāng)前矛盾相對(duì)集中的就業(yè)安全、貧富差距和社會(huì)保障這三個(gè)新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)威脅,都與這種階層分化和不同利益群體的出現(xiàn)緊密相關(guān),進(jìn)而引發(fā)較多的社會(huì)沖突。

(三)當(dāng)前普遍存在的諸多的社會(huì)矛盾中,黨委政府及國(guó)家工作人員已經(jīng)成為這種社會(huì)矛盾的主要方面。一個(gè)正常的社會(huì),黨委和政府它應(yīng)該是凌駕于社會(huì)矛盾之上,它是社會(huì)矛盾的仲裁者、調(diào)處者。但在現(xiàn)階段社會(huì)管理中,由于發(fā)展公平關(guān)系失衡,群眾利益訴求渠道不暢、民眾政治參與渠道不暢、社會(huì)保障機(jī)制不健全,人民群眾由于法定的權(quán)利得不到充分保障,民主參與權(quán)得不到充分尊重,官員腐敗,行政低效,政府信用缺失,加之利益訴求表達(dá)、溝通渠道不暢,對(duì)訴求的回應(yīng)低效,不能有效疏導(dǎo)情緒和合理滿足訴求者的利益要求,在社會(huì)保障機(jī)制不完善的情況下,群眾對(duì)政府的不信任增加,黨委政府由原來(lái)作為社會(huì)矛盾中立調(diào)解管理方演變?yōu)槊軟_突的對(duì)立方,將自己置身于矛盾當(dāng)中,造成干群關(guān)系日益緊張,從而影響社會(huì)政治穩(wěn)定。這些問(wèn)題都迫切需要我們認(rèn)真面對(duì)、深入思考,并運(yùn)用科學(xué)的社會(huì)管理模式予以有效解決。

在上述背景下,黨中央因勢(shì)利導(dǎo),對(duì)社會(huì)管理提出了新要求。黨的十六屆四中全會(huì)提出要“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理,推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”。黨的十七大提出：“要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局,健全基層社會(huì)管理體制。最大限度激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造活力,最大限度增加和諧因素,最大限度減少不和諧因素。”社會(huì)管理被納入更完備的體系性框架之中。各級(jí)黨委政府必須認(rèn)真落實(shí)中央要求,大力推進(jìn)社會(huì)管理模式、管理理念、管理方法的創(chuàng)新發(fā)展,維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

二、如何實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)管理創(chuàng)新

社會(huì)管理創(chuàng)新的核心和本質(zhì)就是國(guó)家對(duì)社會(huì)的有效治理。只有把握社會(huì)管理創(chuàng)新的本質(zhì),才能找到一個(gè)正確的,對(duì)社會(huì)有效治理的路徑和方法。

(一)有效的社會(huì)管理創(chuàng)新是國(guó)家對(duì)社會(huì)的宏觀治理與微觀治理的統(tǒng)一。在事關(guān)社會(huì)建設(shè)、社會(huì)管理的基礎(chǔ)性工程,應(yīng)該堅(jiān)持省上牽頭,市州為主、縣區(qū)盡責(zé),統(tǒng)一規(guī)劃,分步實(shí)施。在實(shí)踐中,我國(guó)的社會(huì)管理從微觀層面上進(jìn)行了不斷的創(chuàng)新,但由于政府層級(jí)多、成本高、效率低,行政體制改革滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革,致使宏觀管理方面還沒(méi)有邁出實(shí)質(zhì)性的步伐。比如說(shuō),流動(dòng)人口的問(wèn)題。現(xiàn)在有廣東模式、深圳模式、成都模式。但面對(duì)一個(gè)巨量流動(dòng)性的社會(huì),僅在微觀層面來(lái)解決,是無(wú)法承受其巨大的管理成本和壓力。要想解決巨量流動(dòng)性管理的問(wèn)題,就必須按多快好省的思路,從微觀著眼,從宏觀入手,推進(jìn)流動(dòng)人口服務(wù)管理創(chuàng)新。要公平對(duì)待,切實(shí)保護(hù)流動(dòng)人口的合法權(quán)益,從就業(yè)、居住、就醫(yī)、子女教育等基本民生入手,不斷創(chuàng)新統(tǒng)一有效管理新機(jī)制,結(jié)合城鎮(zhèn)化建設(shè),積極穩(wěn)妥地推進(jìn)戶籍管理制度改革,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和服務(wù)全覆蓋的人口互動(dòng)管理模式,疏堵有機(jī)結(jié)合,使流動(dòng)人口能夠全面參與并真正融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)生活,變流動(dòng)為活力,從根本上解決流動(dòng)人口不穩(wěn)定和不和諧等問(wèn)題。

(二)有效的社會(huì)管理創(chuàng)新是政府歸治與社會(huì)分治的結(jié)合。社會(huì)管理創(chuàng)新要研究成功的經(jīng)驗(yàn)和失誤的教訓(xùn),總結(jié)歷史的經(jīng)驗(yàn),才能找到今后發(fā)展的有效方式。在強(qiáng)調(diào)我國(guó)的體制調(diào)整、制度建設(shè),包括法律法規(guī)完善的同時(shí),必須正確處理政府與社會(huì)組織以及各相關(guān)主體之間的關(guān)系,明確各方主體在社會(huì)管理中的定位。強(qiáng)調(diào)黨和政府在社會(huì)建設(shè)中的中心位置,強(qiáng)調(diào)政府公共財(cái)政的更多投入。于此同時(shí),更要健全和完善社會(huì)自治、自律和自我發(fā)展的新機(jī)制,充分發(fā)揮各種社會(huì)組織和公民個(gè)人在社會(huì)管理上的主體性及其對(duì)政府社會(huì)管理的監(jiān)督制約作用,從而實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)型的多元組織共治的局面,才能有效提升社會(huì)管理的質(zhì)量與效能。我國(guó)的中介、基層社會(huì)組織正在形成之中,但還很不成熟,極不規(guī)范,其典型特征如自主性、志愿性、非政府性等還不十分明顯。民間組織的這種過(guò)渡性,使其在參與社會(huì)管理活動(dòng)中受到相當(dāng)大的制約。只有進(jìn)一步增強(qiáng)全社會(huì)參與社會(huì)管理的活力,使政府歸治與社會(huì)分治不斷融合,才能建立不同社會(huì)主體之間平等、民主的社會(huì)合作機(jī)制,倡導(dǎo)參與型行政理念,形成兼顧各方各類利益、維護(hù)全體人民發(fā)展利益的可持續(xù)發(fā)展管理機(jī)制。

(三)有效的社會(huì)管理創(chuàng)新是公共政策的引導(dǎo)與法制的并重。公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過(guò)程所選擇和制定的,為解決公共問(wèn)題、達(dá)成公共目標(biāo)、以實(shí)現(xiàn)公共利益的方案。政府通過(guò)制定公共政策,確立公共項(xiàng)目,引導(dǎo)和控制社會(huì)管理的方向和走勢(shì),并通過(guò)提高效率、維護(hù)秩序來(lái)完成社會(huì)管理中由個(gè)人信任向制度政策信任的轉(zhuǎn)型,最大限度地滿足日益增長(zhǎng)的社會(huì)公共需求,積極有效地維護(hù)社會(huì)公共利益。在我國(guó),隨著社會(huì)建設(shè)的重大任務(wù)的提出,社會(huì)已經(jīng)形成了不同的利益主體的情況下,政府對(duì)社會(huì)的歸治,除了靠創(chuàng)制法律以外、靠自己的行政權(quán)利以外,更多的要注重公共政策問(wèn)題。比如說(shuō),房?jī)r(jià)調(diào)控的問(wèn)題、醫(yī)療教育改革問(wèn)題、出租車(chē)漲價(jià)問(wèn)題等等。所以現(xiàn)在政府的決定、決議,無(wú)不具備社會(huì)公共政策的屬性。因此,在制定公共政策時(shí),必須注重法制的信仰、法制的權(quán)威、法制的要求,必須嚴(yán)格依法依程序,必須注重社會(huì)不同利益主體和階層之間的利益平衡。

(四)有效的社會(huì)管理創(chuàng)新是黨政和社會(huì)治理資源的有效統(tǒng)合。隨著我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的加快,社會(huì)分化和利益主體多樣化的格局已經(jīng)出現(xiàn)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)那種單一的行政管理模式已不能適應(yīng)我國(guó)社會(huì)發(fā)展的需要。政府應(yīng)適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展,在加快由“全能政府”向 “有限政府”轉(zhuǎn)變的同時(shí),要整合社會(huì)管理資源,提高社會(huì)自治水平。為此,要大力培育發(fā)展包括社團(tuán)、行業(yè)組織和社會(huì)中介組織、志愿團(tuán)體等在內(nèi)的各類社會(huì)組織,充分發(fā)揮他們提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。如：對(duì)社會(huì)矛盾的治理如果是在條塊分割、部門(mén)林立的狀態(tài)下,是無(wú)法得到有效治理。要有效的解決社會(huì)矛盾的問(wèn)題,必須要在全社會(huì)的范圍內(nèi),把體制內(nèi)、體制外的因素有效的整合起來(lái)。在這個(gè)過(guò)程中,司法行政機(jī)關(guān)要立足于自身的職能,把自己所有的職能部門(mén)有效的整合在一起。圍繞矛盾糾紛化解,把人民調(diào)解、律師、公證、法律援助等職能有效整合起來(lái),化解矛盾糾紛。由此再看全社會(huì)的治理狀態(tài),也要徹底擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的條塊分割的僵化體制,構(gòu)建一個(gè)有效、靈活應(yīng)對(duì)社會(huì)矛盾的新的運(yùn)行機(jī)制。這是下一步社會(huì)管理創(chuàng)新所要面臨的重大問(wèn)題,只有這樣才能夠真正提高治理社會(huì)的能力和水平。

三、如何在新形勢(shì)下正確把握司法行政的功能作用

在新形勢(shì)下,必須從社會(huì)管理創(chuàng)新的高度出發(fā),重新探求司法行政的功能作用,真正把握司法行政工作的規(guī)律,才能在推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新中有所作為。

(一)要重新認(rèn)識(shí)司法行政的職能。要探求司法行政在社會(huì)管理創(chuàng)新中的功能、作用,必須首先要重新認(rèn)識(shí)司法行政的職能。其職能可以歸納為三性,就是社會(huì)性、服務(wù)性、窗口性。首先是司法行政職能的社會(huì)性。在所有的政府職能部門(mén)中,司法行政工作服務(wù)的對(duì)象是社會(huì)公眾、社會(huì)組織、社會(huì)成員。工作領(lǐng)域涵蓋面十分寬泛,社會(huì)性是司法行政工作的本質(zhì)屬性。如普法工作、法律援助工作、社區(qū)矯正工作、安置幫教工作、律師公證工作,都是面向全社會(huì)的。甚至最封閉的監(jiān)獄勞教工作,也是在社會(huì)化行刑矯正理念的支配下,力圖構(gòu)建黨政牽頭,司法行政為主、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、社會(huì)包容的社會(huì)化幫教體系。其次是司法行政職能的服務(wù)性。司法行政的職能具有公共法律服務(wù)的屬性。服務(wù)對(duì)象包括政府、其他社會(huì)部門(mén)、社會(huì)組織等,法律援助還要代表政府給社會(huì)的貧弱群體服務(wù)。西方的律師制度里有社會(huì)化的律師事務(wù)所,但是其各級(jí)政府普遍建立了一個(gè)公職律師制度,把政府的法律顧問(wèn)以及政府為貧弱社會(huì)成員提供的法律援助、幫助作為政府的職能,用采購(gòu)性制度構(gòu)建政府律師。現(xiàn)代政府依然要承擔(dān)或者承載著為社會(huì)公眾提供法律服務(wù)這樣一個(gè)重要的職能。司法行政機(jī)關(guān)正是為社會(huì)提供公共法律服務(wù)的職能載體,隨著中國(guó)社會(huì)治理的任務(wù)越來(lái)越重,司法行政機(jī)關(guān)法律服務(wù)工作的服務(wù)職能也將日益顯現(xiàn)。再次是司法行政職能的窗口性。現(xiàn)在各級(jí)政府的政務(wù)中心都將司法行政機(jī)關(guān)的行政審批職能納入。各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)建立了法律援助大廳、安置幫教中心,今后發(fā)展可能還要建立庇護(hù)所。窗口性將成為今后司法行政的一個(gè)鮮明特征。下一步要將司法考試資格證的頒發(fā)甚至公證等公共服務(wù)職能納入便民服務(wù)中心、群眾工作中心、政務(wù)服務(wù)中心,使其司法行政工作更加窗口化,便民化、惠民化。

(二)要重新審視司法行政的功能。司法行政工作的功能在社會(huì)治理的范疇下,具有前端性,主動(dòng)性,靈活性。首先是司法行政功能的前端性。司法行政在整個(gè)社會(huì)治理機(jī)制中,其所具有的前端性表現(xiàn)在觸角遍布城鄉(xiāng),滲透于各行各業(yè)。比如,在基層有全覆蓋的人民調(diào)解組織,而且在大調(diào)解工作體系下,進(jìn)一步強(qiáng)化了行業(yè)和專業(yè)化人民調(diào)解組織的覆蓋,在各地經(jīng)濟(jì)建設(shè)中,企業(yè)、行業(yè)發(fā)展了新型人民調(diào)解組織。在化解矛盾糾紛,強(qiáng)化社會(huì)治理方面,司法行政的前端作用已經(jīng)體現(xiàn)出來(lái),這就是其擁有的巨大的組織優(yōu)勢(shì)和人力資源優(yōu)勢(shì)。其次是司法行政功能的主動(dòng)性。和其它部門(mén)、其它社會(huì)組織相比,司法行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)矛盾可以主動(dòng)排查,主動(dòng)調(diào)除。在社會(huì)治理體系中,司法行政機(jī)關(guān)化解矛盾,具有強(qiáng)烈的主動(dòng)性特征,特別是人民調(diào)解員置身群眾之中,耳聰目明,集維穩(wěn)信息員、人民調(diào)解員、社情民意調(diào)查員三個(gè)角色于一身,在許多糾紛尚處在萌芽狀態(tài),人民調(diào)解員就能提前介入,防止矛盾激化。再次是司法行政功能的靈活性。中國(guó)社會(huì)在治理社會(huì)矛盾的轉(zhuǎn)型時(shí)期,還沒(méi)有發(fā)展到以法律解決矛盾糾紛的終極標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)社會(huì),特別是鄉(xiāng)土社會(huì)中,還具備人情社會(huì)的特點(diǎn)。因此在調(diào)處糾紛過(guò)程中要做到法、理、情、德、利五要素作為一個(gè)綜合標(biāo)準(zhǔn)。因此,人民調(diào)解組織有極大的優(yōu)勢(shì)。具統(tǒng)計(jì),在涉法、涉訴信訪案件中,85%左右全部是民間瑣碎的矛盾,細(xì)微的糾紛,處理不當(dāng)導(dǎo)致當(dāng)事人反復(fù)上訴,再加上對(duì)這種小糾紛很容易忽視,沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一口徑和統(tǒng)一接待機(jī)制,導(dǎo)致出現(xiàn)接待差異,不斷造成當(dāng)事人上訪心理的強(qiáng)化,直至最后發(fā)展到精神偏執(zhí)。所以在化解這些矛盾糾紛中,人民調(diào)解的靈活性有了極大的發(fā)揮空間。司法行政在社會(huì)治理中的前端性、主動(dòng)性和靈活性是不可替代的體制優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)。

(三)要重新發(fā)掘司法行政在社會(huì)管理創(chuàng)新中的新作用。司法行政機(jī)關(guān)在社會(huì)管理創(chuàng)新中具有三大新作用。第一是矛盾糾紛的防范作用。通過(guò)推動(dòng)和規(guī)范企事業(yè)單位法律顧問(wèn)工作,在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中預(yù)防矛盾糾紛;組織律師參與政府重大公共決策調(diào)研和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,從源頭上預(yù)防和減少社會(huì)矛盾的發(fā)生;通過(guò)法律援助工作,把律師和基層法律服務(wù)力量最大限度地導(dǎo)入黨和政府主導(dǎo)的群眾維權(quán)機(jī)制建設(shè),把法律服務(wù)過(guò)程變?yōu)槊芮新?lián)系群眾,正確反映群眾合法權(quán)益訴求,疏導(dǎo)群眾情緒,促進(jìn)社會(huì)和諧的過(guò)程;加強(qiáng)公證工作,提高公證質(zhì)量,用正確確權(quán)減少民事糾紛;大力開(kāi)展法制宣傳教育,打牢預(yù)防化解矛盾的法制基礎(chǔ)。既增強(qiáng)人們的維權(quán)意識(shí),又增強(qiáng)履行義務(wù)的意識(shí),逐步形成崇尚法治、依法辦事的社會(huì)氛圍;加強(qiáng)監(jiān)獄、勞教和社會(huì)矯正、安置幫教工作,做好特殊人群的管理預(yù)防,進(jìn)一步減少違法犯罪。二是矛盾糾紛的化解作用。人民調(diào)解工作在化解矛盾糾紛中具有基礎(chǔ)性地位。從本質(zhì)上說(shuō),人民調(diào)解屬于基層民主自治和法治建設(shè)的范疇,是人民群眾實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一種社會(huì)自治自律機(jī)制,人民群眾通過(guò)調(diào)解過(guò)程直接行使自己的民主權(quán)利,增強(qiáng)管理社會(huì)事務(wù)的積極性和責(zé)任感。通過(guò)人民調(diào)解把大量的民間糾紛解決在基層,解決在萌芽狀態(tài),防止矛盾糾紛激化,避免民間糾紛轉(zhuǎn)化為刑事案件和治安案件,預(yù)防和減少犯罪,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。同時(shí),通過(guò)廣泛排查摸底,在調(diào)處糾紛過(guò)程中能發(fā)現(xiàn)犯罪線索,及時(shí)揭露犯罪,協(xié)助司法機(jī)關(guān)有效打擊各類犯罪活動(dòng),成為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)性工作。法律服務(wù)工作在化解矛盾糾紛中具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)。法律服務(wù)和法律援助工作注重采取訴前調(diào)解、庭內(nèi)調(diào)解、庭外和解和其他非訴訟手段,可以使大量的矛盾糾紛在進(jìn)入司法渠道之前通過(guò)調(diào)解得到化解;即使已經(jīng)進(jìn)入司法渠道,也能依法通過(guò)調(diào)解定分止?fàn)帯７煞?wù)工作者通過(guò)參與人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等各種形式的調(diào)解工作,可以利用自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì),幫助當(dāng)事人消除民事訴訟糾紛;積極介入信訪聽(tīng)證和重大矛盾糾紛調(diào)處,引導(dǎo)群眾以理性、合法的形式表達(dá)利益訴求,以法律的公正平衡各方利益。三是社會(huì)矛盾糾紛的治本作用。普法依法治理工作,在化解社會(huì)矛盾中具有治本作用。法治狀態(tài)就是社會(huì)成員都按照法律來(lái)達(dá)到共識(shí),許多矛盾就自然解決了,最后達(dá)到一個(gè)共榮共治的狀態(tài)。所有矛盾糾紛末端治理工作的成效匯聚起來(lái),其實(shí)就構(gòu)成了一個(gè)普法依法治理的理想狀態(tài),這是中國(guó)法治建設(shè)追求的方向和路徑。要充分認(rèn)識(shí)司法行政是受黨委政府的委托,承擔(dān)著普法依法治理,化解矛盾、預(yù)防糾紛的治本工作。要把普法工作做實(shí),強(qiáng)化各級(jí)行政機(jī)關(guān)的法律意識(shí),行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)的時(shí)候要有法律底線,如果能實(shí)現(xiàn)這種狀態(tài),現(xiàn)在矛盾糾紛多發(fā)的狀態(tài)就能有根本性改變。

(四)要高度重視司法行政工作機(jī)制中的三大杠桿。充分發(fā)揮普法、依法治理的杠桿作用,實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效治理。一是發(fā)揮普法的杠桿作用。在新形勢(shì)新要求下,要高度重視普法工作的杠桿作用,通過(guò)普法真正使各級(jí)黨政機(jī)關(guān),黨政領(lǐng)導(dǎo)樹(shù)立依法執(zhí)政、依法行政的意識(shí);通過(guò)普法推動(dòng)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的有效解決;通過(guò)普法推動(dòng)司法行政工作的新發(fā)展。二是發(fā)揮依法治理的杠桿作用。法治城市創(chuàng)建工作是依法治理的重要載體。現(xiàn)在越來(lái)越多的市 (州)開(kāi)展法治城市 (區(qū)、縣)的創(chuàng)建。法治城市 (區(qū)、縣)創(chuàng)建工作的核心是對(duì)各地法治建設(shè)的水平和程度的評(píng)價(jià)。這對(duì)司法行政工作而言是極大的推動(dòng)力,對(duì)全社會(huì)依法治理有極大的提升。要通過(guò)加強(qiáng)對(duì)理論和實(shí)務(wù)的研究來(lái)推動(dòng)依法治理評(píng)估、評(píng)價(jià)工作,建立健全一套評(píng)價(jià)機(jī)制,使其日益杠桿化。三是發(fā)揮法治評(píng)估的杠桿作用。建議司法部發(fā)布法治白皮書(shū),反映中國(guó)全社會(huì)法治進(jìn)程的一個(gè)公證的客觀的評(píng)估報(bào)告。以司法部、各省司法廳的名義,對(duì)區(qū)域內(nèi)的法治進(jìn)程狀態(tài)要作出客觀的評(píng)估,向社會(huì)公開(kāi),促進(jìn)地方黨委政府解決社會(huì)法治進(jìn)程中的不協(xié)調(diào)、不和諧等若干問(wèn)題。

四、如何改進(jìn)司法行政工作

(一)各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)要準(zhǔn)確認(rèn)清各自的工作定位。四川的社會(huì)問(wèn)題、社會(huì)矛盾在全國(guó)具有典型性。四川既有比肩東部發(fā)達(dá)地區(qū)的成都;也有甘孜、阿壩、涼山等民族地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)。基于發(fā)展不均衡這一現(xiàn)實(shí),對(duì)全省司法行政機(jī)關(guān)有不同的工作定位和標(biāo)準(zhǔn)。成都市作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),司法行政工作要先行一步,大膽創(chuàng)新,在參與加強(qiáng)社會(huì)管理、推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新方面探索經(jīng)驗(yàn),對(duì)全省起到示范帶動(dòng)作用,并且要以成都經(jīng)驗(yàn)去趕超沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。對(duì)民族地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)要因地制宜,打造西部特色,創(chuàng)造西部經(jīng)驗(yàn)。

(二)努力推動(dòng)司法行政工作實(shí)現(xiàn)三個(gè)根本轉(zhuǎn)變。一是執(zhí)法理念根本性轉(zhuǎn)變。要破除司法行政不是辦案機(jī)關(guān),執(zhí)法是辦案,調(diào)解不是辦案的錯(cuò)誤思想,樹(shù)立調(diào)解就是辦案、調(diào)解就是執(zhí)法、調(diào)解就是服務(wù)的新意識(shí)。二是業(yè)務(wù)指導(dǎo)思想實(shí)現(xiàn)根本轉(zhuǎn)變。各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)只有真正做到共唱一臺(tái)戲,共下一盤(pán)棋,才能把重大的社會(huì)治理任務(wù)承當(dāng)好。要整合系統(tǒng)資源,推動(dòng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)一體化。要實(shí)現(xiàn)司法行政幾支隊(duì)伍的有效整合,有效化解矛盾解紛。在不同層面、不同的環(huán)節(jié)上全面開(kāi)展司法行政化解矛盾糾紛工作。把人民調(diào)解,司法行政機(jī)關(guān)對(duì)重大疑難糾紛的調(diào)解統(tǒng)一起來(lái),做到上下級(jí)司法行政機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng),合力化解重大矛盾糾紛,實(shí)現(xiàn)司法行政化解矛盾糾紛的高端化。三是業(yè)務(wù)工作實(shí)現(xiàn)從行政化實(shí)現(xiàn)向?qū)I(yè)化根本轉(zhuǎn)變。要大力加強(qiáng)司法行政工作規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。形成門(mén)類齊全的司法行政業(yè)務(wù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系。要加強(qiáng)信息化建設(shè),實(shí)現(xiàn)執(zhí)法信息網(wǎng)上錄入、執(zhí)法流程網(wǎng)上管理、違紀(jì)執(zhí)業(yè)網(wǎng)上監(jiān)督、執(zhí)法執(zhí)業(yè)質(zhì)量網(wǎng)上考核等,在監(jiān)管場(chǎng)所重點(diǎn)部位實(shí)行全程錄音錄像。同時(shí),根據(jù)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的性質(zhì)、特點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn),制定相應(yīng)的考核程序和專業(yè)化考核指標(biāo),用科學(xué)的考核評(píng)價(jià)推進(jìn)業(yè)務(wù)工作的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

(三)要進(jìn)一步強(qiáng)化效能意識(shí),加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。在推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新中,司法行政機(jī)關(guān)要有所作為,必須克服當(dāng)前存在三個(gè)突出問(wèn)題,一是職能散,資源內(nèi)部整合不夠,協(xié)作意識(shí)差;二是隊(duì)伍弱,工作缺乏主線意識(shí)、綜合素質(zhì)達(dá)不到新形勢(shì)的要求;三是普遍存在不惹事、不攬事、不干事的“三不”作風(fēng)。要克服這三大突出問(wèn)題,司法行政機(jī)關(guān)必須站在大局角度,站在黨委政府中心工作角度,重新審視自身在社會(huì)管理創(chuàng)新中承擔(dān)的重要責(zé)任。要在系統(tǒng)中真正倡導(dǎo)一種新的機(jī)關(guān)文化,系統(tǒng)文化、行業(yè)文化。要以強(qiáng)化績(jī)效管理為抓手,全面推進(jìn)一線工作法,即：?jiǎn)栴}在一線發(fā)現(xiàn),矛盾在一線化解,感情在一線深化,干部在一線培養(yǎng),形象在一線樹(shù)立。要激勵(lì)各單位爭(zhēng)創(chuàng)一流業(yè)績(jī),建設(shè)一流機(jī)關(guān),使機(jī)關(guān)作風(fēng)進(jìn)一步改善,工作效率有較大提高,行政成本大幅降低。要推動(dòng)各項(xiàng)工作的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化,細(xì)化工作步驟,明確工作標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)工作考核,提高工作質(zhì)量。要大力加強(qiáng)隊(duì)伍和人才建設(shè)問(wèn)題,按照“德才兼?zhèn)洹⑷罕姽J(rèn)、績(jī)效導(dǎo)向、培養(yǎng)人才”的要求,認(rèn)真抓好班子建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、人才培養(yǎng),使每個(gè)基層單位都有一個(gè)稱職的領(lǐng)導(dǎo)班子、一批高素質(zhì)人才、一套科學(xué)化管理體系,不斷提高基層的戰(zhàn)斗力、公信力,為司法行政事業(yè)提供根本保障。

(責(zé)任編輯 張?zhí)偾?