論城市住房體制的改革目標

何干強

（南京財經大學當代馬克思主義中國化研究中心，江蘇 南京 210003）

論城市住房體制的改革目標

何干強

（南京財經大學當代馬克思主義中國化研究中心，江蘇 南京 210003）

新中國建立以來，我國城市住房體制從20世紀90年代中期以前的“福利分房體制”，逐步轉變為建房、住宅私有化的“住宅私有體制”。改革城市住房體制必須以唯物史觀的思想方法為指導，從現行住房制度的弊病中發現標本兼治的根本辦法。文章指出，現行城市“住宅私有體制”在全民所有制的土地所有權基礎上形成的基本由私商供房、私人購房的市場供求關系，必然會產生一系列不利于科學發展的深層問題，導致私人房地產商暴富，滋生房地產投機腐敗，造成人們對土地所有權占用的不平等，致使土地利用無計劃并阻礙可持續發展，引發住房供求結構失衡與產業結構失衡，導致社會文化資源無形損耗，無法實現社會主義公有制與市場經濟的有效結合。文章提出，城市住房體制改革的目標是實行以公有制為基礎的“新住房租賃制”。這種“新住房租賃制”并不是要回到傳統的舊體制，而是一種適應市場經濟的住房新體制，有助于實現公有制土地供給與住房建設公有制供給的統一，有助于人民平等地享有土地使用權，有助于社會再生產遵循按比例發展的客觀規律，“新住房租賃制”發展的條件已經具備，具有現實可能性。

福利分房體制；住宅私有體制；新住房租賃制

一、問題的提出

新中國成立以來，我國城市住房體制到目前為止大體經歷了兩個階段。20世紀90年代中期以前可以簡稱為“福利分房體制”，之后逐步轉變為建房、住宅私有化的“住宅私有體制”。

“住宅私有體制”實施初期，廣大租用城市公有房產的居民通過住房制度改革，獲得私人房產，不少人居住面積擴大，購房選擇權較為靈活，使人們形成了“住宅私有體制”優于“福利分房體制”的感覺。但是，在房屋建設私有化、住房私有化推行了15年左右的時候，其真實效果越來越顯現出來。除私人房地產商和少數有能力購置高檔房并投資多處住房獲得巨大私人利益者之外，越來越多的人開始有怨言了。普通工薪階層從居住權應當有保障的角度看，覺得現行“住宅私有體制”與“福利分房體制”相比反而倒退了。客觀事實是：房價與所謂“土地財政”交織在一起不斷上漲，高檔房越蓋越多，投機性的房產投資不斷攀升，工薪階層購房困難，房地產私商暴富，政府官員地產受賄腐敗案接連不斷，收入差距兩極分化在居住領域明顯表露；國家政府不斷出臺調控措施，但實施起來阻力重重，收效不大；經濟學家關于調控房價、保障住房的對策建議眾說紛紜，莫衷一是。諸如此類的問題已經影響到了社會穩定，給人們造成了很大的困惑。

唯物辯證法告訴我們：“問題與解決問題的手段同時產生。”[1]要科學地解決“住宅私有體制”產生的問題，必須以唯物史觀的思想方法為指導，解放思想，破除迷信，從現行住房制度的弊病中發現標本兼治的根本辦法。

二、“住宅私有體制”具有嚴重弊病

現行“住宅私有體制”是在城市土地歸全民所有的基礎上推行的。在操作實踐上，由地方政府直接代理全民土地所有權，向房地產商提供建筑地段，而由占房地產領域絕對比重的私營企業操作房屋建筑與銷售，由此形成基本由私商供房、私人購房的市場供求關系。這就必然會產生一系列不利于科學發展的深層問題。

1.造成私人房地產商暴富。在市場經濟條件下，決定房價上漲的主要因素是土地價格的上漲。土地價格的本質是地租的資本化，地租包括絕對地組和級差地租，城市級差地租必然會隨著經濟社會的發展而上漲，由此必定引起土地價格的上漲。正如馬克思所揭示的那樣：“建筑投機的主要對象是地租，而不是房屋。”[2]級差地租的實質是土地租賃期內土地經營者所獲得的超額利潤，租賃合同期滿，超額利潤即應作為級差地租轉歸土地所有者。現在的問題是，國有土地在房地產上的土地“拍賣”，其經濟關系的實質本來只應是一定時期一定面積的土地使用權或經營權的租借，而不是屬于全民所有的這塊土地所有權的轉讓。但是，當前房地產私商所獲得的土地經營權的時期很長，他們在所獲得的土地經營期內，就可以長期因土地價格上漲而獲得超額利潤，于是大量原本應當屬于全民所有的土地級差地租就落入私人房地產商的腰包，而級差地租的實體，是“虛假的社會價值”，是作為“消費者的社會對土地產品支付過多的東西”。[3]這就意味著，地方政府把土地“拍賣”給私商，等于放任他們無償占有整個社會勞動群眾所創造的剩余價值，這就是房地產商能夠暴富的根本性經濟原因。對于把住房當作投資轉賣對象的購買者來說，實質上也是在投機于土地價格的上漲，通過占有本應歸屬國家的級差地租來謀取高額利潤。

2.滋生房地產投機腐敗。建房私有化為私商“空手套白狼”謀取暴利提供了溫床。人們看到，私商通過一定的辦法取得大塊地皮，并以此向銀行抵押貸款，然后接著預售住房，讓購房者預交房屋款項，且邊蓋房邊出售，由此取得收入，然后再償還銀行貸款。當前我國這種私人建筑投機的方式，與馬克思在《資本論》第2卷中所引用的1857年倫敦一個建筑業主證詞中描述的投機方式，竟然如出一轍。[4]其差別似乎只是，150多年前英國建筑商投機支配的資本可以超過其財產的20倍到50倍，而當前我國某些私人房地產商所經營的資本可以超過其自有資本的千百倍以上。私人地產商就是這樣利用市場經濟的信用制度和現行“住宅私有體制”，“使他可以不用自己的資本而用別人的資本來預付、來冒險”。[5]而私商為獲取地皮行賄，還腐蝕了很多干部，這也是眾所周知的。

3.造成人們對土地所有權占用的不平等。我國憲法總綱第10條規定：“城市土地屬于國家所有。”①也就是說，土地所有權歸全民所有。本來，人們平等的土地所有權應該意味著人們平等地享有土地使用權。但是，住房的私有化必定造成人們在住宅上使用土地面積的不平等。這并不是說在土地全民所有制的條件下，人們只能絕對地居住占用同樣土地面積的住房。問題在于，對那些購買了多處住房和住房占用土地面積很大的人來說，他們享有了更多的土地使用權，卻沒有向社會交出因社會經濟發展而形成的級差地租。

4.致使土地利用的無計劃并阻礙可持續發展。私人投資購買多處商品房，以期待價而沽，囤積居奇，既會導致正常購房者因房價不斷攀升而購房困難，又會造成有購買力的購房需求旺盛、房屋供不應求的假象。于是，只注意到表面現象的社會輿論乃至由私商操縱的某些輿論，就要求地方政府盡可能多地提供蓋房土地，而地方政府一旦被動地接受這種要求，對城市住房占地總面積的計劃和控制就會難以實現。在現有的財政體制下，地方政府在選擇住宅群的建筑地點時，往往會從增加土地財政收入的角度來考慮，而私人房地產商則必定要追求利潤。這樣一來，對于城市土地的利用，就很難把優化生態環境與社會文化建設放在首位，從而勢必會阻礙可持續發展與社會文明發展。

5.引發住房供求結構失衡與產業結構失衡。從住房供給看，由于私人房地產商要追求利潤，必然會把建筑高檔房放在首位。這是因為，與銷售中低檔房相比，高檔房由于其購買者有錢利于抬高售價，從而獲得更多利潤。這就是盡管黨和國家政府反復主張多建經濟適用房、廉租房、公共租賃房，并通過行政手段進行控制，卻依然難以實現的原因。而盲目發展高檔房，脫離大多數人的收入水平，必然會遇到有購買力需求的限制，一定時期之后，必定會產生高檔房供給過剩，導致所謂房價“泡沫”破裂，引發一系列相關產業的產能過剩。從住房需求看，由于私人房地產商要建設高檔高價房，大多數需求者就不得不大力壓縮其他方面的消費支出，儲蓄資金以備購房，從而會縮減住房之外的社會消費需求，嚴重制約社會總消費對一系列產業的拉動作用。可見，現行城市“住宅私有體制”是一種助長市場經濟自發性運動的體制，容易促使商品流通存在的“危機的可能性”轉化為現實性，[6]很不利于遵循社會再生產按比例發展的客觀規律。

6.導致社會文化資源的無形損耗。其典型表現是對高校的影響。“住宅私有體制”要求高校教師住房與校園分離，導致教師由之前在校園內或校園附近比較集中地居住，轉換為分散到城市各地居住。這樣會導致師生之間、教師之間交流時間的顯著減少，校園內難以形成只有師生共同活動才能形成的文化氛圍。而且，由于教師不得不把許多時間耗費在來校上班的路上，不得不儲蓄資金購買轎車，還會在一定程度上助長資源的消耗和交通的擁擠。這方面的損失是無形的，也是難以彌補的。

近年來，廣大群眾要求壓低房價的呼聲不斷，使地方政府陷入兩難境地：一方面，人民政府的宗旨是為人民服務，理應控制房價；另一方面，如果降低土地價格，把房價與個人收入比從目前的14～20倍，大幅下壓到聯合國指導線3～6倍，[7]那么從地方經濟發展考慮，則既擔心地方土地財政收入大幅度減少，嚴重降低財政預算支出，又擔心起支柱作用的房地產業萎縮會帶來與之相關聯的一系列產業的萎縮，并由此帶來政府稅收收入的下降。

實際上，只要繼續實行“住宅私有體制”，尤其是繼續把房地產開發的經營權交給以賺取利潤為目的的私商，上述問題和政府所處的兩難困境就不能從根本上得到改變。

三、改革目標是以公有制為基礎的“新住房租賃制”

從建設中國特色社會主義經濟制度的大方向來看，上述問題的實質是，在住房體制上沒有實現社會主義公有制與市場經濟的有效結合。筆者認為，構建和完善當代中國城市住房體制，關鍵在于要充分認識到住房這種商品與一般消費品相比所具有的特殊性，它是一種與土地使用權不可分割地結合在一起的消費品；土地使用權由土地所有權決定，在社會主義根本制度下，人們對國有土地的所有權享有平等的權利。這就決定了中國的城市商品房制度應當具有土地全民所有制所決定的特殊性質，不能完全照搬資本主義國家的私人住房制度。更何況隨著當代資本主義制度的發展，為緩和資本主義對抗性的基本矛盾，一些發達資本主義國家所實行的住房制度已經有了一些考慮公共利益的新因素，而并非是完全實行住房私有化。因此，我們有必要緊密結合憲法規定的土地國家所有制即全民所有制的性質，研究社會主義市場經濟條件下中國城市住房體制的特點，明確深化改革的目標。

從這個基本認識出發，就可以明白，“住宅私有體制”實際上已經到了需要轉向住房制度改革的新階段。這就是說，新中國城市住房體制不應停留在否定“福利分房體制”而形成的“住宅私有體制”階段，而應提出第三個發展階段的改革目標。筆者認為，這就是要轉向以公有制為基礎的“新住房租賃制”，其主要特點是：

1.它是適應市場經濟的住房新體制。必須明白，“新住房租賃制”所實行的住房租賃關系，同樣屬于商品貨幣關系的范疇，并不改變社會主義市場經濟體制所規定的住房的商品性質。住房的租賃關系，實際上是在商品交換范圍內，將一次性付款變為分期分款，但“住房租賃制”可以在不變更住房所有權的條件下進行，可以在土地全民所有制與住宅所有權公有兩者統一的條件下，形成房屋使用權的分期租用，因而可以在房屋的生命周期內根據租賃時段更換住房的使用者。很顯然，它與“住宅私有體制”相比，具有更大的使用靈活性，能給住房者較大的自由選擇權，能夠更好地適應社會化生產與市場經濟條件下人員流動的需要。恩格斯曾在《論住宅問題》中提出一個重要觀點：“大資產階級和小資產階級解決‘住宅問題’的辦法的核心就是工人擁有自己住房的所有權。”[8]他認為，在當時的歷史條件下，這會把工人束縛在有利于資本家剝削的地盤上，不利于工人階級爭取自身的解放，住房私有化也不適應大工業發展對工人自由流動的要求。這個觀點在今天并沒有過時。

2.它能夠實現公有制土地供給與住房建設公有制供給的統一。“新住房租賃制”將徹底改變公有制土地供給與住房建設私人供給之間的矛盾，從根本上杜絕腐敗，并在很大程度上防止私商暴富和兩極分化。這里需要回答的一個重要問題是，房屋建設實行公有制，是否會降低住房供給的效率？其實這個問題的實質是，公有制條件下能否形成對建筑企業的激勵，也就是公有制能否與市場經濟實現有效結合。回答當然是肯定的。既然我們搞社會主義市場經濟，就是堅信公有制與市場經濟不但能夠在宏觀上有效結合，而且能夠在微觀上對生產勞動者形成建立在按勞分配基礎上的激勵。建筑業公有制當然不應形成類似于私商暴富這樣包含剝削關系的激勵，這是背離公有制性質的。而對勞動者社會主義積極性的物質激勵，完全可以通過對經營管理者實行復雜勞動的按勞分配方式，通過對一般職工遵照按勞分配原則實行勞動用工制度改革和多種形式的工資制度來實現。

3.它有助于實現人民享有土地使用權的平等。“新住房租賃制”使房屋租賃者分期交付租金，能根據建筑地段、房屋面積和占地面積的不同，根據城市級差地租的變動，在人民群眾的民主參與下，規定不同地段、不同標準房屋的租金，并根據城市不同地段經濟社會發展的情況，適時相應地調節房租。這樣就可以使多占土地使用權、處于優良地段的租房者多付租金，而少占土地使用權、處于劣勢地段的租房者少付租金，形成土地使用權占用上的平等，實現人們對土地所有權占用的公平。恩格斯曾經指出：“消滅地產②并不是消滅地租，而是把地租——雖然形式發生變化——轉交給社會。所以，由勞動人民實際占有全部勞動工具，絕不排除保存租賃關系。”[9]根據具體建筑地段、房屋面積和占地面積的不同，決定不同住房的定期租金，可以做到在土地全民所有制的條件下，把城市住房占用的土地級差地租轉歸代表人民利益的國家，為全體人民服務，從而在根本上消滅那種放任私商和投機購房者占有原本屬于國家和人民的級差地租的不公平現象。

4.它有助于社會再生產遵循按比例發展的客觀規律。實行“新住房租賃制”，居住者可以分期繳納住房租金，不必為一次性支付昂貴的房價而壓縮住房之外的消費開支，有助于全社會擴大有購買力的消費需求。公有制控制的住房供給，不再以私人贏利為目的，而是要滿足全體人民群眾住房基本需要，且居住水平能隨著社會生產力發展總體水平的提高而逐步改善。同時，在實踐上注意住房規格標準和結構與收入結構實際狀況相適應，使住房建設真正拉動一系列相關產業的發展，促使市場總供給與總需求實現平衡，促進國民經濟實現良性循環。

5.“新住房租賃制”不是回到傳統的舊體制。傳統的“福利分房體制”形式上也是租賃住房，也是以公有制為基礎，因而沒有造成私商暴富、投資購房牟利以及相關的腐敗現象。但是，這種舊體制下的住房基本上屬于企事業單位的所有制，一般按照行政級別分房，租金差別小，住房管理缺乏靈活性，居住者缺乏自由選擇的余地。而且，由于撇開市場經濟關系，租金帶有福利性質，導致住房建設資金周轉緩慢，再生產周期很長，住房改善比較困難。“新住房租賃制”不是再回到住房企事業單位的所有制，它要求實行住房土地的統一計劃管理，使城市土地的全民所有權得到更好的實現；要求住房租金納入個人消費基金范疇，而不是福利范疇，盡可能加快房屋建設資金周轉；要求綜合考慮文化教育事業、城市文明建設與生態發展，統一住房總體規劃；要求有專門的覆蓋全社會的住房租賃管理部門，實行社會化的住房租賃。很顯然，具體的“新住房租賃制”不應僅憑主觀隨意設計，而是需要根據社會主義市場經濟體制的新要求來建立，并通過實踐來逐步健全完善。但有一點可以肯定，即它是針對現行“住宅私有體制”的弊病提出的，因而是住房制度深化改革的前進方向。

四、向“新住房租賃制”過渡具有現實可能性

從“住宅私有體制”向“新住房租賃制”過渡，具有必要性，因為只有實現這種過渡，才能從根本上改變前面指出的違反中國特色社會主義方向和阻礙科學發展的一系列問題。不可否認，過渡到新體制會遇到若干難題，但新生事物只有敢于克服困難才能發展起來。

1.把住宅供給由私有制轉化為公有制是能夠辦到的。在堅持社會主義基本經濟制度的前提下發展住宅建筑公有制經濟，絕對不是回到舊體制，我們必須把公有制與舊體制區分開來。公有制占主體地位是符合我國社會生產力發展客觀要求的，這已經為“只有社會主義才能救中國”的歷史經驗充分證明。公有制屬于生產資料所有制范疇；舊體制指國家依據對生產資料所有制和國民經濟運行機制的認識程度而制定的具體經濟管理體制，難免具有主觀性。改革是社會主義制度的自我完善和發展，是為了糾正舊體制的主觀性，形成與社會生產力發展客觀要求的市場經濟關系相結合、以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的生產資料所有制結構，形成公有制更為有效的實現形式。這絕對不是要改變公有制的主體地位，相反一旦公有制的主體地位受到削弱，就必須糾正過來。在房地產業這個關系廣大人民群眾居住權、且與全民所有制的土地使用權緊密結合的經濟領域，把住宅供給由私有制轉化為以公有制為主體是十分必要的，也是完全可以辦到的。不能忘記，新中國推進生產資料私有制向公有制的轉變，已有1956年對生產資料私有制進行社會主義改造并取得偉大成功的歷史經驗。在社會主義市場經濟條件下，實現這種轉變的辦法更多，既可建立公有資本控股的股份制房地產公司，將現有的房地產私人資本納入公有資本控制的軌道，也可將大型私人房地產公司直接收歸國有。

2.已經形成的大量私有住房轉為公有的租賃房是必要的，也是可以辦到的。國家規定國有土地使用權為70年，這實際上已經指明了住房所有權變私為公的必然性。70年之后，國家必定要收回土地所有權，這是土地所有權屬于全民所有的客觀要求。如果私人土地使用權無限期延長，那么實際上就是將土地公有權轉化為私有權了。其實，國有土地使用權70年期滿之后，那時的問題僅限于解決國家與某些高級住宅住戶私人之間房屋殘值所有權的轉移問題。既然那時要解決的問題如此簡單而清晰，那么要提前解決這種問題也是完全能夠辦到的。選擇適當的時機逐步將現有私人住房提前轉為公有的租賃房，要解決的問題也不過是房屋殘值的計算及其所有權的轉移。只要貫徹等價交換的原則，在技術上不會遇到不可逾越的困難。

3.盡快按照新租賃制提供住房供給也是可以辦到的。根據目前出現的一系列不良問題，從“住宅私有體制”向“新住房租賃制”的過渡期不宜拖得太久。這是因為，由私商供房、私人購房的市場供求關系，存在的時間越長，私有制在房地產領域所占的比重越大，新產生的問題就會越多，舊的問題就會越難解決。盡管國家近期已經出臺了抑制不合理需求、調整住房結構（增加保障房、公共租賃房比重）、完善土地出租、加強房產市場監督等措施，并取得了某些效果，但只要仍然基本保留“住宅私有體制”，特別是讓私商控制住房供給，現有問題就難以得到根本治理。如果上述關于“新住房租賃制”的目標是正確的，那么就有必要從現在起盡快推動住宅供給由私商控制向國有資本控制轉化，不再實行住房私有，對新住戶只搞租賃制，然后再將現有私人住房逐步基本轉為公有的租賃房。這里提出的問題是，這樣的過渡是否會造成已有私人住房居民的不滿？是否會造成有條件購房群眾的不滿？回答是，對于已經擁有私人住房的居民，只要認識到轉向“新住房租賃制”可以讓絕大多數人實現“居者有其屋”，平等地享有全民所有土地的使用權，只要在操作上貫徹等價交換原則，使他們已購房產所支付的價格能夠收回，恐怕絕大多數人是能夠支持的；對于大多數原先準備購房的人，只要能早日獲得符合收入條件的一定規格和標準的住房，租賃住房只不過是將一次性付款轉為分期付款，這對住房需求者反而有利，又何樂而不為呢？

因此，筆者認為，從“住宅私有體制”轉向“新住房租賃制”，不但必要，而且具有現實可能性。

注釋：

①參見中華人民共和國憲法（2004年修正文本），載于中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報，全國人大常委會辦公廳出版，2004年3月15日，第82頁。

②這里的“消滅地產”指的是消滅土地私有制。

[1]、[6]資本論（第1卷）[M].北京：人民出版社，1975：106、133.

[2]、[3]資本論（第3卷）[M].北京：人民出版社，1975：745、872.

[4]、[5]資本論（第2卷）[M].北京：人民出版社，1975：261.

[7]施祖麟.為什么說住房分配是一個政治問題[N].中國社會科學報，2010-09-09（8）.

[8]、[9]馬克思恩格斯選集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1995：135、217.

責任編輯：陳靜

Abstract:Since the foundation of New China,we have experienced so many changes in urban housing system.Reform in housing system should be guided by materialistic conception of history.The author points out that the current housing privatization system will definitely lead to a series of profound problems that will not be beneficial to the scientific development and will lead to such problems as speculation,corruption,unfairness in land ownership,imbalance in the supply and demand of housing,the loss of social and cultural resources.The author puts forward that the target of reform in urban housing system is to carry out the"new housing renting system"based on public ownership.And this is not the regression to the traditional system,but a new system suitable to the market economy.The new housing renting system will help realize the integration of public land supply and the public supply of housing construction,the realize of fairness in land usage,and this will promote social reproduction development based on the objective rules.In the light of the current situation,the new housing renting system is a feasible one.

Key words:housing welfare system；housing privatization system；new housing renting system

On the Target of Reform in Urban Housing System

HE Gan-qiang
(Nanjing University of Finance and Economics，Nanjing，Jiangsu210003，China)

F293.31

A

1007－8266（2011）04－0049－05

何干強（1946-），男，湖南省長沙市人，南京財經大學經濟學院教授，南京財經大學當代馬克思主義中國化研究中心主任，享受國務院政府特殊津貼，中國社會科學院世界社會主義研究中心、中國《資本論》研究會、世界政治經濟學學會、中國社會主義經濟規律系統研究會常務理事，主要研究方向為《資本論》與當代中國經濟。